以1980年《學(xué)位條例》的頒布為開(kāi)端，我國(guó)相繼制定與頒布了一系列的教育法律法規(guī)，構(gòu)成我國(guó)現(xiàn)行的教育法律體系，有關(guān)學(xué)校辦學(xué)的行為規(guī)范初成體系。對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為進(jìn)行有效的法律監(jiān)督是以完善的學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系為前提的，因此，分析現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系的不足并對(duì)其加以完善，對(duì)加強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)行為的法律監(jiān)督是非常重要的。

一、 學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的教育法律體系呈現(xiàn)一種金字塔型的結(jié)構(gòu)，即級(jí)別越高的法律數(shù)量越少，學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系屬于教育法律體系的重要組成部分，是以《憲法》為根本法，以《教育法》為教育的基本法及由相應(yīng)的教育部門法、教育部門規(guī)章、教育地方性法規(guī)和教育政府規(guī)章所組成，也呈一種金字塔型的結(jié)構(gòu)，且各效力層次之間有一定的分工與配合。

《憲法》作為根本法，其對(duì)于學(xué)校辦學(xué)行為并未直接進(jìn)行規(guī)定，但《憲法》關(guān)于公民有受教育的權(quán)利與義務(wù)之規(guī)定，對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為同樣具有指導(dǎo)作用?，F(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系的主要內(nèi)容是由教育法律、教育行政法規(guī)、教育部門規(guī)章等規(guī)定的。

關(guān)于學(xué)校辦學(xué)行為方面的問(wèn)題主要由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的教育法律予以規(guī)定，內(nèi)容主要包括:學(xué)位的種類與授予條件、教師的作用與考核、學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)、受教育者的權(quán)利與義務(wù)、職業(yè)教育的體系與實(shí)施、高等教育的基本制度與高等學(xué)校的組織和活動(dòng)、民辦學(xué)校的組織與活動(dòng)及其資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、義務(wù)教育學(xué)校的教育教學(xué)等內(nèi)容。

關(guān)于學(xué)校辦學(xué)行為方面較為具體的問(wèn)題或制度，則由國(guó)務(wù)院制定的教育行政法規(guī)或教育部門規(guī)章予以規(guī)定?，F(xiàn)行教育行政法規(guī)中對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的規(guī)范主要包括學(xué)校的衛(wèi)生體育工作、中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的組織和管理、幼兒園的保育和教育工作、民辦學(xué)校的組織與活動(dòng)及其資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理等方面的內(nèi)容。現(xiàn)行教育部門規(guī)章中對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的規(guī)范主要包括幼兒園的教育與衛(wèi)生保健、小學(xué)教育教學(xué)與行政管理、中小學(xué)幼兒園安全管理、中小學(xué)校電化教育規(guī)程、特殊教育學(xué)校的教育教學(xué)與日常管理、普通高等學(xué)校學(xué)生管理、普通高等教育學(xué)歷證書(shū)管理、高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置規(guī)定、高等學(xué)校教師培訓(xùn)規(guī)程、高等學(xué)校醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)工作規(guī)程、高等學(xué)校校園秩序管理、研究生學(xué)籍管理、國(guó)家教育考試違規(guī)處理等。從這些規(guī)定來(lái)看，它們是對(duì)上述教育法律與行政法規(guī)的進(jìn)一步具體化。

二、 現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系的不足

雖然現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系已初步建立，但仍有不足與需要完善之處。概括說(shuō)來(lái)，有如下幾個(gè)方面。

1.學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的效力層次低

現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系雖表現(xiàn)為一個(gè)金字塔型的結(jié)構(gòu)，但對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為予以規(guī)范的主要是處于塔底的教育部門規(guī)章、地方性法規(guī)與政府規(guī)章。由于這些規(guī)范過(guò)于龐雜且很多規(guī)范并無(wú)上位法可依，同時(shí)，由于其效力層次較低，以致很多學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范形同虛設(shè)，并未起到對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為予以指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)等作用，也給法院在處理相應(yīng)學(xué)校辦學(xué)行為糾紛時(shí)如何適用法律造成混亂。司法實(shí)踐中，法院多沒(méi)有依據(jù)教育部門規(guī)章、地方性法規(guī)等來(lái)裁判。

