張 波

一、執(zhí)法本身,就有一個守法的問題

首先,就守法的內(nèi)涵而言,現(xiàn)代意義上的“大守法”具有“尊重法律、遵守法律;用法護(hù)法、依法辦事”的豐富內(nèi)涵。依法執(zhí)法乃是守法概念的應(yīng)有之義。其次,經(jīng)濟(jì)法的基本原則之一即是調(diào)制法定原則。該原則要求調(diào)制的實(shí)體內(nèi)容和程序規(guī)范都要由經(jīng)濟(jì)法律來加以規(guī)定,只有在法律明確授權(quán)的特殊情況下,才能由行政法來加以規(guī)定。作為經(jīng)濟(jì)法最重要的一項(xiàng)基本原則,其目標(biāo)就是要保障調(diào)制的合理性與合法性,保障市場主體或第三部門的財(cái)產(chǎn)權(quán)等重要權(quán)利,保障法律的被遵從和實(shí)效。調(diào)制法定原則是通用于經(jīng)濟(jì)法的各個部門法,覆蓋整個宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法領(lǐng)域,因此,經(jīng)濟(jì)法運(yùn)行中執(zhí)法也就無可避免地必須遵守法定原則,必須依法執(zhí)法,嚴(yán)格遵守經(jīng)濟(jì)法中的實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范,這就是個守法問題,而且就執(zhí)法人員而言,是一個更為重要的守法內(nèi)容。

二、執(zhí)法對守法意識建立的影響

(一)從房屋租賃登記備案制度及租賃征稅談起

房屋租賃登記備案是指房屋租賃,出租人和承租人應(yīng)當(dāng)簽訂書面租賃合同,約定租賃期限、租賃用途、租賃價格、修繕責(zé)任等條款,以及雙方的其他權(quán)利和義務(wù),并向房產(chǎn)管理部門登記備案。

1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》,該法于1995年1月1日起施行,第五十三條規(guī)定:“房屋租賃,出租人和承租人應(yīng)當(dāng)簽訂書面租賃合同,約定租賃期限、租賃用途、租賃價格、修繕責(zé)任等條款,以及雙方的其他權(quán)利和義務(wù),并向房產(chǎn)管理部門登記備案?！?995年4月28日建設(shè)部發(fā)布了《城市房屋租賃管理辦法》,并于1995年6月1日起實(shí)行,同年的7月24日建設(shè)部又發(fā)布了文號為建房[1995]第420號的“建設(shè)部關(guān)于貫徹實(shí)施《城市房屋租賃管理辦法》的通知”,辦法中規(guī)定“房屋租賃實(shí)行登記備案制度。簽訂、變更、終止租賃合同的,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向房屋所在地市、縣人民政府房地產(chǎn)管理部門登記備案”、“房屋租賃申請經(jīng)市、縣人民政府房地產(chǎn)管理部門審查合格后,頒發(fā)《房屋租賃證》”、“《房屋租賃證》是租賃行為合法有效的憑證”、“違反本辦法有下列行為之一的,由直轄市、市、縣人民政府房地產(chǎn)管理部門對責(zé)任者給予行政處罰:(一)偽造、涂改《房屋租賃證》的,注銷其證書,并可處以罰款;(二)不按期申報(bào)、領(lǐng)取《房屋租賃證》的,責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù),并可處以罰款;(三)未征得出租人同意和未辦理登記備案手續(xù),擅自轉(zhuǎn)租房屋的,其租賃行為無效,沒收非法所得,并可處以罰款?！?004年6月9日發(fā)布并于7月1日實(shí)行的京國土房管市二[2004]681號《北京市國土資源和房屋管理局關(guān)于加強(qiáng)房屋租賃登記備案工作的通知》。以上一系列法律法規(guī)及地方性法規(guī)的頒布與實(shí)施都明確地告訴我們我國實(shí)行房屋租賃登記備案制度,房屋租賃登記備案是租賃行為當(dāng)事人的義務(wù),同時,管理房屋租賃登記備案也是政府相關(guān)管理部門的職權(quán)與取責(zé)。

