林玉玲

摘要:績效評估是提升政府執(zhí)行力的強(qiáng)力利器。充實(shí)其制度和法律保障、科學(xué)地確定評估指標(biāo)體系、推行績效預(yù)算、發(fā)展績效審計(jì)、強(qiáng)化群眾評議,是績效評估破解難題,提升執(zhí)行力的有效手段。

Abstract:Performance evaluation is a powerful way to promote the government execution. Appropriate system and law guarantee, scientific indices, budget, audit, conventional reviews from the nasses are the important measures to ensure the sound effects of the evaluation.

關(guān)鍵詞: 績效評估政府執(zhí)行力

Key words: performance evaluation governmentexecution

關(guān)于政府執(zhí)行力,國務(wù)院總理溫家寶早在十屆全國人大四次會議上的《政府工作報(bào)告》中已提出:“建立健全行政問責(zé)制,提高政府執(zhí)行力和公信力?！彪S著對政府執(zhí)行力的研究不斷深入,績效評估對提升執(zhí)行力的重要作用越來越被研究者所重視。但與此同時(shí),不得不承認(rèn),績效評估又是提升政府執(zhí)行力過程中難度最大的環(huán)節(jié)。因此,完善政府績效評估,提升政府執(zhí)行力,意義重大。

一、 政府績效評估缺位對政府執(zhí)行力的影響

政府執(zhí)行追求的目標(biāo)是合理配置各種資源,獲取最大最佳效益。政府績效評估是對政府履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進(jìn)行評估、劃分績效等級、提出績效改進(jìn)計(jì)劃及運(yùn)用評估結(jié)果改進(jìn)績效的活動過程。不可否認(rèn),公共執(zhí)行是一個(gè)非常復(fù)雜的過程,作為主要執(zhí)行主體的政府機(jī)關(guān)承擔(dān)著大部分責(zé)任。問題是在目前執(zhí)行過中,還存在較嚴(yán)重的缺陷,當(dāng)中影響因素相當(dāng)復(fù)雜,但政府績效評估缺位無疑是其根本原因之一。

有關(guān)案例也反映了由于績效評估缺位可能導(dǎo)致政府執(zhí)行活動中出現(xiàn)的諸多問題。其主要表現(xiàn)為:一是無為執(zhí)行。即對政策的執(zhí)行采取不負(fù)責(zé)任的消極等待的態(tài)度,執(zhí)行意識淡薄,甚至對上級布置的政策執(zhí)行任務(wù)視而不見,不作為,逃避責(zé)任,或拖泥帶水、久拖不執(zhí)行。二是惰性執(zhí)行。按照有學(xué)者的說法,政府由于所處的地位,本身就存在一種天生的“惰性”。其表現(xiàn)在具體執(zhí)行中則是對中央制定的政策死搬硬抄,原原本本傳達(dá),原封不動落實(shí)。惰性的存在,使政府在執(zhí)行中往往重理論形式和程序,而對政策的結(jié)果漠不關(guān)心。。三是作秀執(zhí)行。在實(shí)際的執(zhí)行過程中同樣也有以下的情況;工于偽裝矯飾,大搞花拳繡腿,善抓媒體眼球;精于“轟動效應(yīng)”,百般阿諛奉承,善抓領(lǐng)導(dǎo)眼球;巧于弄姿作態(tài),秀出“親民風(fēng)范”,善抓百姓眼球。其實(shí)這是些作秀的實(shí)質(zhì)只有一個(gè)字:假。這個(gè)“假”往往又成為影響政府執(zhí)行力的又一個(gè)痼疾。四是曲解執(zhí)行。政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)根據(jù)自己的利益需求對上級政策原有的精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容任意取舍,有利的就貫徹執(zhí)行,不利的則有意曲解乃至舍棄,到使上級政策的內(nèi)容殘缺不全,無法完整落到實(shí)處,甚至收到與初衷相悖的績效。

因此,從現(xiàn)實(shí)情況看,推動政策實(shí)際執(zhí)行,提高政府執(zhí)行力,必須牢固績效意識,制定科學(xué)評估體系,全面、系統(tǒng)地考評政府政績。

二、政府績效評估運(yùn)作難度分折

(一)政府管理目標(biāo)

與政府部門管理目標(biāo)相對的是,企業(yè)目標(biāo)容易定量確定,也就容易進(jìn)行績效評估,而政府部門的一些目標(biāo),涉及公平、責(zé)任、素質(zhì)等難以簡單地進(jìn)行定量分析。一些部門可以形成定量指標(biāo),如交警部門的重大交通事故率、公安部門的破案率等等,但相當(dāng)部門,特別是決策部門、協(xié)調(diào)部門、咨詢部門等非執(zhí)行性部門,很難用得上定量指標(biāo),缺乏可操作性、可分辨性的評估指標(biāo)。這正如丹尼斯-C-繆勒觀點(diǎn)闡述的“假若一個(gè)部門的產(chǎn)出具有不可計(jì)量的性質(zhì),那么,購買者如何能監(jiān)控其生產(chǎn)的效率呢?