2.有些本應(yīng)納入法律調(diào)整范圍的學(xué)校辦學(xué)行為仍游離在法律之外

法律對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的規(guī)范不可能是全方位的，只能是有條件的、部分的，當(dāng)然，哪些辦學(xué)行為應(yīng)納入法律領(lǐng)域，其界限或劃分標(biāo)準(zhǔn)還有待進(jìn)一步探討。但不可否認(rèn)的是，一些本應(yīng)納入法律領(lǐng)域的學(xué)校辦學(xué)行為若游離在法律之外，不利于良好的學(xué)校辦學(xué)秩序的建立及對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為實(shí)施有效的監(jiān)督。

雖然學(xué)校有性質(zhì)或級(jí)別的不同，但在其辦學(xué)過(guò)程中卻有著一些共同的問(wèn)題需要面對(duì)與處理，這就要求法律對(duì)這些應(yīng)納入法律調(diào)整范圍的問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。比如，校園安全管理問(wèn)題、醫(yī)療保健問(wèn)題、校園秩序管理問(wèn)題、招生與考試問(wèn)題等，若依此來(lái)考察現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范，其疏漏也隨處可見(jiàn)。如，有中小學(xué)幼兒園安全管理的規(guī)定，但沒(méi)有普通高等學(xué)校安全管理的規(guī)定，而實(shí)際上大學(xué)校園里安全問(wèn)題也越來(lái)越突出，亟需立法的規(guī)范;有高等學(xué)校醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)工作規(guī)程，但自幼兒園到中小學(xué)也都有自己的保健醫(yī)生等，其工作規(guī)程則未有明確的規(guī)定;有高等學(xué)校校園秩序管理的規(guī)定，但未有幼兒園、中小學(xué)的校園秩序管理的規(guī)定等。另外，除高考招生之外的招生與考試、學(xué)校資產(chǎn)管理等辦學(xué)行為仍處于一種無(wú)法可依的狀態(tài);隨著教育行政人員的專業(yè)化，校長(zhǎng)或其他教育管理人員被視為一種需要專門知識(shí)和技能的職業(yè)，但尚未有校長(zhǎng)或其他教育管理人員的職業(yè)規(guī)范，而大量的學(xué)校辦學(xué)行為，尤其較為重大的辦學(xué)行為正是校長(zhǎng)或其他教育管理人員所實(shí)施的。

3.學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的法律責(zé)任體系不完善

法律責(zé)任是基于行為人對(duì)法律義務(wù)的違反而應(yīng)承受的不利后果。其目的是確保法律得到遵守與執(zhí)行，形成法律所欲確認(rèn)的一種社會(huì)秩序，是法律強(qiáng)制力的表現(xiàn)?！耙粋€(gè)法律制度，如果沒(méi)有可強(qiáng)制實(shí)施的懲罰手段，就會(huì)被證明無(wú)力限制非合作的、反社會(huì)的和犯罪的因素，從而也就不能實(shí)現(xiàn)其在社會(huì)中維持秩序與正義的基本職能?！盵1]因此，完善的法律責(zé)任體系對(duì)于學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范中有關(guān)權(quán)利保障、義務(wù)履行的內(nèi)容是十分必要的。

現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的法律責(zé)任體系還不是很完善，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，辦學(xué)違法行為的法律責(zé)任以行政責(zé)任與民事責(zé)任為主，較少追究刑事責(zé)任。未追究刑事責(zé)任之原因，一方面是因?yàn)榉梢?guī)定不完善，在《刑法》中未設(shè)相應(yīng)的或獨(dú)立的罪名對(duì)學(xué)校辦學(xué)違法行為予以追究。如對(duì)于大規(guī)模組織考試舞弊或生產(chǎn)、銷售作弊器材行為等，在我國(guó)《刑法》中沒(méi)有獨(dú)立罪名對(duì)其進(jìn)行刑事責(zé)任的追究。另一方面，忽視了刑罰對(duì)規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為的特有約束與抑制的功能。

