劉 璇 （北京大學信息管理系 北京 100871）

1 前 言

經(jīng)費是圖書館事業(yè)發(fā)展的基礎，法律是其最有力也是最有效的保障。法律可以規(guī)定國家、社會對圖書館發(fā)展的責任，同時也可以保障圖書館經(jīng)費的來源。雖然我國至今尚沒有國家級層面的圖書館法來保障政府對圖書館經(jīng)費的投入，但我國（除港澳臺地區(qū)外）出現(xiàn)的4部地方圖書館法規(guī)都對經(jīng)費問題做出了相關規(guī)定（如表1所示）。

在我國，公共圖書館經(jīng)費主要來源于政府財政撥款，因此以上4部地方圖書館法規(guī)都規(guī)定將公共圖書館經(jīng)費列入制定者本級財政年度預算，并隨著財政收入的增長而增長，且專款專用。本文主要以4部地方性圖書館專門法為基礎，考查法律中的經(jīng)費條款對近年來當?shù)貓D書館事業(yè)發(fā)展經(jīng)費投入的保障效果。

表1 地方圖書館法規(guī)中關于經(jīng)費保障的條款

2 研究對象與方法

2.1 樣本選擇

地方圖書館法規(guī)是由地方政府行政主管部門頒布的、具有法律效力的法規(guī)。因此，本文將已確立圖書館法規(guī)的4個地區(qū)（深圳特區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、湖北省和北京市）作為研究樣本（見表1）。并且，這4個地區(qū)具有區(qū)域代表性：深圳市、北京市（一南一北）為發(fā)達地區(qū)，內(nèi)蒙古自治區(qū)和湖北省處我國北部和中部，為欠發(fā)達地區(qū)。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)源于《中國文化文物統(tǒng)計年鑒》[5-17]和《中國圖書館年鑒》[18-25]1997-2009年發(fā)布的相關數(shù)據(jù)。

2.3 指標選擇

本文選取與公共圖書館經(jīng)費直接相關的5項指標：財政撥款、總支出、購書費、人均購書費、從業(yè)人員工資福利。間接相關的6項指標：圖書館機構數(shù)量、從業(yè)人員數(shù)量、總藏量、人均藏書冊數(shù)、總流通人次和圖書外借冊次。

3 研究結果

3.1 圖書館機構數(shù)量和人員數(shù)量的變化

由表2可知，地方公共圖書館法規(guī)出臺后，除內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館數(shù)量有少量增加（從2000年條例頒布至2008年，公共圖書館數(shù)量從108所增加到113所）外，其他3個地區(qū)公共圖書館數(shù)量歷年來雖有所浮動，但總的變化不大；4個地區(qū)的從業(yè)人員數(shù)量都在增加，如內(nèi)蒙古自治區(qū)，隨著公共圖書館數(shù)量的增加，從業(yè)人員數(shù)量也從2000年的1 833人增加到2008年的2 233人，增加了21.8%。

3.2 總藏量和人均藏書冊數(shù)的變化

總藏量作為衡量圖書館服務能力的指標，地方公共圖書館法規(guī)出臺后近年來一直保持持續(xù)增長的趨勢（請見圖1A）。例如，深圳市從1996年的160萬冊增加到2008年的708萬冊，增長了342.5%，增幅最大。余下3個地區(qū)從地方公共圖書館法規(guī)出臺到2008年，公共圖書館總藏量的情況分別是：內(nèi)蒙古自治區(qū)增長了21.7%，湖北省增長了18.1%，北京市增長了60.2%。

人均藏書冊數(shù)自法規(guī)頒布之后均有所增加，深圳市變化較明顯（請見圖1 B）。深圳市從1996年人均1.6冊增加到2003年人均2.6冊，其中1997年的人均藏書冊數(shù)達到歷史最低，為人均0.05冊。其它3個地區(qū)在法規(guī)頒布后并無明顯變化，內(nèi)蒙古自治區(qū)從2000年頒布《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》至2006年，人均藏書冊數(shù)一直為0.3冊。湖北省從2000年至2006年發(fā)展趨勢與內(nèi)蒙古相同，人均藏書冊數(shù)均為0.3冊（圖1 B中兩條線重合），兩個地區(qū)2007年人均藏書冊數(shù)才出現(xiàn)小幅增長。北京市2002年頒布《北京市圖書館條例》時人均藏書冊數(shù)為0.7冊，2008年僅增加到0.83冊。