(二)評價(jià)手段

在績效評估中,以是否可以量化為標(biāo)準(zhǔn),評價(jià)手段分為定性評價(jià)、定量評價(jià)和定量定性相結(jié)合評價(jià)。這三種評價(jià)手段總體上能夠公正客觀地判斷出評價(jià)活動的實(shí)際情況。但是與其它評價(jià)環(huán)節(jié)相比,評價(jià)手段做到科學(xué)運(yùn)用要求更高,難度更大。這是因?yàn)橐皇切畔⒌囊?。所搜集的信息要正確、完整、量大面廣。二是所使用的手段和方法的要求,即精確性高。如模糊數(shù)字、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)等,程序上稍有差錯(cuò),將對整個(gè)評價(jià)結(jié)論產(chǎn)生無法挽回的影響。三是盡管用定量定性結(jié)合的評價(jià)方法能夠相對地解決定量方法或定性方法所面臨的困境,但如向使定量與定性方法有機(jī)結(jié)合,也不是一件容易的事情。首先需要分清的是用定量方法分析或是用定性方法分析。其次用不同的權(quán)值來賦予定量指標(biāo)和定性指標(biāo),這是使用好定量定性結(jié)合評價(jià)方法的關(guān)鍵。在實(shí)際評價(jià)中,有些應(yīng)該賦予高權(quán)值的定量指標(biāo)賦予了低權(quán)值,有些卻相反。這種現(xiàn)象同樣也表現(xiàn)在定性指標(biāo)賦權(quán)值上。因此,容易使評價(jià)活動失去客觀性和公正性。

(三)評價(jià)指標(biāo)

建立績效指標(biāo)體系有一定的難度。首先,政府的投入在某些情況下難以觀察。政府的投入包括政府的人力成本、管理成本、物力成本等等,在進(jìn)行某項(xiàng)工作時(shí),往往很難將這些成本與對應(yīng)的結(jié)果直接聯(lián)系起來。其次政府部門的產(chǎn)出難以測定。政府部門提供的公共物品或服務(wù)是一種“非市場產(chǎn)出”,政府產(chǎn)出一般不進(jìn)入或較少進(jìn)入市場交換領(lǐng)域,所以很難用貨幣價(jià)格來衡量政府部門的產(chǎn)出。再次,對于政府工作的效果難以觀察。政府工作的效果分為短期效果和長期效果。對于某些政府工作可能短期內(nèi)會有很好的效果,但在長期看來,可能沒有多大的效果或是出現(xiàn)負(fù)面效果。而另一種可能出現(xiàn)的情況就是某些政府工作短期內(nèi)可能沒有效果但是在長期內(nèi)卻漸漸顯示出良好的效果。所以在績效評估指標(biāo)體系建立過程中既要考慮反映短期效果的指標(biāo),也不能忽略長期效果指標(biāo)的作用。

(四)績效管理的制度保障

1、關(guān)于政府職能定位。政府職能是政府存在的依據(jù),政府開展的各項(xiàng)工作都是建立在職能的基礎(chǔ)之上。對政府進(jìn)行有效的績效評估,首要條件就是政府的職能邊界清晰劃分。在我國,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府是全能政府,而且黨政不分、政企不分、政事不分。盡管改革了20多年,這種狀況實(shí)際上至今仍然存在。加入WTO后,政府職能轉(zhuǎn)變的步伐加大,但在實(shí)際工作中,各級政府及政府各部門對自己的工作職責(zé),基本上還是延續(xù)舊制在運(yùn)作。各部門職責(zé)邊界模糊,工作中互相制約和互相推委并存。由于政府沒有搞清楚該做什么,不該做什么,因此無法確定評估指標(biāo),政府績效評估也就無法有效開展。

