■本刊記者 吳明華

“忽視地方政府投融資平臺的融資風險顯然是不對的，但是，過份夸大其融資風險同樣也是不客觀的。”

從今年年初開始，國務院開始出“重拳”治理地方投融資平臺風險問題。據(jù)統(tǒng)計，全國3800多家地方融資機構(gòu)負債已達5萬億元。對于地方投融資平臺治理，中央?yún)s面臨兩難局面，不整頓不行，但一整頓又怕“投鼠忌器”。從地方上來說，在財政普遍困難的情況下，如果沒有融資平臺，經(jīng)濟發(fā)展將陷入困境。

如何破解地方投融資平臺之困？為此，本刊專訪了國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松。

問題追根溯源

《決策》：地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模在過去一年中暴漲，引起中央的高度重視，其巨大的債務是如何形成的？

巴曙松：地方政府組建投融資平臺，進行基礎設施和城市建設方面的融資由來已久，但是投融資平臺發(fā)揮主導作用，則是近年來金融危機時期的事情。

地方政府通過投融資平臺進行融資，有其內(nèi)在的必然性。在分稅制體制下，中央和地方的事權(quán)和財權(quán)的分配，出現(xiàn)了事實上的事權(quán)的重心下移而財權(quán)的重心上移，從而導致了地方政府事權(quán)和財權(quán)的不對等。同時，中國轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善。

因此，在中國城市化加快發(fā)展階段，地方基礎設施建設投入較大，從而導致大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。

從2008年11月應對金融危機以來，信貸投放的增長異常迅猛，而地方政府的投融資平臺就是其中最為活躍的融資主體。2009年初，央行和銀監(jiān)會提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺”的意見，更是被地方政府視為對地方投融資平臺的肯定和鼓勵。

2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元，到2009年中，迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務負擔，同時也對銀行業(yè)的經(jīng)營風險形成顯著的潛在壓力。

《決策》：從微觀風險管理角度看，地方投融資平臺自身主要存在哪些問題？

巴曙松：首先，地方投融資平臺的融資狀況很不透明。不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺的負債和擔保狀況。

商業(yè)銀行在與地方政府的互動中相對處于弱勢，使得商業(yè)銀行向來一直通行的一些控制與地方投融資平臺的風險管理手段難以真正落實。目前主要依靠的，往往是并沒有真正法律效力的財政擔保等形式。

其次，這些投融資平臺總體上負債率都相當高，負債率普遍超過80%或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實際操作中，往往是由平臺公司統(tǒng)借統(tǒng)還，責任主體十分模糊。

因為往往貸款使用人是建設單位，大多數(shù)平臺公司對項目建設和資金使用都不實施管理，項目的最終受益也不屬于平臺公司。貸款資金實際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行實際上難以進行追溯。

另外，在地方投融資平臺推進的各種基礎設施項目中，普遍存在資本金不足的問題，不得不積極變通來補充資本金，使得銀行的貸款風險明顯加大。

例如，這些投融資平臺會通過委托銀行發(fā)行理財產(chǎn)品來補充資本金，然后再繼續(xù)要求銀行貸款，也可能要求不法代理機構(gòu)高估實物出資，或出具虛假注冊資金證明等手段虛假出資；有的項目以流動資金或搭橋貸款充作項目資本金。

債務風險面面觀

《決策》：很多人擔心，地方投融資平臺大規(guī)模的信貸實際上成為地方財政的隱形負債，這將會帶來哪些方面的風險？

巴曙松：地方投融資平臺天然具備的軟約束機制，使得投資的風險十分容易轉(zhuǎn)移到中央財政或者商業(yè)銀行體系。如果地方政府不能償還這些貸款，或者轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或者由中央財政事實上承擔償還的責任。

地方政府通過投融資平臺獲得大量的資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風險行為。首先，因為許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動作用。

其次，在具體的項目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎設施投資，或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資。

《決策》：對于地方融資平臺的債務風險，有些人存在恐慌心理，對其的信貸投入會不會出現(xiàn)一味緊縮的局面？

巴曙松：近幾年隨著國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，地方政府整體財政狀況不斷趨好，財政承擔債務的能力不斷提高，目前地方投融資平臺的債務規(guī)模，還在地方政府整體的財政狀況承受范圍之內(nèi)。

同時，地方融資平臺貸款并不會出現(xiàn)風險集中爆發(fā)的現(xiàn)象，如10年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年開始就還款，風險被逐年分散。隨著各級地方政府的償付能力不斷增強，貸款風險短期內(nèi)爆發(fā)的可能性不高。此外，基礎設施的完善，也會提高土地收入的。

目前，商業(yè)銀行有意收緊一些風險承擔能力不高的地方融資平臺的信貸投入，主要是指緊縮對新增項目的信貸投入。

對于已納入本年度放貸計劃的項目，已經(jīng)處于建設階段的項目，已經(jīng)簽訂貸款意向或者已經(jīng)授信的貸款，銀行會繼續(xù)實施，保證項目按時建成完工。對于新增的項目，央行和銀監(jiān)會將對商業(yè)銀行給地方融資平臺新增貸款進行嚴格控制，以控制風險，保障對實體經(jīng)濟的信貸投入。

《決策》：現(xiàn)在對地方融資平臺的融資風險問題還有不少爭論，在風險防范方面也存在兩難局面。對此，您怎么看？

巴曙松：實際上，忽視地方政府投融資平臺的融資風險顯然是不對的，但是，過份夸大其融資風險同樣也是不客觀的，這種夸大往往沒有注意到地方投融資平臺在中國經(jīng)濟運行中的一系列特性。

