黃 晨

摘要:隨著我國(guó)城市化的加速發(fā)展,大城市的某些功能正在迅速地向周邊郊縣擴(kuò)散,沿海一帶城鄉(xiāng)之間、城市建成區(qū)與非建成區(qū)之間的界線日趨模糊。另外,在市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下,城市和國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)突出地表現(xiàn)為以中心城市為核心與其周邊城鎮(zhèn)共同構(gòu)成的城市區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)?；谶@些觀點(diǎn),從分析我國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的問(wèn)題著手,提出提高此類規(guī)劃科學(xué)性和可操作性的若干對(duì)策。

Abstract:With the accelerated development of urbanization in China, some of the functions of metropolis extend quickly to its surrounding towns. The boundary between city and town gradually become obscure especially in the coastal areas. Besides, under the background of market and economic globalization, the competition between cities and countries performs as the competition between the city areas which is formed by the center city and its surrounding areas. Based on these points, the thesis set out from the urban system planning and gives some solutions to improve the scientific and operational nature of the urban system planning.

關(guān)鍵詞:提高;城鎮(zhèn)體系;規(guī)劃編制;科學(xué)性;規(guī)劃實(shí)施;可操作性

Key words:improve;urban system;planning;scientific;plan and operate;operational

中圖分類號(hào):TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-4311(2010)04-0182-02

1 提高城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制的科學(xué)性

城鎮(zhèn)體系規(guī)劃迫切需要提高科學(xué)性。從編制規(guī)劃的過(guò)程來(lái)講,提高規(guī)劃的科學(xué)性要認(rèn)真做到以下幾點(diǎn):

1.1 規(guī)劃要講究戰(zhàn)略性,要加強(qiáng)戰(zhàn)略研究

編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃必須要以戰(zhàn)略研究為先導(dǎo),通過(guò)戰(zhàn)略研究發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展和空間變化的多種可能性,分析哪些是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定性因素,這樣編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃才會(huì)有理有據(jù)。

開(kāi)展戰(zhàn)略研究,一方面,要有常設(shè)的戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu),有專門(mén)負(fù)責(zé)研究戰(zhàn)略規(guī)劃的多學(xué)科的人才群體持續(xù)作業(yè)。

另一方面,在規(guī)劃編制方法上要從階段性編制研究轉(zhuǎn)向不斷跟蹤反饋,原來(lái)編制的規(guī)劃在實(shí)施中往往會(huì)發(fā)現(xiàn)較大的偏差,不修改不行。這就是說(shuō)要通過(guò)實(shí)踐的結(jié)果跟蹤地、動(dòng)態(tài)地修正規(guī)劃,否則,初期的研究就會(huì)前功盡棄。

1.2 目標(biāo)設(shè)置的合理性

過(guò)去的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃往往是以自我為中心來(lái)決定編制目標(biāo),設(shè)置了三個(gè)結(jié)構(gòu)一個(gè)網(wǎng)絡(luò),即等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能類型結(jié)構(gòu)、空間地域組織結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

現(xiàn)在,核心的理論體系應(yīng)該集中在“五個(gè)統(tǒng)籌”上,在現(xiàn)階段至少要做到四個(gè)體現(xiàn):

一是體現(xiàn)城市化和城鎮(zhèn)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系,在區(qū)域整體發(fā)展過(guò)程中,把握城鎮(zhèn)發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系。

二是體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府調(diào)控特色,要強(qiáng)調(diào)針對(duì)彌補(bǔ)市場(chǎng)失效提出政府調(diào)控的目標(biāo)、職能、手段和措施,應(yīng)按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求,充分考慮市場(chǎng)化的趨勢(shì),采取政企分開(kāi),突出政府彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的管治功能。

三是體現(xiàn)城市與人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的要求。

四是體現(xiàn)對(duì)現(xiàn)階段發(fā)生問(wèn)題的具體解決方案。

總之,城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要深入實(shí)際,富有創(chuàng)意,突出整體性、綜合性和實(shí)效性。

1.3 揭示問(wèn)題要有針對(duì)性

規(guī)劃編制要有的放矢,針對(duì)問(wèn)題提出對(duì)策。當(dāng)前存在著這樣幾對(duì)矛盾,例如:工業(yè)化與城鎮(zhèn)體系之間的矛盾,城市化與有限資源之間的矛盾,人口集聚與空間優(yōu)化之間的矛盾,污染加劇與人居環(huán)境之間的矛盾,城鎮(zhèn)體系空間組織結(jié)構(gòu)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響與國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之間的矛盾等等。明確目標(biāo)、找對(duì)問(wèn)題,根據(jù)合理的規(guī)劃目標(biāo),科學(xué)地、有針對(duì)性地分析和認(rèn)識(shí)問(wèn)題,才能夠梳理出付之實(shí)踐“管用”的戰(zhàn)略和策略。