房屋租賃登記備案主要有四方面的作用:一是對出租房屋所得收入征稅;二是對出租房屋和承租人加強(qiáng)管理,如防止“二房東”的出現(xiàn),避免租賃市場混亂無序;三是加強(qiáng)對流動人口的管理,加強(qiáng)社會治安的管理;四是遏制租賃違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn),促進(jìn)租賃市場健康快速發(fā)展。本人認(rèn)為房屋租賃登記備案程序的設(shè)置應(yīng)該對國家稅收的征管工作發(fā)揮非常大的作用。但實(shí)踐中,房屋租賃登記備案是否對租賃征稅發(fā)揮其應(yīng)用的作用呢?

2007年2月,北京市地稅局下發(fā)《關(guān)于個人出租房屋征收管理有關(guān)問題的通知》,再次重申對個人出租房屋嚴(yán)格執(zhí)行5%的綜合稅率。對于大多數(shù)房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士來說,對個人出租房屋征稅5%并不是一件新鮮事,這一政策從2004年就已經(jīng)開始實(shí)施。將按照實(shí)際租金征收5%的綜合稅率交納稅金,個人轉(zhuǎn)租或再轉(zhuǎn)租采用2.5%的稅率計(jì)征,但都是實(shí)行由房主到地稅部門自行申報(bào)的原則。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2006年北京市存量房近400萬套,約80萬套房產(chǎn)上市出租。目前北京市住宅租賃平均價格為每套2400元,房主平均理論年收益28800元。按照實(shí)際收入5%的綜合稅率繳納稅金計(jì)算,房主出租整年應(yīng)上繳費(fèi)用為1440元,整個租賃市場稅金為11.52億元左右。而2006年全年,北京市個人出租房屋繳稅僅在2億元左右,雖比上一年有增長,但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論計(jì)算的出租房稅收,而且我們的理論計(jì)算還不包括北京的辦公、商業(yè)租賃用房所應(yīng)該繳納的稅收。從法律規(guī)定來說,房東是通過財(cái)產(chǎn)租賃來取得收入的,理應(yīng)繳納相應(yīng)的所得稅,否則就是違反了稅法中的相關(guān)規(guī)定。事實(shí)上,在現(xiàn)實(shí)的房產(chǎn)市場中,對個人出租房屋征稅5%更多的還是停留在紙面上。按照北京相關(guān)規(guī)定,房主出租房屋,必須到房屋所在區(qū)、縣房屋主管機(jī)關(guān)的基層管理機(jī)構(gòu)提出申請,并在出租后辦理備案手續(xù),辦理備案手續(xù)前需要繳納5%的綜合稅。應(yīng)該說房屋租賃登記備案的程序的設(shè)置可以堵住前面所說的稅收漏洞,然而租賃登記備案的情況更不容我們樂觀,據(jù)統(tǒng)計(jì),目前北京的房屋租賃備案率不到7%。如此低的比例,很難想象房屋租賃備案制度的相關(guān)法律法規(guī)已在我國存在十多年。為什么有法不守呢,通過了解,有很多人不知道房屋租賃需要到相關(guān)部門進(jìn)行登記備案并且交納稅金,即使知道該項(xiàng)法律制度的人也因未見相關(guān)部門對它進(jìn)行有效執(zhí)行而漠視它的存在。在法律意識相對淡泊的中國,當(dāng)人們在現(xiàn)實(shí)中沒有見到任何人因?yàn)槲崔k理租賃登記或未交納稅金受到任何行政機(jī)關(guān)的處罰時,在主觀上就不會形成該項(xiàng)法律應(yīng)該被遵守的意識,當(dāng)然在實(shí)際中也不會去遵守這項(xiàng)法律制度。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究在這里成了普遍現(xiàn)象。