第二，法律責(zé)任的設(shè)定具有一定的滯后性。當(dāng)出現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)行為違法時(shí)，法律并沒(méi)有及時(shí)地立、改、廢，對(duì)辦學(xué)違法行為進(jìn)行規(guī)范、約束與制裁。如，對(duì)于目前表現(xiàn)仍比較突出的收取擇校費(fèi)的行為，雖然對(duì)擇校費(fèi)收取行為欠缺合法性有所共識(shí)，但對(duì)于以捐資助學(xué)等名義收取擇校費(fèi)之行為如何予以制裁，至今未見(jiàn)有法律的明確規(guī)定。

第三，對(duì)學(xué)校辦學(xué)違法行為的法律責(zé)任設(shè)定比較粗糙，有關(guān)法律責(zé)任條款往往缺少責(zé)任主體、追究責(zé)任的主體或承擔(dān)責(zé)任的類型的明確具體的規(guī)定，使一些學(xué)校辦學(xué)違法行為之法律責(zé)任追究處于一種虛位或含混狀態(tài)。這不僅擾亂了學(xué)校辦學(xué)行為秩序，而且也可能挫傷教育的公益性。

三、 學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系的完善

一個(gè)完整的法律體系，一般從縱向與橫向兩個(gè)方面進(jìn)行建構(gòu)。因此，關(guān)于學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系的完善，也可從縱橫向兩個(gè)方面進(jìn)行。

1.從縱向上來(lái)看，主要是完善與提升學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的效力等級(jí)

法律規(guī)范的效力級(jí)別可劃分為根本法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章與地方性法規(guī)、政府規(guī)章等。學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系依此建構(gòu)時(shí)應(yīng)遵循法律體系建構(gòu)的基本規(guī)律，即下位法應(yīng)以上位法為依據(jù)進(jìn)行制定。

首先，在學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系的縱向建構(gòu)上，其關(guān)鍵在于如何區(qū)分復(fù)雜的、多樣的學(xué)校辦學(xué)行為，并分配給不同級(jí)別的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。一般說(shuō)來(lái)，關(guān)于學(xué)校辦學(xué)的基本制度，如招生制度、學(xué)生管理制度、教師管理制度、教育教學(xué)制度、財(cái)務(wù)制度、學(xué)校資產(chǎn)管理制度及關(guān)于校長(zhǎng)及其他管理人員、教師的辦學(xué)行為的基本要求、標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則等由教育法律來(lái)進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于涉及學(xué)校辦學(xué)基本制度外的一些具體制度，可由教育行政法規(guī)、教育部門規(guī)章與地方性法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)范。

其次，應(yīng)充分發(fā)揮教育行政法規(guī)的規(guī)范功能，以提升學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的效力等級(jí)。理由有三。第一，學(xué)校辦學(xué)行為涉及的范圍與內(nèi)容廣泛而復(fù)雜，且具有一定的多變性，這就使得學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的穩(wěn)定性相對(duì)來(lái)說(shuō)不是特別強(qiáng)。而教育行政法規(guī)立法的靈活性則能夠很好地適應(yīng)學(xué)校辦學(xué)行為的這種復(fù)雜性、多變性，及時(shí)地對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為進(jìn)行調(diào)整與規(guī)范。第二，教育行政法規(guī)實(shí)質(zhì)上是對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的一種抽象行政行為監(jiān)督，是非常重要的一種監(jiān)督機(jī)制。第三，現(xiàn)行學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范實(shí)效性差的主要原因之一是其效力層次低，在當(dāng)前我國(guó)教育法律運(yùn)行環(huán)境欠佳階段，應(yīng)提升學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的效力層次，促進(jìn)其實(shí)施。

2.從橫向上看，主要是完善學(xué)校辦學(xué)法律關(guān)系中主體與內(nèi)容方面的法律規(guī)范

如果說(shuō)對(duì)法律體系縱向上的完善屬于宏觀層次的話，那么對(duì)法律體系橫向上的完善則屬于微觀層次。后者的完善主要包括兩個(gè)方面:一是完善相關(guān)主體方面的法律規(guī)范;二是完善法律關(guān)系的內(nèi)容方面的法律規(guī)范。關(guān)于學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范體系的完善，在橫向方面也主要包括這兩個(gè)方面。