例如，商業(yè)銀行對于占據(jù)70%以上的縣級地方投融資平臺一直持十分謹慎的態(tài)度。在地方投融資平臺的融資結(jié)構(gòu)分布中，財政償還能力較強的省市級投融資平臺的融資占據(jù)主要比重；土地收入占地方政府收入超過50%的城市實際上在中國屈指可數(shù)，絕大部分城市的財政收入結(jié)構(gòu)是多元化的，對土地收入的依賴程度相對有限。

在防范風險的同時，也需要對不同地區(qū)進行分類對待。雖然地方政府融資風險有所上升，但并不是所有地方都存在同等的風險。

一些發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和財政增長能力很強，其負債水平相對較低，債務風險較??；另外，還有一些地方通過基礎設施建設改善了商業(yè)環(huán)境，帶動了項目周邊土地增值，增強了地方政府收入。這些評估需要差別化地看待，需要動態(tài)地看待。

同時，應當區(qū)分不同類型的融資平臺，實行分類管理。

一方面應區(qū)分不同行政級別的融資平臺，對于縣（市）級、區(qū)級等財政實力相對較弱的融資平臺，由于2009年已有大量的新增貸款流入，因此，該類融資平臺目前風險相對較大；另一方面，也需要區(qū)別不同性質(zhì)的地方投融資平臺，運行狀況良好的投融資平臺可以就直接轉(zhuǎn)向市場化的融資；而一些純屬用于進行融資并沒有什么具體業(yè)務的平臺，應當納入重點監(jiān)控風險的行列。

改革重在規(guī)范化

《決策》：目前，針對地方政府投融資平臺的改革已經(jīng)勢在必行，中央也開始部署這方面的動作，您認為改革應當如何進行？

巴曙松：地方投融資平臺在地方城市化建設和應對金融危機中所發(fā)揮了積極作用，但也累積形成了巨大的融資規(guī)模和潛在風險，應當著手對其進行規(guī)范化、市場化和透明化的改革。

首先，提高地方投融資平臺的透明度，推動當前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負債向及時公開披露的合規(guī)的顯性負債轉(zhuǎn)變，改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。

其次，推動地方融資平臺融資行為的市場化。從各地基礎設施的建設情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束。這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機制密切相關，例如投資銀行和會計師、律師、評級機構(gòu)的參與等等，促進了項目投融資行為的規(guī)范化。

在當前的狀況下，應當積極創(chuàng)造條件推動市政債券等的發(fā)展，鼓勵這些融資平臺發(fā)行企業(yè)債券。也可以創(chuàng)造條件申請設立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園。同時，也可以嘗試運用更為市場化的投融資方式來經(jīng)營基礎設施項目，主要包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

第三，銀行應當推進更為審慎的對地方政府融資的風險管理舉措。這包括對項目資本金的嚴格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款。重點跟蹤不同地方政府的負債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風險。

第四，建立地方政府投融資責任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都應要求地方政府的債務規(guī)模必須與財力相匹配，期限必須盡可能與政府任期相一致。要建立地方政府投融資責任制度，嚴格管理地方政府擔保行為。

同時，在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時探索實施地方政府財政破產(chǎn)制度，并追究主要領導人的責任。否則一個軟的預算約束加上一個寬松的信貸投放環(huán)境，必然會鼓勵一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效濫用。

城投債是融資方向

《決策》：當前，地方政府主要依靠融資平臺的信貸資金，來進行基礎設施建設，以帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。在這個融資渠道受阻的情況下，地方政府如何開拓其他來源渠道？

巴曙松：除信貸資金投入外，地方的基礎設施建設項目資金還有其他的來源方式，如資本市場債券融資、信托計劃、BOT等。加強債券市場建設，可將現(xiàn)有大量政府融資平臺貸款進行證券化，增加債券市場的流動性，由市場發(fā)現(xiàn)價格，從而促進債券市場的發(fā)展。

鑒于地方政府基礎設施建設投資規(guī)模大，存在較大的資金缺口，除財政部代為地方政府發(fā)行2,000億地方債券外，全國各地的投融資平臺加大了發(fā)行城投債的力度。盡管在城投債發(fā)行過程中，出現(xiàn)了一些不規(guī)范的行為，對城投債的發(fā)展形成了一定的滯礙，但城投債作為“準市政債”應該在規(guī)范中不斷發(fā)展。

城投債募集的資金，主要投向于地方基礎設施建設，對于推進我國的城市化進程，促進內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長有重要的意義。在當前經(jīng)濟復蘇階段，城投債更是成為解決地方基礎設施建設資金缺口，刺激內(nèi)需，促進經(jīng)濟復蘇的重要手段之一。

目前，基礎設施落后仍然是制約中西部地區(qū)，經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素。中西部地區(qū)基礎設施建設資金來源單一。主要依靠國家財政，國內(nèi)貸款資金和國債資金，外資投資和資本市場上的融資較少。面對基礎設施的旺盛需求，資金短缺已成為制約基礎設施建設的關鍵因素。因此，中西部地區(qū)發(fā)展城投債的迫切性更強。

短期看，通過發(fā)行城投債，投入基礎設施建設，可以就地解決中西部地區(qū)就業(yè)問題。從中長期看，則為中西部地區(qū)未來經(jīng)濟發(fā)展、新的繁榮奠定基礎。將鐵路、公路、機場、港口等基礎設施建設大大提升、強化，將可以使得內(nèi)陸地區(qū)各種生產(chǎn)要素的比較優(yōu)勢更能凸顯。這樣，沿海向內(nèi)地的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，才有了真正實現(xiàn)的條件。