提案概要:目前，信訪制度的運(yùn)行始終難脫“應(yīng)對(duì)”性質(zhì)，帶有“權(quán)宜”特征。盡管信訪機(jī)構(gòu)比比皆是，但在此制度下所取得的信訪成效卻非常有限。

1、將信訪制度納入憲法框架，建立具有獨(dú)立職能的信訪機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家事務(wù)或任何級(jí)別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開調(diào)查并提出報(bào)告等。

2、由人大代表負(fù)責(zé)受理本選區(qū)選民的信訪事項(xiàng)，由人大代表就受理的信訪事項(xiàng)提起相應(yīng)的督辦程序。

中國(guó)的信訪機(jī)制自古有之。比如中國(guó)古代的“告御狀”，即冤民越級(jí)直接上書中央機(jī)關(guān)甚或可以直接訴冤于皇帝的申冤方式;又如魏晉南北朝時(shí)期設(shè)“登聞鼓”，即冤者不服判決，可以不受訴訟審級(jí)的限制直接訴冤于皇帝擊鼓鳴冤，并由皇帝指定官吏重新審理。新中國(guó)成立后不久，新的信訪制度隨之產(chǎn)生。

信訪制度的設(shè)立，應(yīng)該基于有效地解決信訪問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)公正和諧的目的而存在，而有生命力。新中國(guó)的信訪機(jī)制已經(jīng)運(yùn)行了半個(gè)多世紀(jì)，究竟成效如何?

4年上訪1500余次的偶然與必然

4年多時(shí)間上訪1500余次;曾攔過(guò)市委書記、省委書記的車，還試圖攔國(guó)務(wù)院總理的車;曾偷偷爬上濟(jì)南至北京的列車，至禹城被清下車后徒步11天走到北京。這是山東某地上訪人徐某的真實(shí)經(jīng)歷。

1994年，徐某的丈夫王某被人打死，4年過(guò)后，案件卻仍然處于“擱置”狀態(tài)，因?yàn)樵诠簿謱讣扑蜋z察院后，又出現(xiàn)一名新的“證人”，證明是嫌疑人以外的另一人打死了王某。檢察院為此幾次退卷公安局，因雙方意見分歧，案件始終未能進(jìn)入公訴環(huán)節(jié)。

徐某拋家舍業(yè)，先后到市里、省里、中央四處上訪，才有了上述經(jīng)歷。1998年，山東省人大信訪部門受理此案，工作人員針對(duì)此案進(jìn)行了調(diào)查、閱卷及督辦。由于得到省人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，案件得到進(jìn)展。最終，犯罪嫌疑人在逍遙法外5年之后被以故意傷害罪判處無(wú)期徒刑，受害方獲得遲到的公正。

負(fù)責(zé)該案件的一名信訪工作人員表示，這一上訪案件的解決其實(shí)具有偶然性和幸運(yùn)性:它遇到了一位心系百姓的人大主任;遇到了一位支持部下干事的信訪部門領(lǐng)導(dǎo);遇到了一位具公正之心且熟悉業(yè)務(wù)的信訪工作人員。如果三者缺一，人大的督辦在人大本身就會(huì)受阻;如果沒(méi)有人大如此傾力而有效的督辦，此案會(huì)再拖多久，甚至是否會(huì)把一個(gè)命案拖至烏有，都很難說(shuō)。

為什么一起似乎不太復(fù)雜的案件會(huì)長(zhǎng)期懸而未決，嫌疑人逍遙法外，上訪人上訪無(wú)門?滋生此案擱置的原因或許有執(zhí)法者的公正問(wèn)題、責(zé)任問(wèn)題、業(yè)務(wù)水準(zhǔn)問(wèn)題，但這一案件更鮮明地暴露出一個(gè)問(wèn)題:在一定程度上，信訪部門“形同虛設(shè)”。

一名長(zhǎng)期從事信訪工作的地方政府人員表示，造成這一現(xiàn)象的主要原因并非是信訪部門自身，而是制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題。因?yàn)榕e國(guó)上下比比皆是的信訪部門，雖然占有、甚至耗費(fèi)著大量人力和財(cái)力資源，但此部門沒(méi)有法定的職責(zé)和權(quán)能，其構(gòu)成人員也大多缺乏必要的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

“這樣一些無(wú)職無(wú)權(quán)的部門，這樣一些多數(shù)不諳法律的人員，他們面對(duì)大量的信訪群眾、信訪問(wèn)題，只能是無(wú)奈又無(wú)力。如果各級(jí)各類信訪部門僅僅是分流中心，那么將案件分流以后呢?誰(shuí)去真正監(jiān)督制造信訪問(wèn)題的部門和人員呢?”這名政府人員說(shuō)。

