孫英臣

今年3月14日,第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(以下簡(jiǎn)稱《選舉法》)的決定。

這次《選舉法》修正案多達(dá)23條,涉及內(nèi)容非常廣泛,但最引人矚目的是這樣一條——

“全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額,由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù),按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則,以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配。”

人們普遍認(rèn)為,這一修改,把城鄉(xiāng)代表比例從1∶4改為1∶1,實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)平權(quán),意味著農(nóng)村人口在選舉上及政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)上向平等原則邁出了一大步,將促成憲法規(guī)定的平等原則的充分實(shí)現(xiàn)。媒體還不吝贊美之詞:中國(guó)從此開啟了選民平等、城鄉(xiāng)“同票同權(quán)”的平等時(shí)代,《選舉法》修改一小步,中國(guó)民主政治前進(jìn)一大步!

追溯歷史,我們可以看到城鄉(xiāng)人口選舉權(quán)的變化軌跡——

新中國(guó)成立后,1953年制定第一部《選舉法》時(shí),我國(guó)的城鎮(zhèn)人口比重較低,根據(jù)當(dāng)年人口普查統(tǒng)計(jì),只有13.26%。考慮到我國(guó)當(dāng)時(shí)工人階級(jí)主要集中在城市的具體情況,為了體現(xiàn)工人階級(jí)在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和工業(yè)化發(fā)展方向,《選舉法》對(duì)農(nóng)村和城市選舉每一代表所需的人口數(shù)作了不同的規(guī)定。按照王兆國(guó)副委員長(zhǎng)的解釋:“這樣規(guī)定,符合我國(guó)的政治制度和當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況,是完全必要的?！币?yàn)檫@樣的規(guī)定克服了單純以人口數(shù)作為全國(guó)人大代表名額分配方法所帶來(lái)的種種制度上的弊端,是一種追求“形式平等”與“實(shí)質(zhì)平等”相結(jié)合的“積極措施”,是將個(gè)人利益、集體利益與國(guó)家利益有機(jī)結(jié)合的制度保障措施。這一規(guī)定絕對(duì)不能簡(jiǎn)單地被解讀為“實(shí)行不完全平等的選舉”。

1979年修訂《選舉法》時(shí),當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)人口比重為18.96%,因此基本上延續(xù)了1953年的規(guī)定,對(duì)于選舉人大代表的城鄉(xiāng)不同人口比例未作大的修改,但對(duì)不同層級(jí)規(guī)定得更加明確:全國(guó)為8∶1,省、自治區(qū)為5∶1,自治州、縣、自治縣為4∶1。

1982年修改《選舉法》,增加規(guī)定:縣、自治縣境內(nèi),鎮(zhèn)的人口特多或者企事業(yè)組織職工人數(shù)比例較大的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)決定,農(nóng)村每一代表與鎮(zhèn)或企事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于4∶1直至1∶1。

1995年修改《選舉法》,將全國(guó)和省、自治區(qū)農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)比例,與自治州、縣一樣,統(tǒng)一修改為4∶1。

從8∶1到4∶1再到今天的1∶1,農(nóng)村人口歷經(jīng)57年終于獲得了和城鎮(zhèn)人口平等的選舉權(quán)。這一歷史變遷令人感慨萬(wàn)端。因?yàn)闊o(wú)論如何,此前農(nóng)村人口的選舉權(quán)被嚴(yán)重縮水了。中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍教授曾親歷、參與和推動(dòng)中國(guó)選舉制度的發(fā)展,被公認(rèn)為是該領(lǐng)域最權(quán)威的專家之一,在他看來(lái),城鄉(xiāng)人口同票同權(quán),具有“政治上的象征意義”,意味著“農(nóng)民在這個(gè)國(guó)家有地位、有同等的話語(yǔ)權(quán)”。

黨的十七大報(bào)告指出:“人民民主是社會(huì)主義的生命?！倍嗣裥惺姑裰鳈?quán)利很重要的一點(diǎn)就是享有選舉權(quán)。研究《選舉法》的專家認(rèn)為,我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是一種非常優(yōu)越的制度,它由人民選舉代表組成人民代表大會(huì),其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé),受人民代表大會(huì)監(jiān)督,人民代表大會(huì)受人民監(jiān)督。但是,長(zhǎng)期以來(lái),人民民主選舉人民代表并沒(méi)有得到很好的落實(shí),農(nóng)村人口選舉權(quán)的縮水就是一個(gè)旁證。不過(guò),分析世界民主政治的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn),并非所有的人都擁有選舉權(quán)。

在古希臘和古羅馬奴隸制民主政治中,貴族、平民都是公民,他們平等享有選舉權(quán)和被選舉權(quán),但婦女和奴隸則沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在英國(guó)資本主義初期,規(guī)定有產(chǎn)者才能有選舉權(quán),絕大多數(shù)工業(yè)工人、農(nóng)業(yè)工人是沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的,因?yàn)樗麄兊哪晔杖雰H20～50鎊;那時(shí)候英國(guó)擁有選舉權(quán)的人數(shù)不超過(guò)總?cè)丝诘?%,比例非常小。在美國(guó),19世紀(jì)上半葉在白人男性中實(shí)施全民選舉權(quán),19世紀(jì)六七十年代賦予男性黑人選舉權(quán),20世紀(jì)初賦予婦女選舉權(quán),20世紀(jì)60年代恢復(fù)黑人選舉權(quán)。由此可見(jiàn),因?yàn)榉N族、性別、階級(jí)等原因而不能享有選舉權(quán)的現(xiàn)象是普遍存在的。由于城鄉(xiāng)二元的區(qū)分而導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村人口選舉權(quán)縮水的現(xiàn)象,有其深刻的政治、經(jīng)濟(jì)和歷史原因,的確不能簡(jiǎn)單看待。

