張 念 （河南工業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450001）

基于自然災(zāi)害的應(yīng)急資源配置

張 念 （河南工業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450001）

根據(jù)汶川地震救援中暴露出來(lái)的物資保障問(wèn)題，分析當(dāng)前應(yīng)急資源配置的現(xiàn)狀和應(yīng)急資源配置存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)建議，從而完善應(yīng)急物流管理體系，增強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。

應(yīng)急管理；應(yīng)急物流；資源配置；應(yīng)急物資儲(chǔ)備

近年來(lái)全球大規(guī)模自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，印度洋海嘯、南亞大地震、卡特里娜颶風(fēng)……特別是2008年發(fā)生在我國(guó)的南方冰凍災(zāi)害和汶川大地震等，不僅給人類造成巨大的損失，而且直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局產(chǎn)生重大影響。尤其是汶川大地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)8 451億元人民幣[1]。

回顧災(zāi)后救援情況可以看出：我國(guó)已經(jīng)初步建立起分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，以 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為龍頭的應(yīng)急法律體系和應(yīng)急預(yù)案體系發(fā)揮了重大的作用。由于我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制建立時(shí)間尚短，我國(guó)的應(yīng)急救災(zāi)體系還相對(duì)薄弱，在應(yīng)急資源配置、籌措、調(diào)度、運(yùn)輸?shù)确矫娲嬖谝恍﹩?wèn)題。因此，如何在全國(guó)范圍內(nèi)就應(yīng)急資源進(jìn)行合理的配置和科學(xué)管理，成為全面提升我國(guó)應(yīng)急管理能力的當(dāng)務(wù)之急。

1 應(yīng)急物資的含義和特點(diǎn)

應(yīng)急物資是指在應(yīng)急物流的實(shí)施和保障中所采用的物資。按照用途可分為：防護(hù)用品、生命救助、生命支持、救援運(yùn)載、臨時(shí)食宿、污染清理、動(dòng)力燃料、工程設(shè)備、器材工具、照明設(shè)備、通訊廣播、交通運(yùn)輸、工程材料等十三類。與普通物資相比，應(yīng)急物資具有：不確定性、不可替代性、時(shí)效性、滯后性等特點(diǎn)。應(yīng)急物資的管理是對(duì)應(yīng)急物資在需求分析、籌措、儲(chǔ)存、保障運(yùn)輸、配送和使用直至消耗全過(guò)程的管理。應(yīng)急物資管理是應(yīng)急物流管理的重要內(nèi)容，應(yīng)急物資在救災(zāi)和災(zāi)后重建過(guò)程中起決定作用。

2 應(yīng)急物資配置的現(xiàn)狀

1998年張北地震后，民政部、財(cái)政部出臺(tái)了 《關(guān)于建立中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度的通知》。按照我國(guó)區(qū)域?yàn)?zāi)害特征和救災(zāi)工作的需要，先后在天津、沈陽(yáng)、鄭州、武漢、成都和西安等地建立了10個(gè)中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備物資代儲(chǔ)單位 （即民政部救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)），這些地區(qū)加強(qiáng)了救災(zāi)物資倉(cāng)庫(kù)的投資建設(shè)力度，在建筑征地、倉(cāng)庫(kù)規(guī)模和配套設(shè)施上有了明顯提高。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，全國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)基本形成。近年來(lái)，這些物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)在各種救災(zāi)中發(fā)揮了重要作用，得到了黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府的充分肯定，為政府救災(zāi)樹立了良好形象，也受到了災(zāi)民的歡迎。但是，目前只有10個(gè)主要代儲(chǔ)點(diǎn)，除了數(shù)量不足，分布也不均衡。這些代儲(chǔ)點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)容量小、儲(chǔ)存品種單一。

3 應(yīng)急物資配置存在的問(wèn)題

盡管我國(guó)初步建立了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的物資保障制度，但與實(shí)際的物資需求還存在較大的差距。汶川地震的救援也暴露了我國(guó)應(yīng)急物資配置存在的問(wèn)題：應(yīng)急物資的需求分析、布局不盡合理，儲(chǔ)備庫(kù)規(guī)模小、儲(chǔ)備物資品種和數(shù)量相對(duì)缺乏，存儲(chǔ)設(shè)施不完善、物資管理技術(shù)相對(duì)落后等。

