潘洪其

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、發(fā)改委等七部門聯(lián)合調(diào)查研究后,確定北京、天津、重慶等28個(gè)城市為試點(diǎn)城市,利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)。第一批試點(diǎn)項(xiàng)目貸款額度約493億元。

保障性住房的目標(biāo)是滿足中低收入者的基本住房需求。政府希望能夠分流商品房市場(chǎng)的購(gòu)買力,減輕商品房?jī)r(jià)格上漲的壓力,其巨大的需求可望成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)新支點(diǎn)。加強(qiáng)保障性住房建設(shè),的確具有多方面的效益和價(jià)值。然而,利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè),首先遇到了一個(gè)無法繞過去的問題:其合法性如何?

用公積金貸款建保障性住房的思路,源于2008年12月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》?！兑庖姟诽岢?“選擇部分有條件的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),在確保資金安全的前提下,將本地區(qū)部分住房公積金閑置資金補(bǔ)充用于經(jīng)濟(jì)適用住房等住房建設(shè)。”2009年10月,住建部等七部門下發(fā)《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施意見》,正式明確和細(xì)化了這個(gè)政策思路。這兩個(gè)《意見》都屬于政策性文件的范疇,在行政效力上低于1999年4月國(guó)務(wù)院制定、2002年3月修改的行政法規(guī)《住房公積金管理?xiàng)l例》,在《條例》沒有修改之前,無論是國(guó)務(wù)院還是國(guó)務(wù)院部委出臺(tái)的政策性文件,都不應(yīng)與《條例》發(fā)生沖突,否則其合法性就有問題。

《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定:住房公積金是國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)等單位及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金,屬于職工個(gè)人所有;應(yīng)當(dāng)用于職工購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房,任何單位和個(gè)人不得挪作他用;其增值收益應(yīng)當(dāng)用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金。顯而易見,用公積金貸款建保障房,超出了《條例》規(guī)定的住房公積金及其增值收益的使用范圍,與《條例》發(fā)生了直接的沖突。

這里不妨再看看用公積金貸款建保障房的必要性問題。一個(gè)被政策制定者和詮釋者反復(fù)提及的對(duì)應(yīng)關(guān)系是:近年來各地住房公積金賬戶上積累了大量閑置資金,同時(shí)各地保障性住房建設(shè)存在著巨大的資金缺口。截至2008年末,全國(guó)住房公積金繳存總額為2萬多億元,繳存余額在1萬億元以上。按照今年政府工作報(bào)告提出的計(jì)劃,今年全國(guó)要建設(shè)保障性住房580萬套(含各類棚戶區(qū)改造住房280萬套),各地面臨的資金缺口總計(jì)高達(dá)8000億元。,兩相比較,將住房公積金閑置資金借出來,彌補(bǔ)保障性住房建設(shè)的資金缺口,“取有余以補(bǔ)不足”,豈不是兩全其美?

當(dāng)然不是。一方面,各地住房公積金出現(xiàn)大量閑置資金,并不表明住房公積金多得花不完,而是反映了公積金提取和使用上一個(gè)突出問題——使用門檻高、手續(xù)繁瑣、貸款額度偏低,職工提取和貸款的數(shù)量偏少,使公積金沒有發(fā)揮應(yīng)有的支持職工建房、買房、租房的功能。當(dāng)務(wù)之急是要大幅度降低公積金提取和貸款門檻,提高資金使用效率,更多地向中西部地區(qū)和中低收入家庭傾斜,而不是拿出來進(jìn)行政策性的商業(yè)房產(chǎn)開發(fā)。

另一方面,與基本醫(yī)療服務(wù)、基礎(chǔ)教育服務(wù)一樣,保障性住房建設(shè)也是一項(xiàng)公共服務(wù),是各地政府必須履行的職責(zé),所需資金理當(dāng)以公共財(cái)政投入為主。如果存在資金缺口,第一要追加公共財(cái)政在這方面的投入(在“三公”消費(fèi)等方面減少開支,足以支撐這種投入力度);第二,應(yīng)將土地出讓金的一部分“轉(zhuǎn)移”為保障房建設(shè)資金,將政府在商品房市場(chǎng)獲取的部分收益用于保障房建設(shè),再不行也可以發(fā)行專項(xiàng)債券;為何一定要打住房公積金的主意?

必須強(qiáng)調(diào),住房公積金最本質(zhì)的屬性是“屬于職工個(gè)人所有”,是職工的私有財(cái)產(chǎn)。用公積金貸款建保障房,實(shí)際上是政府未經(jīng)與職工或職工的代表代議機(jī)構(gòu)(工會(huì)、人大)商量,擅自決定將職工的私有財(cái)產(chǎn)“借”與政府使用,這在程序上和實(shí)體上都存在著不小的缺陷,在合法性、必要性、公平性(公積金繳存群體與保障房受益群體并不重合)和資金安全性上也是很成問題的。更開了一個(gè)政府為了自己的需要,可以不打招呼就挪用公民個(gè)人財(cái)產(chǎn),用所謂“意見”取代成文法規(guī)的惡劣的先例。

這個(gè)先例實(shí)在值得我們每個(gè)人警惕、深思。

(作者為著名評(píng)論家)