1.4 政策策略的有效性

規(guī)劃成果不僅是一套空間發(fā)展藍(lán)圖,更重要的是要圍繞這套圖提出一系列有效的政策措施。這些措施都應(yīng)是針對(duì)目標(biāo)、解決問(wèn)題和實(shí)施規(guī)劃提出的。

目前,以目標(biāo)和問(wèn)題為導(dǎo)向的公共政策研究是整個(gè)規(guī)劃體系中的薄弱環(huán)節(jié),在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城市之間功能的互補(bǔ)性發(fā)展,也是目前我國(guó)許多城市群規(guī)劃協(xié)調(diào)要做的主要工作。

首先是處理好增長(zhǎng)與發(fā)展的關(guān)系,加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公平、城鄉(xiāng)就業(yè)、社會(huì)分化矛盾沖突等社會(huì)文化方面問(wèn)題的指導(dǎo)功能;

其次確定區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)和重點(diǎn)、三農(nóng)問(wèn)題的解決等;

再次要重視資源保護(hù)的空間管制手段,制訂促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展的政策和措施;

最后是公眾參與民主決策的推進(jìn)。這些都是政策策略的有效性必須要研究的問(wèn)題。

2 切實(shí)強(qiáng)化城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施的可操作性

2.1 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要發(fā)揮六大功能

一是上下銜接的功能。不能認(rèn)為只要把各省省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃拼湊起來(lái)就成為全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。但是,沒(méi)有各省的工作,全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也不可能編制完成。如果是那樣,我們就犯了前面所說(shuō)的從上到下的錯(cuò)誤。為什么過(guò)去我國(guó)大多數(shù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃最后都無(wú)法落實(shí),原因之一就是忽視了上下之間信息的嚴(yán)重不對(duì)稱性,是單向編制規(guī)劃的結(jié)果。所以,全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制,應(yīng)該既從下而上,又從上而下。先編一個(gè)全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的綱要,而后各省根據(jù)綱要進(jìn)行提煉充實(shí),最后從下到上形成全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。其他銜接還有重點(diǎn)地區(qū)城市群規(guī)劃,如京津塘、環(huán)渤海灣規(guī)劃和泛珠三角城市群規(guī)劃等就超越了省域城鎮(zhèn)體系。還需銜接其他三類地區(qū),第一類是人口稠密、經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方,實(shí)際上可用城市總體規(guī)劃進(jìn)行市域全覆蓋,直接用城市總體規(guī)劃對(duì)接省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃進(jìn)行管理;第二類是對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方,仍然需要做好都市區(qū)規(guī)劃,做好市域、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃;第三類是那些特殊區(qū)域的保護(hù)性規(guī)劃,比如沿江地區(qū)、沿海岸線地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的規(guī)劃等等。

二是對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的綜合指導(dǎo)功能。在編制過(guò)程之中,要積極與其他專業(yè)部門(mén)的規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。一方面,要注意城鎮(zhèn)體系規(guī)劃自身的完善,對(duì)于不合理的規(guī)劃內(nèi)容,要及時(shí)修改。另一方面,在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中要對(duì)建設(shè)時(shí)序做出安排。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要與城市近期規(guī)劃相銜接,必須對(duì)建設(shè)時(shí)序作出安排,這樣才能發(fā)揮規(guī)劃對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)的綜合指導(dǎo)功能。

三是協(xié)調(diào)大中小城市、重點(diǎn)鎮(zhèn)和各類園區(qū)空間布局的整合功能。

四是資源保護(hù)和利用的統(tǒng)籌功能。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不僅是要確定區(qū)域空間哪些地方可進(jìn)行建設(shè),更重要的是確定哪些地方不可開(kāi)發(fā),或者說(shuō)哪些地方的開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境很敏感,應(yīng)限制其開(kāi)發(fā),并根據(jù)資源的脆弱和稀缺程度建立分級(jí)管制制度。例如洛陽(yáng)北面原來(lái)總體規(guī)劃已經(jīng)作出了安排,后來(lái)發(fā)現(xiàn)那個(gè)地方有幾千年前的商代墓葬,屬國(guó)家重點(diǎn)文物,幾十平方公里的范圍就成了上級(jí)政府管制的歷史文化敏感區(qū),城市發(fā)展只好改往南部地區(qū)。

五是重大開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目定點(diǎn)的功能。要給省域重大的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目頒發(fā)“一書(shū)兩證”,尤其是規(guī)劃選址說(shuō)明書(shū)。重大的基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的布局建設(shè)要符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求。