企業(yè)異地經(jīng)營同樣也是我國法律法規(guī)明文規(guī)定禁止的,然而一直以來同樣被人們所漠視,社會上異地經(jīng)營的企業(yè)遍地都是,異地經(jīng)營帶來稅款的流失、對企業(yè)管理的無效、市場的混亂已影響了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但是自2006年初工商部門采取警告、限期改正和罰款等各項(xiàng)措施開始執(zhí)法整治異地經(jīng)營以來,現(xiàn)在異地經(jīng)營已成企業(yè)不敢越步的雷池,異地經(jīng)營法律制度應(yīng)該說已在人民心里成為有效的需要遵守的法律制度。鑒于此例,希望相關(guān)部門盡快看到房屋租賃登記備案制度的作用特別是對稅收征管的重要意義,進(jìn)而把房屋租賃登記備案的相關(guān)法律法規(guī)有效地執(zhí)行起來,必然使其成為人們遵守的法律。

(二)執(zhí)法對守法意識的建立具有重要的作用

法律的執(zhí)行是使人們認(rèn)識法律、了解法律,進(jìn)而使法律產(chǎn)生威懾力的一種非常有效的途徑,其有利于形成社會群體的普遍守法意識,達(dá)到法律的有效實(shí)施并最終實(shí)現(xiàn)法律價值。

在法律的運(yùn)作過程中,公民個體是一個積極的主體,法律只有在被社會接受后,才會發(fā)生社會作用,成為真正有效的法律。公民個體與法律規(guī)范之間的關(guān)系便是認(rèn)識—理解(主要指個體的法律情感、法律評價)—行為上的趨同。個體的合法行為是有意識地選擇的結(jié)果,無論是自覺自律還是受到了外在強(qiáng)制,在觀念上接受法律規(guī)范的結(jié)束,形成法律義務(wù)責(zé)任感是一個個體保持恒久守法狀態(tài)不可或缺的一個基本條件。個體對于一個法律制度或法律規(guī)范的接受,是一個漸進(jìn)的發(fā)展過程。其對于法律的把握,總是從法律的現(xiàn)象著眼,進(jìn)而深入法律的本質(zhì),并與自己已有的法律觀念結(jié)合起來進(jìn)行判斷選擇,爾后確立自己的基本態(tài)度,并在適當(dāng)?shù)臋C(jī)遇啟動下實(shí)施守法行為。

對法律的現(xiàn)象性認(rèn)識,應(yīng)該是對法律規(guī)范基本內(nèi)容的了解,現(xiàn)實(shí)生活中,絕大部分與法律工作接觸不多的社會主體,主要是在社會交往中,包括與執(zhí)法機(jī)構(gòu)相互關(guān)系中建立起對法律的現(xiàn)象性認(rèn)識,如農(nóng)村相當(dāng)一部分農(nóng)民只看到計(jì)生干部執(zhí)行《計(jì)生法》的嚴(yán)厲現(xiàn)象,了解了國家一般只準(zhǔn)生一胎的規(guī)定。沒有對法律的現(xiàn)象性認(rèn)識作為基礎(chǔ),就不可能過渡到對法律的本質(zhì)性認(rèn)識,就不能正確認(rèn)識法律制度或法律現(xiàn)象背后的價值關(guān)系。大多數(shù)情況下,公民個體并不總是親自參加到法律活動中,其對于法律的印象也并非直接來源于法律文本,因而公民個體對于法律的體驗(yàn)更多來自于在他們的生活中經(jīng)常接觸的法律活動的承擔(dān)者。因?yàn)閭€體直接接觸法律的稀少,對于這些主體之言行的冷眼旁觀極有可能促成某種法律意識的根深蒂固。而執(zhí)法主體對于法律的態(tài)度或基于其身份的言行,會促使社會主體由觀感而生心態(tài),更會從這些執(zhí)法主體身上去驗(yàn)證這是一個“權(quán)力社會”還是一個“法治社會”,具體的某項(xiàng)法律是“強(qiáng)制遵守的”還是“任意遵守的”。