3.3 總流通人次和圖書外借冊次的變化

總流通人次和圖書外借冊次作為衡量圖書館服務的重要業(yè)務指標在地方公共圖書館法規(guī)出臺之后總體上呈現(xiàn)增長趨勢（具體情況見圖2）。特別是深圳市，其總流通人次從1996年的191萬增長到2008年的1 042萬（增幅為445.5%），其中2005-2006年增長最多，從456萬增長到1 051萬。其他地區(qū)總流通人次也呈增長趨勢：北京市2005年以后出現(xiàn)大幅度增長（從586萬增長到715萬），增長率為22%。湖北省2001年頒布《湖北省公共圖書館條例》，第二年的總流通人次從815萬增長到986萬，但2002年又降至897萬，2003年才開始逐年提高。內(nèi)蒙古自治區(qū)在2000年頒布《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》后，公共圖書館的總流通人次出現(xiàn)小幅度增長，在2005年出現(xiàn)最高值（380萬人次），但2005年后出現(xiàn)小幅度降低，2008年僅比2000年高出16萬人次（參見圖2 A）。

表2 四地區(qū)公共圖書館數(shù)量和從業(yè)人員數(shù)量變化情況

圖書館流通人次的增長帶動了圖書館外借冊次的增長。4個地區(qū)流通人次指標大致都呈增長趨勢，因此4個地區(qū)圖書館外借冊次也隨之有所增長。例如，湖北省2001年頒布《湖北省公共圖書館條例》后，圖書的外借冊次大幅度提高：從2001年的769萬增長到2002年的1 899萬，增幅達146.9%，但2002年后出現(xiàn)顯著下降，隨后又開始逐年遞增，至2008年時達1 039萬。

3.4 政府財政撥款和圖書館總支出的變化

公共圖書館經(jīng)費主要來源于政府財政撥款，在各地圖書館法規(guī)頒布后，各地政府對圖書館的財政撥款都保持增長勢頭。截至2008年，4個地區(qū)政府對圖書館的財政撥款與法規(guī)頒布當年相比增長率都超過了100%，特別是深圳市增長率達到了537.7%（參見表3）。在各地財政撥款逐年增加的同時，與之對應的圖書館經(jīng)費總支出也呈現(xiàn)大幅度增長，甚至高于政府財政撥款的增長率。例如，深圳市，政府的財政撥款增長率為537.7%，但圖書館經(jīng)費總支出的增長率卻高達582.0%。

表3 4個地區(qū)政府對公共圖書館的財政撥款和圖書館經(jīng)費總支出的變化情況

3.5 總圖書購置費和人均圖書購置費持續(xù)增長

近年來，隨著公共圖書館經(jīng)費總額的增長和圖書價格的上漲，4個地區(qū)圖書購置費總體上也呈增加趨勢（參見圖3 A）。深圳市2001-2002年總圖書購置費增長較快（增幅為101.2%），2005-2007年增長也較明顯，從1 536萬元增長到4 469萬元，2008年稍有下降，為3 142萬元。北京市2004-2006年增長明顯，從1 289萬元增長到4 188萬元，此后有所下降（2008年為2 904萬元）。與此相對應的，4個地區(qū)公共圖書館人均圖書購置費也在逐年增長，北京市變化較明顯（參見圖3 B），北京市雖然2002年在頒布《北京市圖書館條例》后人均圖書購置費有小幅下降（2004年低至0.863元），但2006年達到2.649元，2008年人均為2.125元。

3.6 從業(yè)人員工資福利

隨著財政投入的增多，圖書館從業(yè)人員的工資福利也得到了較大的改善。4個地區(qū)從業(yè)人員工資福利逐年增加。深圳市從業(yè)人員工資福利在總體增加的趨勢下，2007年下降至1 564萬元，次年上漲至4 721萬元（如圖4）。

4 討論與分析

4.1 地方圖書館立法保障經(jīng)費投入

公共圖書館的公益性質決定其經(jīng)費主要源于國家政府，但政府在公共圖書館經(jīng)費撥款的數(shù)額上呈現(xiàn)隨意性，較難保證經(jīng)費持續(xù)增長。因此，4個地區(qū)圖書館法規(guī)中都提出政府撥款經(jīng)費要“隨財政收入的增長而增長”。筆者考查這些法規(guī)頒布后圖書館經(jīng)費情況發(fā)現(xiàn)，4個地區(qū)政府對圖書館的財政撥款呈現(xiàn)不同程度的增長（見表3），增長率都超過了100%，特別是深圳市，在2008年，其政府財政撥款相比1996年時增長率達537.7%。以上數(shù)據(jù)結果顯示，財政撥款的增加也帶動了圖書購置費（圖3 A）和從業(yè)人員工資福利（見圖4）的增加。圖書館的服務活動也因經(jīng)費的增多而得到改善，具體表現(xiàn)在總藏量（見圖1 A）、總流通人次和圖書外借冊次（見圖2）的增多。其中，湖北省受地方圖書館法規(guī)的影響最為明顯，其在2001年頒布圖書館法規(guī)后，圖書外借冊次大幅度提高，從2001年的769萬增長到2002年的1 899萬，增幅達146.9%。綜上所述，本著“誰設置，誰投入”的原則，4個地區(qū)政府頒布圖書館法規(guī)后，都按照法律規(guī)定使當?shù)貓D書館事業(yè)經(jīng)費“隨著財政收入的增長而增長”，可見地方圖書館法規(guī)的頒布對于公共圖書館經(jīng)費及其增長起到了保障作用。