3.1 中央儲(chǔ)備庫(kù)數(shù)量不足，布局不合理

中央級(jí)救災(zāi)倉(cāng)庫(kù)數(shù)量不足，而且主要集中在中東部城市，以致西部地區(qū)發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急物資運(yùn)距過(guò)遠(yuǎn)，運(yùn)輸時(shí)間長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了救災(zāi)工作的時(shí)效。例如，整個(gè)西北地區(qū)只有西安一個(gè)中央儲(chǔ)備庫(kù)，且規(guī)模小，儲(chǔ)備物資少。新疆、甘肅發(fā)生地震后，中央不得不從長(zhǎng)沙、武漢、鄭州和天津倉(cāng)庫(kù)調(diào)運(yùn)帳篷，增加了運(yùn)輸時(shí)間和運(yùn)輸成本。

3.2 資金不足，儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)及配套設(shè)施不完善

由于應(yīng)急物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)建設(shè)未得到中央資金的支持，基本由地方自籌解決，受資金量的限制，倉(cāng)庫(kù)建設(shè)緩慢，已建庫(kù)的大小及標(biāo)準(zhǔn)都不高，倉(cāng)庫(kù)的建設(shè)及配套設(shè)施均不完善，物流設(shè)備比較落后，效率低下，難以完成應(yīng)急物資緊急調(diào)撥任務(wù)。在中央級(jí)救災(zāi)儲(chǔ)備庫(kù)中，只有天津儲(chǔ)備庫(kù)配備了叉車，可以利用機(jī)械搬運(yùn)帳篷等大型物資。現(xiàn)有的10個(gè)中央儲(chǔ)備庫(kù)中只有天津和鄭州庫(kù)規(guī)模較大，倉(cāng)儲(chǔ)面積1萬(wàn)余平方米，其余的儲(chǔ)備庫(kù)均較小。

3.3 應(yīng)急物資數(shù)量不足、品種單一

目前全國(guó)各中央物資儲(chǔ)備庫(kù)，由當(dāng)?shù)厥〖?jí)民政部門實(shí)行代儲(chǔ)管理。由于資金及管理上的原因，救災(zāi)儲(chǔ)備以帳篷為主，儲(chǔ)量少，品種單一。汶川地震發(fā)生后的48小時(shí)之內(nèi)，就已經(jīng)全部調(diào)空。民政部只能采取多方渠道不斷籌措帳篷等物資 （見表1），但依然滿足不了災(zāi)區(qū)的需要，而且救災(zāi)物資運(yùn)距過(guò)遠(yuǎn)、運(yùn)輸時(shí)間長(zhǎng)，影響了救災(zāi)工作的時(shí)效，也造成高額的運(yùn)輸成本。在汶川大地震中，中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)并未充分展現(xiàn)其戰(zhàn)略意義。

表1 民政部 “5.12”抗震救災(zāi)緊急采購(gòu)物資清單 單位：元

3.4 缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急資源管理系統(tǒng)

目前，我國(guó)的救災(zāi)物資實(shí)行的是多部門管理，衣被、帳篷等生活類救災(zāi)物資的儲(chǔ)備由民政部門管理，而藥品、車輛、食品等其他救災(zāi)物資分別由衛(wèi)生、交通和糧食等部門負(fù)責(zé)。這種救災(zāi)物資分散管理、分散儲(chǔ)備的狀況不利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源共享，導(dǎo)致救災(zāi)過(guò)程中物資需求信息傳遞速度慢、物資調(diào)度困難、運(yùn)輸車輛需求大、救災(zāi)成本高。而我國(guó)救災(zāi)物資捐贈(zèng)基本屬于應(yīng)急捐贈(zèng)，容易出現(xiàn)種類、時(shí)間上的供需失衡。

3.5 缺乏全災(zāi)害管理

我國(guó)過(guò)去單災(zāi)種的災(zāi)害管理體制，造成應(yīng)急資源不能適時(shí)和科學(xué)合理的優(yōu)化配置，各災(zāi)種政府管理職能部門間的資源不能流動(dòng)，應(yīng)急資源的管理工作處于分散無(wú)序的狀態(tài)。地震除直接造成嚴(yán)重的人員傷亡，破壞房屋及其他工程設(shè)施外，還常引起火災(zāi)、水災(zāi)、煤氣泄漏、疫病等次生災(zāi)害。地震災(zāi)害的多樣性、時(shí)空耦合等特點(diǎn)，要求應(yīng)急資源的配置和管理工作必須系統(tǒng)化。