古人云:“徒法不足以自行”。法律規(guī)范必須借助執(zhí)法主體的活動來實(shí)現(xiàn),執(zhí)法主體總是以其行為對法律規(guī)范作出注釋。因此執(zhí)法主體的狀況如何,成為非法律職業(yè)者認(rèn)識法律的依據(jù)。從社會來看,執(zhí)法主體本身是法律的化身和載體,執(zhí)法行為是活生生的法的表現(xiàn),它們的執(zhí)法質(zhì)量構(gòu)成法的質(zhì)量。

基于上述分析,可以得出這樣的結(jié)論,促成公民個體法律意識形成的因素可以概括為:一是已經(jīng)制訂的法律規(guī)范能夠被社會主體普遍接受和認(rèn)同,從情感到意志對規(guī)范本身予以肯定;二是間接經(jīng)驗(yàn)與其認(rèn)識的趨同,即執(zhí)法者以其自身行為對于法律作出的詮釋必須符合法律精神的內(nèi)涵并與公民個體的一般法律觀念相印證。因此,我們可以得出結(jié)論執(zhí)法對于公民個體法律意識具有重要的影響作用。從房屋租賃登記備案的案例我們可以看出,因?yàn)橄嚓P(guān)部門的不執(zhí)法,在一定程度上導(dǎo)致了很多人形成了該項(xiàng)法律規(guī)定可以不遵守的意識,這種意識并不是小范圍的,從北京7%的登記備案率就可以看出。

三、執(zhí)法應(yīng)有利于守法

在實(shí)踐中很多人還是有守法意識的,希望自己的行為因符合法律而不被追究,但當(dāng)守法的成本大大高于其可能遭受的懲罰時,他們只能抱著僥幸的心態(tài)去逃避法律義務(wù),因此,執(zhí)法要有利于人們遵守,這樣不僅減輕了執(zhí)法的難度,也更有利于法律的實(shí)施。

第一,執(zhí)法依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定擁有一定的自由裁量權(quán)以及解釋權(quán)或者出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則的權(quán)利,因此執(zhí)法應(yīng)在不違反法律規(guī)定及立法精神的前提下,作出善良的自由裁量及解釋,使守法變得更加可行,最大限度地調(diào)動守法的主動性和積極性。如果執(zhí)法加大了遵守的難度,那么守法變得困難,相應(yīng)地執(zhí)法也難上加難,這樣的惡性循環(huán)相信不是我們大家希望看到的。

第二,執(zhí)法不能運(yùn)用自己的職權(quán)增加守法者的義務(wù),如果這樣,守法變得更加困難,則不守法層出不窮。據(jù)了解,一些企業(yè)不辦理房屋租賃登記手續(xù),并不是不想守法,也不是想逃避納稅義務(wù)(其租賃所得全部正常納稅),只是礙于租賃登記備案過程中一些非法律規(guī)定的額外、苛刻程序或要求(主管部門或其他相關(guān)部門提出的)讓他們難以接受或作到,所以只能選擇逃避法律。

執(zhí)行性強(qiáng)且程序公正的法律更容易被人們所接受進(jìn)而遵守,所以執(zhí)法從守法的角度考慮將執(zhí)法更有利于守法。

以上論述,可以使我們看到執(zhí)法之于守法的重要性,因此依法執(zhí)法,不僅是法治的要求,也是守法的要求。惡法不僅是指法律本身的惡,就廣泛的含義而言,也是指執(zhí)法上的惡。通過經(jīng)濟(jì)法的學(xué)習(xí)使我能夠?qū)ぷ髦械囊恍﹩栴}加以分析,并從中獲益匪淺。