(1)學(xué)校辦學(xué)行為主體方面法律規(guī)范的完善

學(xué)校辦學(xué)行為法律關(guān)系中涉及的主體主要包括學(xué)校、校長(zhǎng)及其他管理人員、教師等，對(duì)其辦學(xué)行為予以規(guī)范是非常重要的。

一是學(xué)校方面的辦學(xué)行為規(guī)范的完善。學(xué)校方面的辦學(xué)行為規(guī)范，主要指將學(xué)校辦學(xué)方面的管理制度以法律的形式確定下來(lái)。對(duì)其完善分為兩個(gè)方面:第一，對(duì)有關(guān)學(xué)校的管理制度已在《教育法》、《學(xué)位條例》、《教師法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》等教育部門法及行政法規(guī)、部門規(guī)章中予以規(guī)定的，針對(duì)其不足予以相應(yīng)的立、改、廢以使之完善。第二，對(duì)有關(guān)學(xué)校的管理制度未在教育法等法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章或地方性法規(guī)中予以規(guī)定的，應(yīng)制定教育單行法。就教育單行法而言，除已列入全國(guó)人大立法計(jì)劃的《考試法》、《學(xué)校法》等外，還應(yīng)制定學(xué)校招生法、學(xué)校資產(chǎn)管理法、學(xué)校體育衛(wèi)生法、學(xué)生法、大學(xué)校園安全法、中小學(xué)幼兒園校園秩序法等。

二是校長(zhǎng)及其他管理人員方面的辦學(xué)行為規(guī)范的完善。隨著學(xué)校教育之蓬勃發(fā)展，學(xué)校運(yùn)行方式也變得復(fù)雜和多樣化，在學(xué)校行政管理方面的一個(gè)明顯標(biāo)志就是校長(zhǎng)及其他管理人員被視為一種需要專門知識(shí)和技能的職業(yè)，具有專業(yè)化的特征。

校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的確立與實(shí)施使校長(zhǎng)擁有了非常大的辦學(xué)權(quán)力，而其辦學(xué)行為是否規(guī)范直接關(guān)系到一所學(xué)校能否良性與健康地發(fā)展。故校長(zhǎng)在辦學(xué)時(shí)不僅需要自律，同時(shí)也必須受到一定的法律規(guī)范的調(diào)整。因此，制定一部符合校長(zhǎng)職業(yè)特點(diǎn)的校長(zhǎng)辦學(xué)行為法是必要的。

除校長(zhǎng)之外，其他管理人員如教務(wù)人員、財(cái)務(wù)人員、教輔人員、后勤管理人員等的辦學(xué)行為規(guī)范與否同樣也關(guān)系到一所學(xué)校的教育教學(xué)秩序，其重要性也是不言而喻的。但關(guān)于這些管理人員的辦學(xué)行為，目前主要是由學(xué)校的規(guī)章制度等進(jìn)行規(guī)范，其規(guī)范程度則與所在學(xué)校的管理水平、規(guī)章制度的完善與否密切相關(guān)，以致校與校之間的差異懸殊，不利于我國(guó)學(xué)校整體辦學(xué)水平的提升。因此，應(yīng)以法律的形式對(duì)其他管理人員的辦學(xué)行為予以適當(dāng)規(guī)范，即在立法上僅需制定這些管理行為的基本要求或標(biāo)準(zhǔn)等，具體的行為準(zhǔn)則由各學(xué)?；虻胤浇逃姓C(jī)關(guān)結(jié)合學(xué)校的規(guī)模與特點(diǎn)等來(lái)制定。