毫無(wú)疑問(wèn),新中國(guó)成立半個(gè)多世紀(jì)以來(lái),特別是改革開放30多年來(lái),在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,根據(jù)社會(huì)主義民主選舉制度建設(shè)規(guī)律的基本要求,中國(guó)民主選舉制度建設(shè)從當(dāng)代中國(guó)實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度,同時(shí)認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒人類社會(huì)民主選舉制度建設(shè)的一些有益成果,體現(xiàn)了中國(guó)特色,取得了長(zhǎng)足發(fā)展,為切實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義民主政治體制建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。但也毋庸諱言,我國(guó)的民主選舉制度建設(shè)與人民的要求和期望還存在一定的距離,與馬克思主義追求的完全的普遍、平等、公開、競(jìng)爭(zhēng)、直接和秘密投票的選舉還相距甚遠(yuǎn)。

筆者認(rèn)為,實(shí)行城鄉(xiāng)平等選舉權(quán)固然是中國(guó)民主政治的一大進(jìn)步,但似乎不必評(píng)價(jià)太高;與其為之歡呼喝彩,不如把它視為中國(guó)民主政治的新起點(diǎn)。從這里起步,中國(guó)民主政治還有很長(zhǎng)的路要走。

即以這次《選舉法》修正案而言,有學(xué)者毫不客氣地評(píng)論道,本次修法最大“亮點(diǎn)”與“看點(diǎn)”的“城鄉(xiāng)相同人口比例選舉人大代表”,其真正意義在于增加了在農(nóng)民選區(qū)“當(dāng)選”的代表人數(shù),增加的代表名額在現(xiàn)行體制下并不意味著農(nóng)民利益和公共利益的代言人增多,而意味著要把那些需要“當(dāng)選”的代表拿到農(nóng)民選區(qū)去“通過(guò)”,農(nóng)民選民需要為各級(jí)政府“選”中的人“舉”出比以往更多的代表。質(zhì)言之,普通農(nóng)民并不是選舉的真正參與者和決定者。

為什么這么說(shuō)呢?因?yàn)楦鶕?jù)法律規(guī)定,無(wú)論是選民直接選舉還是間接選舉,人大代表都應(yīng)該由民主選舉產(chǎn)生。但事實(shí)上,人大代表基本上都是由選舉委員會(huì)內(nèi)部提名,經(jīng)過(guò)平衡、協(xié)調(diào)后安排確定的。選舉委員會(huì)把這些候選人塞到農(nóng)民選區(qū),然后由農(nóng)民選民經(jīng)過(guò)法定程序把他們“舉”出來(lái)。在這種背景下,農(nóng)民選區(qū)選舉產(chǎn)生的人大代表有幾位是基層農(nóng)民?又有幾位會(huì)真正代表農(nóng)民的利益呢?

人大代表肩負(fù)著代表人民參與管理國(guó)家事務(wù)、履行法定職責(zé)的重任,在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的作用越來(lái)越重要,但擁有提名權(quán)的選舉委員會(huì)似乎走入了提名誤區(qū)。一是把“人大代表”等同于“黨政官員”,相當(dāng)一部分名額分配給了各級(jí)官員;二是把“人大代表”等同于“社會(huì)賢達(dá)”,把不少名額安排給了社會(huì)知名人士甚至文藝、體育界明星;三是把“人大代表”等同于“勞動(dòng)模范”,總是有意無(wú)意地將一些先進(jìn)模范人物納入視野。這些提名標(biāo)準(zhǔn)致使許多代表的代表性、參政議政能力受到質(zhì)疑,一些常發(fā)雷人之語(yǔ)的代表更是令人瞠目。

有學(xué)者指出,選舉的要義在于政治參與和選賢與能,是人民通過(guò)投票的方式來(lái)選擇他們的代表和領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng),只有存在競(jìng)爭(zhēng)才能保證選舉的使命得以實(shí)現(xiàn)。競(jìng)爭(zhēng)是選舉的本質(zhì)特征,沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有選舉。所以,競(jìng)爭(zhēng)選舉才是《選舉法》的第一原則。這番意見(jiàn)堪稱真知灼見(jiàn)。我們不妨把選舉程序設(shè)計(jì)成候選人之間的競(jìng)爭(zhēng),讓代表候選人在選區(qū)進(jìn)行競(jìng)選演講、自我介紹和宣傳,讓選民進(jìn)行充分比較,然后再投票選舉。唯有如此,選舉才能真正成為選賢與能的政治活動(dòng)。這樣的民主選舉對(duì)于中國(guó)民主政治來(lái)說(shuō),將具有里程碑意義。

(責(zé)編/朱艷秋)