2、關(guān)于政府管理體制。對政府進(jìn)行績效評估的主要前提之一是理順管理體制。政府管理體制是權(quán)力關(guān)系的制度化和程序化。政府組織各個(gè)層級、各個(gè)部門之間的權(quán)力關(guān)系有多種配置形式,這些不同權(quán)力關(guān)系運(yùn)行,就形成了不同的政府管理體制。管理體制與社會政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的性質(zhì)和程度相適應(yīng),事半功倍,就是管理的高效率。反之,會導(dǎo)致事倍功半,是管理的低效率。我國在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府管理體制,總體上是屬于集權(quán)體制,它的特征是高度集權(quán),以及不同序列的權(quán)力機(jī)構(gòu)層層“對口”、層層節(jié)制,這樣的管理體制至今仍在沿用。我國現(xiàn)行的“條”“塊”并存,政事不分的管理體制,是政府沉重的無形成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)的生產(chǎn)成本理論告訴我們,在政府成本中,交易成本是最主要的成本,成本不降低,工作績效不可能實(shí)現(xiàn)。沒有績效,何來績效評估?縱使有一套嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的評估指標(biāo)體系,但由于管理體制的僵化,也使其無“用武之地”。

3、關(guān)于績效評估的法律保障。從立法方面看,中國目前與政府績效相關(guān)的立法還很少,主要有以下幾個(gè)方面:一是《中華人民共和國審計(jì)法》,規(guī)范了對政府的財(cái)政審計(jì)制度;二是1994年頒發(fā)的《天津市關(guān)于市屬獨(dú)立科研院所實(shí)行業(yè)績考評分級管理的若干規(guī)定》等科技方面的業(yè)績評價(jià)立法;三是1999年的《國有資本金績效評價(jià)方法》等國有資本金的績效立法。目前這些相關(guān)立法都只是從財(cái)政、科技等方面進(jìn)行的專項(xiàng)立法,尚未見較高層次的、系統(tǒng)的政府績效立法。國內(nèi)也尚未形成系統(tǒng)和完善的政府績效制度。故績效評估缺乏法定依據(jù)。

三、破解難題,完善評估,提升政府執(zhí)行力

(一)構(gòu)建政府績效評估的戰(zhàn)略平臺

政府績效評估的戰(zhàn)略平臺,可以分為三個(gè)層次:

1.對政府績效評估的元設(shè)計(jì)。所謂元設(shè)計(jì),即對于績效評估設(shè)計(jì)的設(shè)計(jì)。對政府績效評估的元設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是整個(gè)評估制度的哲學(xué)基礎(chǔ)、理論依據(jù),也是評估制度能否真正起到作用的根本。關(guān)于元設(shè)計(jì),筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)是指政府的行為價(jià)值選擇。政府行為的價(jià)值選擇不僅決定了一定時(shí)期內(nèi)政府行為的目的和分配社會公共利益的模式,而且還決定了其行為評估的標(biāo)準(zhǔn)和評估制度。隨著市場經(jīng)濟(jì)的縱深化發(fā)展,政府的行為價(jià)值選擇應(yīng)該是公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)程度、效果、服務(wù)質(zhì)量,對社會公眾需求的滿足,對面臨的問題和壓力的應(yīng)付能力,而不是簡單的對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的追求。

2.績效評估的制度基礎(chǔ)。借鑒西方行政改革新政府管理模式中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及績效管理的理念客觀要求,這些制度基礎(chǔ)應(yīng)包括分權(quán)化管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果為本以及顧客導(dǎo)向。分權(quán)化管理是多元價(jià)值目標(biāo)的客觀所需;而責(zé)任機(jī)制則是將傳統(tǒng)復(fù)雜而模糊的政治責(zé)任機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒补芾碚咧苯訉娯?fù)責(zé)的責(zé)任機(jī)制;“結(jié)果為本”就是面向結(jié)果管理,通過使命、目標(biāo)以及產(chǎn)出或結(jié)果逐級描述,直至分解成“可測量”的績效指標(biāo),從而最終通過績效的是否達(dá)成來體現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)和管理者的責(zé)任。顧客導(dǎo)向的確立,使得公共部門打破壟斷,公開目標(biāo)和結(jié)果以增強(qiáng)透明度和責(zé)任感,以市場競爭的方式提供公共產(chǎn)品或服務(wù),在使得公眾得到更多選擇的同時(shí),公共部門的績效也得以提升。

3.績效評估的法制保障。對于我國,當(dāng)務(wù)之急是完善政策和立法使政府的績效評估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。首先,要從立法上確立績效評估的地位。其次,從法律上樹立績效評估的權(quán)威性,尤其是評估機(jī)構(gòu),使其免受行政、公共組織或個(gè)人的干擾。再次,頒布績效評估工作的制度和規(guī)范,使其有法可依,把績效管理納入一個(gè)正常發(fā)展的軌道。