三是教師方面的辦學(xué)行為規(guī)范的完善。關(guān)于教師方面的辦學(xué)行為規(guī)范，主要涉及教師在履行教育教學(xué)職責(zé)時(shí)的行為規(guī)范。教師的教育教學(xué)活動(dòng)從勞動(dòng)形態(tài)來(lái)講是一種腦力勞動(dòng)，但其勞動(dòng)效果卻難以預(yù)測(cè)，更無(wú)法精確評(píng)價(jià)，且極易受社會(huì)的影響，尤其是施教對(duì)象學(xué)生的影響。因此，教師進(jìn)行教育教學(xué)，往往不是單純的知識(shí)傳授過(guò)程，還應(yīng)注重自身的品質(zhì)素養(yǎng);同時(shí)為了追求一種良好的勞動(dòng)效果，教師可能需要一些輔助性的措施，如對(duì)學(xué)生的訓(xùn)斥或其他管教行為等。

因此，關(guān)于教師方面的辦學(xué)行為規(guī)范主要包括兩個(gè)方面:一是有關(guān)教師品行素質(zhì)方面的規(guī)范，即教師的權(quán)利義務(wù)、職業(yè)道德規(guī)范;二是有關(guān)教師對(duì)學(xué)生的管教行為的種類、條件等方面的規(guī)范。這些規(guī)范內(nèi)容有的已經(jīng)在《教師法》、《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》中予以了規(guī)定，但其規(guī)定有的過(guò)于原則，不具有可操作性或難以依此對(duì)教師的教育教學(xué)活動(dòng)進(jìn)行明確的評(píng)價(jià)，因此，需要進(jìn)一步完善。除此之外，還應(yīng)制定有關(guān)幼兒園教師、普通高等學(xué)校教師的職業(yè)道德規(guī)范、關(guān)于教師對(duì)學(xué)生進(jìn)行管教方面的規(guī)范等。

(2)學(xué)校辦學(xué)行為內(nèi)容方面法律規(guī)范的完善

學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的內(nèi)容指學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中所享有的權(quán)利、義務(wù)。學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的權(quán)利體系主要是圍繞各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)行為的特點(diǎn)所進(jìn)行的權(quán)限劃分，其建構(gòu)應(yīng)基于學(xué)校的級(jí)別及其辦學(xué)目標(biāo)與任務(wù)的不同而進(jìn)行。學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的義務(wù)體系與其權(quán)利體系的建構(gòu)有一致之處，但不同之處在于，權(quán)利具有可選擇性與可放棄性，而義務(wù)則不然。故在學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范義務(wù)體系的建構(gòu)中，應(yīng)著重建構(gòu)的是法律責(zé)任體系，否則義務(wù)體系形同虛設(shè)。關(guān)于學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范的法律責(zé)任體系的建構(gòu)，主要包括三個(gè)方面:第一，強(qiáng)調(diào)刑事責(zé)任對(duì)于懲戒學(xué)校辦學(xué)違法行為的重要作用。這就需要在對(duì)學(xué)校辦學(xué)違法行為追究行政責(zé)任、民事責(zé)任時(shí)，根據(jù)該行為對(duì)于學(xué)校辦學(xué)秩序、教育的公益性等侵害的程度適時(shí)地予以刑事責(zé)任的設(shè)定與追究。第二，對(duì)相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)范應(yīng)及時(shí)地進(jìn)行立、改、廢，以有效地對(duì)學(xué)校辦學(xué)違法行為進(jìn)行規(guī)范、約束與制裁。第三，對(duì)學(xué)校辦學(xué)違法行為的法律責(zé)任進(jìn)行精準(zhǔn)設(shè)定。從法律責(zé)任承擔(dān)的主體、責(zé)任的類型和種類及追究法律責(zé)任的主體等進(jìn)行明確的規(guī)定，以避免使法律責(zé)任的追究處于虛位或含混狀態(tài)。

參考文獻(xiàn)

[1] [美]博登海默.法理學(xué)法律哲學(xué)與法律方法.鄧正來(lái)譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.

[2] 武潔.公辦民校:與其規(guī)范不如取締.http://comment.workercn.cn/contentfile/2009/08/27/073357457342283.html.

[3] 吳志宏.教育行政學(xué).北京:人民教育出版社，2000.

(責(zé)任編輯付一靜)