4.2 國家政策影響圖書館經(jīng)費保障

4個地區(qū)圖書館法規(guī)的頒布對圖書館經(jīng)費的投入和使用起到的保障作用，主要表現(xiàn)在財政投入、圖書購置費的增加和從業(yè)人員福利的改善。同時，隨著各地區(qū)圖書館法規(guī)的頒布，圖書館的發(fā)展問題也日益受到各地區(qū)政府及國家的重視。國家近年來也出臺了一系列的政策文件以促進我國文化事業(yè)的發(fā)展。本研究結果也證實了圖書館事業(yè)受其影響較大。例如，2005年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于進一步加強農(nóng)村文化建設的意見》指出：要加強農(nóng)村地區(qū)的文化建設，構建農(nóng)村公共文化服務網(wǎng)絡，縣級文化館、圖書館的改革主要是增加投入，轉換機制，增強活力，提高公共服務水平[26]。受其影響，這4個地區(qū)的圖書館經(jīng)費在2005年都有了明顯的增加，特別是北京市公共圖書館，2005年相比2004年圖書購置費增長了165.1%，北京地級市公共圖書館各館平均購書經(jīng)費從2004年的31.2萬元增加到2005年的76.3萬元，北京縣級公共圖書館各館平均購書費從2004年的15萬元增長到2005年的119.5萬元，增幅高達696.7%。又如，深圳市2002年提出“文化立市”的發(fā)展戰(zhàn)略[27]，2002年的購書經(jīng)費從前一年的907萬元增加到1 825萬元，增幅達101.2%。可見，除了圖書館法在保障經(jīng)費投入方面所起的促進作用外，筆者注意到國家政策對公共圖書館經(jīng)費也起到了重要的保障作用。因此，圖書館的管理者也要關注國家出臺的各種相關政策，并以此為依據(jù)為圖書館籌措更多的經(jīng)費。但是，筆者也同時注意到國家政策的影響短期效應較為明顯（如圖3 A北京市公共圖書館繼2005年國家頒布相關政策后圖書購置費增長幅度明顯提升，2006年有小幅下滑，但總體比法規(guī)頒布前購書費增多），固定下來的法律法規(guī)對經(jīng)費的保障則具有更為穩(wěn)定、持久的長期作用。

4.3 圖書館經(jīng)費依舊緊張

雖然近年來4個地區(qū)公共圖書館的經(jīng)費在逐年增長，一定程度上解決了圖書館經(jīng)費不足的問題，但由于原本的經(jīng)費基數(shù)低、增幅小，盡管連年增長，最后真正增加的絕對量卻不多。此外，隨著物價及書刊價格的持續(xù)上漲，持續(xù)增長的財政撥款也顯得入不敷出。例如，發(fā)達地區(qū)公共圖書館總支出的增長率高于財政撥款的增長率（見表3），深圳市公共圖書館總支出同比多于財政撥款44.3%，北京市同比多于4.8%。若以圖書館人均圖書購置費指標來衡量，雖然近年來各地人均購書經(jīng)費數(shù)量保持增長，但是增幅較?。ㄒ妶D3 B）。截至2008年，內(nèi)蒙古自治區(qū)和湖北省人均購書經(jīng)費還在0.3元左右，只有北京市增長較多，達到人均2.125元。若以人均藏書冊數(shù)指標來衡量則可以發(fā)現(xiàn)，近年來，雖然4個地區(qū)公共圖書館總藏量都在增加（見圖1 A），但人均藏書冊數(shù)卻未有太大的變化（見圖1 B），內(nèi)蒙古自治區(qū)和湖北省多年來維持在人均0.3冊，直到2007年才出現(xiàn)小幅增長，但都低于0.4冊，與我國《公共圖書館建設標準》中規(guī)定的人均藏書冊數(shù)0.6-0.8冊的最低標準相比，有很大的差距[28]。雖然深圳市在2003年達到人均藏書2.6冊，但與20世紀70年代國際圖書館協(xié)會和機構聯(lián)合會（International Federation of Library Associations and Institutions，簡稱IFLA）提出的人均3冊的標準還有一定差距[29]。因此，盡管各地方圖書館法規(guī)對圖書館經(jīng)費的投入起到了一定的保障作用，但是經(jīng)費不足仍舊是公共圖書館發(fā)展的一大難題。