3.6 缺乏資源配置績(jī)效的評(píng)價(jià)和管理標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)急救災(zāi)資源的管理低效，缺少對(duì)資源配置績(jī)效的評(píng)價(jià)和管理標(biāo)準(zhǔn)。資源流動(dòng)凝滯，大多是事后緊急籌集應(yīng)急物資，不計(jì)成本地調(diào)動(dòng)救災(zāi)資源，這種做法往往造成各種已有資源不能實(shí)現(xiàn)有效整合，資源只能簡(jiǎn)單相加而無(wú)法產(chǎn)生系統(tǒng)作用，同時(shí)增加了救災(zāi)的成本。如：2008年5月14日，哈爾濱發(fā)往四川9 995頂帳篷，為了保證快速運(yùn)抵災(zāi)區(qū)，黑龍江民政廳罕見地動(dòng)用了飛機(jī)運(yùn)輸。

4 應(yīng)急資源配置建議

應(yīng)急資源的配置是應(yīng)急物資保障的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)，應(yīng)急資源配置的合理與否直接關(guān)系到物資保障水平和應(yīng)急物流目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.1 科學(xué)分析需求，合理確定應(yīng)急物資品種數(shù)量

對(duì)社會(huì)可能存在的自然災(zāi)害等進(jìn)行分析、評(píng)估，據(jù)此科學(xué)預(yù)測(cè)應(yīng)急物資需求，合理確定各級(jí)儲(chǔ)備庫(kù)的規(guī)模 （表2）和應(yīng)急物資品種數(shù)量。應(yīng)急物資的需求分析，既要考慮應(yīng)急期間需要的專業(yè)應(yīng)急物資，也要考慮在突發(fā)事件發(fā)生后用于人民生產(chǎn)、生活救濟(jì)的基本生活物資。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)應(yīng)急物資儲(chǔ)備主體的特點(diǎn)、分布情況等，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資。

表2 救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)規(guī)模分類表

4.2 作好應(yīng)急物資的籌措

為確保應(yīng)急物資品種數(shù)量完整、質(zhì)量可靠，必須建立高效、規(guī)范、安全的應(yīng)急物資籌措渠道。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)急物資籌措主要有以下5種方式：動(dòng)用儲(chǔ)備、直接征用、市場(chǎng)采購(gòu)、組織突擊研制和生產(chǎn)、組織捐贈(zèng)。

4.3 加大資金投入，健全應(yīng)急儲(chǔ)備體系

2007年8月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《國(guó)家綜合減災(zāi) “十一五”規(guī)劃》提出，要建立21個(gè)中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)。建議改變過(guò)去救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)解決用地和建設(shè)資金問(wèn)題的做法，中央財(cái)政增加一定投入，而地方財(cái)政以自籌為主，對(duì)現(xiàn)有的中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)進(jìn)行改擴(kuò)建，再新建 （特別是要在西部地區(qū)）一定數(shù)量的中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)。同時(shí)，建立一批地方應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，形成國(guó)家、省、市、縣梯級(jí)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。

4.4 建立健全應(yīng)急物資數(shù)據(jù)庫(kù)

由于缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)，使得應(yīng)急管理過(guò)程中存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，影響應(yīng)急救援的速度和效果，造成不必要的人員傷害和財(cái)產(chǎn)損失?？梢钥紤]不同類型的突發(fā)公共事件的需求，建立健全各地區(qū)應(yīng)急物資數(shù)據(jù)庫(kù)。針對(duì)各地發(fā)生可能性大的自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件，研究制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備目錄、應(yīng)急產(chǎn)能儲(chǔ)備目錄以及緊急動(dòng)員、征用、調(diào)運(yùn)、購(gòu)買應(yīng)急物資目錄，并根據(jù)應(yīng)急保障工作的需要，及時(shí)對(duì)上述物資數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行更新。

4.5 加強(qiáng)管理，減少倉(cāng)儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)