信訪制度的成本與壓力

當(dāng)各種民意訴求缺乏必要的法定通道的時(shí)候，訴求群體訴諸的對(duì)象自然即指向各有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)。而領(lǐng)導(dǎo)既需要了解第一手的民意信息，又不能總是親自處理群眾反映的各種各樣的實(shí)際問(wèn)題，于是一種專門處理人民群眾來(lái)信來(lái)訪問(wèn)題的信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。這便是最初作為黨政機(jī)關(guān)的秘書部門協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)同志做好工作而設(shè)立的中國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)。

“現(xiàn)行信訪制度的成本很高，成效卻很有限，難以導(dǎo)入推動(dòng)問(wèn)題解決的路徑。”一名地方信訪工作人員坦言。

1995年，國(guó)務(wù)院《信訪條例》出臺(tái)，規(guī)定各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)必須設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，受理與其職權(quán)相對(duì)應(yīng)的信訪事項(xiàng)。2005年，新修訂的《信訪條例》頒布施行，其中，以信訪機(jī)構(gòu)為載體的信訪“聯(lián)席會(huì)議制度”，是為化解信訪突出問(wèn)題而設(shè)。盡管按照信訪條例的規(guī)定，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織中都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但其主要作用始終是:聯(lián)系、傾聽群眾，協(xié)調(diào)、督促各方，以及信息反饋等。

此種制度的運(yùn)行始終難脫“應(yīng)對(duì)”性質(zhì)，帶有“權(quán)宜”特征。盡管信訪機(jī)構(gòu)比比皆是，信訪隊(duì)伍日益龐大，信訪經(jīng)費(fèi)開支驚人，但在此制度下所取得的信訪成效卻非常有限。

信訪是了解民意、舒緩民怨的重要通道，但統(tǒng)計(jì)顯示，有大量信訪案件“擁堵”在這一通道上，其中多數(shù)難以解決，致使重復(fù)信訪量達(dá)70%以上。信訪量越積越多，以致居高不下、積重難返，并有可能激發(fā)群體性、惡性信訪事件發(fā)生。

有專家表示，現(xiàn)行信訪制度的基本特點(diǎn)是權(quán)力壓力型，其主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:其一是首長(zhǎng)的壓力，即某某領(lǐng)導(dǎo)批示，這主要針對(duì)個(gè)案而言;其二是上級(jí)排名的壓力，即各級(jí)政府都有關(guān)于各地上訪的數(shù)量和規(guī)模的排名并與政績(jī)掛鉤。這種自上而下的壓力體制有可能誘發(fā)更多問(wèn)題，造成更大的“信訪洪峰”。

此外，信訪部門承擔(dān)著巨大的社會(huì)責(zé)任，承受著“信訪洪峰”的沖擊，但卻無(wú)相應(yīng)的權(quán)力解決或責(zé)成相關(guān)部門解決應(yīng)該解決的問(wèn)題，形成權(quán)與責(zé)的不相適應(yīng)。由于信訪機(jī)構(gòu)在憲法框架內(nèi)沒(méi)有位置，它便只是從屬性的軟性機(jī)構(gòu)，沒(méi)有獨(dú)立的身份，規(guī)范性的職權(quán)和工作程序，督辦起來(lái)難免感到無(wú)力、無(wú)奈，這在一定程度上也造成信訪問(wèn)題的日積月累，積重難返。

信訪應(yīng)是一條救濟(jì)渠道

信訪現(xiàn)象及其相伴生的信訪制度，是頗具中國(guó)特色的一種社會(huì)政治生態(tài)。它既是民意訴求在某種程度上得以疏通的體現(xiàn)，也是民主制度仍不完善的一種結(jié)果。

在半個(gè)多世紀(jì)的漫長(zhǎng)歷程中，從其誕生之初到發(fā)展至今，信訪制度的內(nèi)容日益廣泛和復(fù)雜，信訪制度的功能也發(fā)生了巨大的變化。而就目前的信訪體制而言，信訪制度的脆弱性、缺乏法律依據(jù)性與信訪任務(wù)的艱巨性所形成的巨大反差使得運(yùn)行多年的信訪制度面臨前所未有的挑戰(zhàn)與質(zhì)疑，其化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧的功效的有限性也日益凸顯。

一名地方信訪工作人員表示，公民利益表達(dá)及救濟(jì)渠道的暢通是維持社會(huì)系統(tǒng)平衡的重要條件。當(dāng)社會(huì)積怨缺乏有效的“排氣閥”時(shí)，社會(huì)就會(huì)步入比較危險(xiǎn)的境地。此外，信訪問(wèn)題難以解決，各種社會(huì)矛盾沉積的結(jié)果是把信訪者這個(gè)特殊的訴求群體推向了政府的對(duì)立面，他們對(duì)社會(huì)的不滿情緒日益嚴(yán)重，對(duì)社會(huì)的失望度越來(lái)越高，從而形成潛在的社會(huì)危機(jī)