4.4 經(jīng)費配置存在問題

1982年，文化部頒布的《?。ㄗ灾螀^(qū)、市）圖書館工作條例》規(guī)定，“要保障省館必要的經(jīng)費，并根據(jù)圖書資料不斷積累的特點，圖書購置和業(yè)務活動經(jīng)費應逐年有所增加。購書費在總經(jīng)費中的比例，一般不應低于百分之四十。”[30]雖然4部地方圖書館法規(guī)都規(guī)定將公共圖書館經(jīng)費列入年度財政預算并隨著財政的增長逐步增加，且專款專用，但迄今為止仍沒有具體的數(shù)量標準，一定程度上限制了政策更好地落實，無法有力地保障圖書館的經(jīng)費來源和圖書館的發(fā)展。例如，近年來內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館從業(yè)人員的工資福利一直占圖書館總支出的60%左右，而圖書購置費僅占圖書館總支出的5%左右，2005年最低，為3.41%。而國外圖書館法大都采用規(guī)定“文獻資源的年入藏量（或年增加量）”的方式，用保障“文獻資源的年入藏量（或年增加量）”間接保障“文獻資源的購置經(jīng)費”?！逗笔」矆D書館條例》規(guī)定，“各級人民政府應當落實公共圖書館的文獻資料購置費，保證公共圖書館年入藏文獻資料逐年增長，其中省、市、縣年入藏資料應當不少于10萬、2萬和5 000冊（份）。”[3]這一規(guī)定一方面保障了圖書館藏書的數(shù)量，另一方面保障了圖書館的圖書購置費，使近年來湖北省圖書購置費一直保持在總支出的15%左右。

5 結 語

地方圖書館法規(guī)和國家政策保障了政府對公共圖書館事業(yè)經(jīng)費的投入。國家政策影響的短期效應較為明顯，而以法律法規(guī)形式頒布的圖書館法對經(jīng)費的保障則具有更為穩(wěn)定、持久的長期作用。

雖然圖書館法規(guī)的經(jīng)費條款對保障圖書館經(jīng)費逐年增長起到積極作用，但考查圖書館人均購書經(jīng)費和人均藏書冊數(shù)等指標后會發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古自治區(qū)和湖北省還未達到我國《公共圖書館建設標準》中規(guī)定的人均藏書冊數(shù)，而深圳市、北京市也尚未達到IFLA提出的人均藏書冊數(shù)標準。這些都說明，因為各省市原本經(jīng)費基數(shù)低、物價及書刊價格的持續(xù)上漲等原因，持續(xù)增長的財政投入仍滿足不了公共圖書館的總開支，目前我國公共圖書館經(jīng)費不足仍是主要問題。

4部地方圖書館法規(guī)雖起到一定的作用，但還不同程度地存在注重原則性表述但數(shù)量標準模糊的不足。今后在相關圖書館法中可考慮盡量把保障投入的經(jīng)費數(shù)量具體化，合理配置經(jīng)費的使用比例，增強其可操作性和保障力度，以更好地保障我國地方圖書館的持續(xù)、健康發(fā)展。

[1]深圳經(jīng)濟特區(qū)公共圖書館條例(試行)[EB/OL].[2010-03-12].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1678/64/e31710330ebcdf136 a673a3d947a8866_0.html.

[2]內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例[EB/OL].[2010-03-12].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1679/61/0c362afc7cf7962b4cd 6545474f128a0_0.html.

[3]湖北省公共圖書館條例[EB/OL].[2010-03-12].http://www.hbwh.gov.cn/Article/HTML/1262.shtm.

[4]北京市圖書館條例[EB/OL].[2010-03-12].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/1681/56/a791d8f41db49dcb434f66677 da44d 17_0.html.

[5-17]文化部計劃財務司.中國文化文物統(tǒng)計年鑒[M].北京:北京圖書館出版社,1997-2009.

[18-25]中國圖書館年鑒編委會.中國圖書館年鑒[M].北京:北京圖書館出版社,1999-2009.

[26]新華網(wǎng)授權發(fā)布《關于進一步加強農(nóng)村文化建設的意見》[EB/OL]. [2010-03-15].http://www.sdny.gov.cn/art/2005/12/12/art_603_17409.html.

[27]推動中華文化走向世界的盛會——屆文博會亮點回眸[EB/OL].[2010-04-03].http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/shenzhen/2010-05-16/content_317350.html.

[28]公共圖書館建設標準[EB/OL]. [2010-04-03] .http://wenku.baidu.com/view/45a5a8f9aef8941ea76e05a6.html.

[29]《公共圖書館建設標準》與國際圖聯(lián)標準的差距[EB/OL]. [2010-04-03] .http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b04e3970100cysq.html.

[30]省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例[EB/OL] . [2010-03-15].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/2/96/6f917f6ea52930 b5ee2b2192f59 b238b_0.html.