要建立應(yīng)急儲(chǔ)備物資更新制度，合理確定各種應(yīng)急物資儲(chǔ)備期限，以保證應(yīng)急物資的有效性。對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中大量消耗的應(yīng)急資源，事后應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充。加強(qiáng)應(yīng)急儲(chǔ)備物資的管理，完善使用審批程序，減少各種損失，防止儲(chǔ)備物資被貪污、盜竊、挪用，一旦出現(xiàn)上述情況，應(yīng)當(dāng)依法查處并及時(shí)予以物資補(bǔ)充。

4.6 完善相應(yīng)法律制度、規(guī)范

法律、規(guī)范保障對(duì)處理突發(fā)事件起著至關(guān)重要的作用，有其強(qiáng)制性。如在地震災(zāi)情發(fā)生時(shí)，為解決救災(zāi)急需，政府有權(quán)有償或無(wú)償征用民用或軍用建筑、工廠、交通運(yùn)輸線、車輛、物資等。通過(guò)進(jìn)一步加緊建立和完善我國(guó)有關(guān)救災(zāi)物資儲(chǔ)備的法律、法規(guī)，來(lái)協(xié)調(diào)好國(guó)家、各地區(qū)、各部門、各企業(yè)之間的關(guān)系，為應(yīng)急物資的配置和管理提供良好的法律與政策環(huán)境。

5 結(jié)束語(yǔ)

應(yīng)急管理是一項(xiàng)具有高度復(fù)雜性的社會(huì)系統(tǒng)工程，資源配置是其中一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作。科學(xué)合理地進(jìn)行應(yīng)急資源的配置，首先要做好應(yīng)急物資的需求預(yù)測(cè)，據(jù)此合理確定應(yīng)急物資品種數(shù)量，要建立健全應(yīng)急物資數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)應(yīng)急物資管理，減少各種風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)要完善相應(yīng)法律制度和規(guī)范。現(xiàn)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論告訴我們，應(yīng)急資源配置有各種理論可以借鑒，如：梯度開發(fā)理論、點(diǎn)軸開發(fā)理論、網(wǎng)絡(luò)開發(fā)理論等?；谝陨侠碚?，如何確定應(yīng)急資源配置的模式和建立相應(yīng)的模型，將是下一步的研究工作。相信隨著研究和實(shí)踐的進(jìn)一步深入，應(yīng)急管理理論和實(shí)踐將不斷趨于成熟。

[1]國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)總指控部.四川汶川地震已造成69 146人遇難[N].人民日?qǐng)?bào)，2008-06-11(02).

[2]劉宗熹，章竟.由汶川地震看應(yīng)急物資的儲(chǔ)備與管理[J].物流工程與管理，2008(11)：52-55.

[3]高建國(guó)，賈燕，李?？?等.國(guó)家救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系的歷史和現(xiàn)狀[J].國(guó)際地震動(dòng)態(tài)，2005(4)：5-12.

[4]周定平.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的物資保障分析[J].中國(guó)安全科學(xué)學(xué)報(bào)，2008(3)：5-9.

[5]姜玉宏，顏華，歐忠文,等.應(yīng)急物流中應(yīng)急物資的管理研究[J].物流技術(shù)，2007(6)：17-19.

[6]王豐，黃燦，耿淑芬,等.構(gòu)建城市地震應(yīng)急管理綜合應(yīng)對(duì)體系的對(duì)策[J].高原地震，2008(6)：41-44.

Emergency Resource Allocation Based on Natural Disasters

ZHANG Nian(Henan University of Technology,Zhengzhou 450001,China)

This paper will be against the backdrop of Wenchuan earthquake,according to the current problems in the earthquake exposed the material supply for emergency in China,analysis the current configuration status of emergency supplies and emergency resource allocation problems,and put forward the recommendations of the emergency allocation of resources in order to improve the emergency logistics management system and enhance the ability to cope with emergencies.

emergency management;emergency logistics;resource configuration;the storage of emergency supplies

F252

A

1002-3100(2010)02-0019-03

2009-12-07

張 念（1967-），女，河南鄭州人，河南工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院物流系，副教授，碩士，研究方向：公共安全預(yù)警與應(yīng)急管理、應(yīng)急物流。