六是城市之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作功能。發(fā)達(dá)國(guó)家中小城市之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的互補(bǔ)替性很高,甚至有的城市的自來(lái)水供應(yīng)和污水處理,全部由另外一個(gè)城市包干,而我國(guó)的中小城市甚至集鎮(zhèn)這類設(shè)施大都是各自為戰(zhàn),機(jī)構(gòu)齊全,浪費(fèi)極大,應(yīng)該通過(guò)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃做出必要的調(diào)整。

2.2 完善城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作

一是完善地方立法工作。通過(guò)省人大立法頒布省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃條例,作為《城市規(guī)劃法》的延伸。具體立法內(nèi)容應(yīng)做到明確省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的性質(zhì)、地位和作用,明確管理機(jī)構(gòu)的任務(wù)、權(quán)限和職責(zé),明確實(shí)施程序和“一書(shū)兩證”制度。

二是建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)政策。應(yīng)建立地方城市化基金,引導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施。允許開(kāi)發(fā)和不許開(kāi)發(fā)的區(qū)域應(yīng)該實(shí)行差別稅收。要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的辦法,突破行政區(qū)劃的限制,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享,達(dá)到合理開(kāi)發(fā)引導(dǎo)的目的。

三是動(dòng)員社會(huì)力量和民眾參與。一方面要通過(guò)公開(kāi)的程序編制和實(shí)施規(guī)劃,另一方面是要?jiǎng)訂T地方各級(jí)政府的積極參與。市、縣政府是重要的環(huán)節(jié),因?yàn)橐?guī)劃的很多規(guī)定是需要他們遵守的,所以既要聽(tīng)取他們的意見(jiàn),同時(shí)又要用專家的意見(jiàn)說(shuō)服他們,力求統(tǒng)一思想。最后,還要經(jīng)常向同級(jí)人大政協(xié)匯報(bào)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實(shí)施情況和問(wèn)題,匯報(bào)和宣傳城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的作用。

四是建立定期的評(píng)價(jià)報(bào)告制度。定期的評(píng)價(jià)報(bào)告制度與可持續(xù)地對(duì)規(guī)劃進(jìn)行跟蹤、研究、反饋、修訂有關(guān)。所以,必須建立項(xiàng)目庫(kù),定期評(píng)價(jià)報(bào)告,不斷地修改、充實(shí)規(guī)劃內(nèi)容。認(rèn)識(shí)到法定的權(quán)力和“管用”的感召是規(guī)劃成功實(shí)施的原因,這兩方面都不可或缺。只有各級(jí)政府、市民和投資者認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)體系規(guī)劃能解決實(shí)際問(wèn)題,才會(huì)服從“一書(shū)兩證”的管理。要使得規(guī)劃“管用”,就要不斷地對(duì)規(guī)劃進(jìn)行完善,不斷地充實(shí)。

五是發(fā)揮和落實(shí)“一書(shū)兩證”制度的作用。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的空間管制功能主要是靠“案例許可”來(lái)進(jìn)行,此時(shí)“一書(shū)兩證”構(gòu)成的規(guī)劃許可制度比城市土地開(kāi)發(fā)更為重要。這就要明確省級(jí)規(guī)劃管理部門(mén)和省規(guī)劃委員會(huì)的“許可審批”作用,并由他們對(duì)下一級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃進(jìn)行審查和監(jiān)督實(shí)施,同時(shí)要明確規(guī)劃的跨區(qū)域協(xié)調(diào)和落實(shí)的作用。

總而言之,城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)自身改革,以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要,適應(yīng)“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求。

為此,必須實(shí)施六個(gè)轉(zhuǎn)變:

(1)由過(guò)去注重產(chǎn)業(yè)的空間布局轉(zhuǎn)向與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)適應(yīng)性和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施公益事業(yè)發(fā)展并重;

(2)由指導(dǎo)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主,轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與提高生態(tài)環(huán)境和居民生活質(zhì)量并重;

(3)由重規(guī)劃內(nèi)容、輕規(guī)劃實(shí)施轉(zhuǎn)向科學(xué)編制規(guī)劃和嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃并重;

(4)由開(kāi)發(fā)利用資源為主轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)利用和管理保護(hù)資源并重;

(5)由單純的審批式的規(guī)劃管理轉(zhuǎn)向綜合應(yīng)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施管理;

(6)要由僅僅依據(jù)行政區(qū)范圍進(jìn)行編制管理轉(zhuǎn)向跨行政區(qū)編制,力求統(tǒng)籌解決泛區(qū)域發(fā)展存在的問(wèn)題。