(二)科學(xué)地確定評估指標(biāo)體系

建立一套科學(xué)、嚴(yán)格、客觀的評估指標(biāo)體系是整個(gè)評估工作的核心,要做到這一點(diǎn),必須要在指標(biāo)體系完整全面、指標(biāo)分值權(quán)重合理、指標(biāo)概念準(zhǔn)確、增強(qiáng)可操作性方面下功夫。首先,在績效指標(biāo)的設(shè)定方面必須與目標(biāo)管理相結(jié)合,將組織目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可操作的績效指標(biāo)。其次,績效指標(biāo)的設(shè)定也要注意定性分析與定量分析相結(jié)合,與機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)性質(zhì)相結(jié)合。指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循可測性原則,能量化的盡量量化,最大限度地減少評估組成員主觀因素的影響。再次,績效指標(biāo)的設(shè)定還要鼓勵行政人員和有關(guān)政府部門的積極參與,取得他們的認(rèn)同。最后,還要注意指標(biāo)的可行性,不能選用那些難以搜集,難以檢驗(yàn)核實(shí)的指標(biāo),指標(biāo)的測量成本和困難度應(yīng)在可接受的范圍之內(nèi),經(jīng)過評估對象一定的努力能夠?qū)崿F(xiàn)。

(三)推行績效預(yù)算

實(shí)施績效預(yù)算,可以創(chuàng)新政府效能建設(shè)機(jī)制?？冃ьA(yù)算的推行、突出的作用是使社會公眾能力較為客觀和全面地衡量政府的施政績效,也就是說,以往注重部門的“政績”,現(xiàn)在不但要看它的政績,也要看它是花了多少錢才實(shí)現(xiàn)了這個(gè)政績。1.以漸進(jìn)實(shí)施權(quán)責(zé)會計(jì)制度為基礎(chǔ),按支出類別確定預(yù)算績效的指標(biāo)。2.以推行項(xiàng)目績效預(yù)算為起點(diǎn),分階段實(shí)施部門績效預(yù)算。3.以績效信息管理工作為中心,強(qiáng)化預(yù)算過程監(jiān)控力度。4.以績效審計(jì)機(jī)制為保障,促進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果得到有效的應(yīng)用。5.以不斷優(yōu)化思想為指導(dǎo),定期對績效評估體系進(jìn)行再評估。通過以上中心工作的有效突破,使績效預(yù)算真正成為政府改進(jìn)財(cái)政績效、建立公共財(cái)政框架的科學(xué)手段。

(四)發(fā)展績效審計(jì)

各國政府之所以關(guān)注和發(fā)展績效審計(jì),其根本原因在于績效審計(jì)能發(fā)揮傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)所不能發(fā)揮的作用。1.盡快建立立法審計(jì)模式,保證績效審計(jì)獨(dú)立性。2.從維護(hù)政府審計(jì)的權(quán)威性、規(guī)范績效審計(jì)的實(shí)施程序、確定審計(jì)人員的執(zhí)行資格三個(gè)層面完善績效審計(jì)法制。3.強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督制度,即既強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)、公民、新聞媒體等社會輿論力量對政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督,又要強(qiáng)化外界對審計(jì)機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督。4.應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)方法。綜合多學(xué)科、多領(lǐng)域的技術(shù)和方法如統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會學(xué),融入控制結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性分析、組織行為性、國民價(jià)值增值等分析方法,重視與其他學(xué)科的邊緣研究。同時(shí),加快審計(jì)信息化建設(shè)步伐。

(五)強(qiáng)化群眾評議

政府的生命線在于群眾的信任和認(rèn)可,政府的公信度不僅來源于組織的自我評價(jià),還需要來自外部的群眾評估。為使群眾評議政府績效活動有效促進(jìn)政府執(zhí)行力的提升,群眾評議必須做到,評議要素要明確,評議流程簡單明了、邏輯清晰,評議動力要持續(xù)進(jìn)行。在實(shí)際操作中要堅(jiān)持“五性”:采集評議信息的客觀公正性;評估機(jī)構(gòu)向委托方反饋評議結(jié)果的有用性與可操作性;委托方運(yùn)用評議結(jié)果的壓力適應(yīng)性;被評議部門回應(yīng)評議結(jié)果的及時(shí)有效性;新一輪群眾評議活動啟動的動力與持續(xù)性。如果在群眾評議中堅(jiān)持以上“五性”,必然有助于強(qiáng)化群眾評議的理論性和科學(xué)性,達(dá)到提升政府執(zhí)行力重要目的。