曹榮湘

所謂生態(tài)文明,是指人類遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和,是一種以尊重和維護(hù)自然為前提,以自然規(guī)律為準(zhǔn)則,以人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧共生為宗旨的新的文明形態(tài)。黨的十七大報(bào)告第一次明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)。生態(tài)文明觀念的確立、生態(tài)文明戰(zhàn)略的制定和實(shí)施,是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)和諧社會(huì)的內(nèi)在要求,也是我國(guó)在新世紀(jì)、新階段面臨的重大任務(wù)。為了建設(shè)生態(tài)文明,各級(jí)政府的職能需要進(jìn)行重新定位,當(dāng)前的政府職能迫切需要實(shí)現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變。

第一,從約束向主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)并不是新事物,早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)引起了黨和國(guó)家的高度重視。然而,長(zhǎng)期以來(lái),我們習(xí)慣于用規(guī)章制度來(lái)約束環(huán)境污染、資源浪費(fèi)行為;制定具體的行業(yè)污染標(biāo)準(zhǔn),給企業(yè)下達(dá)減排指標(biāo);一切由企業(yè)來(lái)做,政府只是定期進(jìn)行監(jiān)督檢查,不達(dá)標(biāo)則處罰。在資源環(huán)境問(wèn)題上,政府只是一個(gè)執(zhí)法部門(mén),而不是總攬全局的部門(mén)。這種做法盡管突出了企業(yè)的主體地位,卻沒(méi)有完全體現(xiàn)政府的主導(dǎo)作用。在資源和環(huán)境問(wèn)題上,政府只是充當(dāng)了裁判員的角色,沒(méi)有擔(dān)當(dāng)起比賽組織者的角色。這種狀況一遇到生態(tài)文明建設(shè)的需要就會(huì)暴露出不足。與環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約相比,生態(tài)文明對(duì)環(huán)境和資源提出了更高的要求。例如,生態(tài)文明建設(shè)需要實(shí)現(xiàn)綠色GDP核算,需要綜合采用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、宣傳等措施,需要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì),這是舊的約束型做法所做不到的。

由于生態(tài)文明是一種典型的公共品,市場(chǎng)不能完全提供,加之我國(guó)是后發(fā)國(guó)家,在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上不能再走先污染后治理的老路,因此,政府的主導(dǎo)作用尤顯重要。在生態(tài)文明建設(shè)上,政府職能迫切需要從約束型向主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。

第二,從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。黨的十六大把政府職能定位于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)方面,其核心是政府職能由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的總要求,生態(tài)文明建設(shè)也不例外。

從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變,要求政府在生態(tài)文明建設(shè)上以市場(chǎng)為核心,以企業(yè)為主體,做好生態(tài)經(jīng)濟(jì)工作。從政府本身來(lái)說(shuō),首先要改變單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)觀。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)一直使用國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值這一增長(zhǎng)指標(biāo)來(lái)衡量地區(qū)實(shí)力,并作為政府官員業(yè)績(jī)考核的最強(qiáng)指標(biāo)。這種做法,直接導(dǎo)致政府職能?chē)?yán)重向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)集中,忽視社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè),以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展中社會(huì)要素、生態(tài)要素的利用和維護(hù)。要建設(shè)生態(tài)文明,必須徹底扭轉(zhuǎn)這種局面。其次要改變舊的政府包攬一切經(jīng)濟(jì)事務(wù)的做法,實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的適度脫離。凡是能夠交給市場(chǎng)去做的生態(tài)建設(shè)任務(wù),一律交給市場(chǎng),政府在其中只應(yīng)起到規(guī)劃者、調(diào)節(jié)者、監(jiān)管者、保障者的作用。最后要尊重市場(chǎng)規(guī)律。生態(tài)經(jīng)濟(jì)的核心和基礎(chǔ)是市場(chǎng),而市場(chǎng)有其自身規(guī)律。政府首先要尊重這種規(guī)律,而不宜跟風(fēng)追熱,甚至人為強(qiáng)制性地上項(xiàng)目、造園區(qū)。

需要強(qiáng)調(diào)的是,從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變,并不是不要管制。必須明確,管制型政府不等于無(wú)服務(wù),服務(wù)型政府也不等于不要管制。與管制型政府以自上而下的管制手段為主、以管制為最終目的相比,服務(wù)型政府要求政府在履行其職能時(shí)以服務(wù)手段為主,以管制手段為輔,并時(shí)刻牢記服務(wù)市場(chǎng)、服務(wù)公民、服務(wù)社會(huì)的最終目的。因此,管制與服務(wù)是一種辯證關(guān)系。理解并強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn),對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)來(lái)說(shuō)尤為重要,否則就會(huì)造成政府在生態(tài)文明建設(shè)上的“缺位”。

從約束向主導(dǎo)轉(zhuǎn)變與從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變并不矛盾。在生態(tài)文明建設(shè)上,發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,主要是發(fā)揮政府的規(guī)劃、調(diào)節(jié)、監(jiān)管和服務(wù)作用。強(qiáng)調(diào)了主導(dǎo),也就強(qiáng)調(diào)了服務(wù);做好了服務(wù),才真正實(shí)現(xiàn)了主導(dǎo)。從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變,是從約束向主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的題中應(yīng)有之義。

第三,從治理向建設(shè)轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以來(lái),由于我們沒(méi)有注意環(huán)境保護(hù),造成了環(huán)境破壞日益嚴(yán)重、環(huán)境災(zāi)害不斷發(fā)生的情況。由此造成政府的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理任務(wù)十分繁重,短期內(nèi)只能“先污染后治理”。各級(jí)政府花了許多資金去植樹(shù)造林、防沙治沙、改善土質(zhì)、美化環(huán)境,這種修復(fù)和治理工作是必須的,亦屬于無(wú)奈之舉。但隨著各地修復(fù)和治理工作日見(jiàn)成效,隨著生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)的明確提出,政府的工作重心也應(yīng)從生態(tài)治理向生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)變,以適應(yīng)新世紀(jì)、新時(shí)期的新任務(wù)。

與生態(tài)治理主要是對(duì)受人為活動(dòng)干擾和破壞的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)與重建相比,生態(tài)建設(shè)則是根據(jù)生態(tài)學(xué)原理,充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù),充分利用生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律,對(duì)人與自然、人與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行整合,以實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的高度統(tǒng)一。生態(tài)治理注重修復(fù),是工程系統(tǒng);生態(tài)建設(shè)注重打造,是系統(tǒng)工程。生態(tài)治理是基礎(chǔ),生態(tài)建設(shè)則是更高階段的任務(wù),前者包涵于后者之中。

按照當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際,生態(tài)建設(shè)主要涉及采礦區(qū)生態(tài)建設(shè)、水土流失生態(tài)治理、污染區(qū)域生態(tài)建設(shè)、敏感區(qū)域或關(guān)鍵地區(qū)生態(tài)建設(shè)、生態(tài)示范區(qū)生態(tài)設(shè)計(jì)與建設(shè)、人居環(huán)境生態(tài)建設(shè)、城市生態(tài)建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、功能區(qū)生態(tài)建設(shè)等。為此,政府應(yīng)堅(jiān)持這些生態(tài)建設(shè)的基本原則:統(tǒng)籌規(guī)劃,突出重點(diǎn),分步實(shí)施;從實(shí)際出發(fā),因地制宜,講求實(shí)效,發(fā)揮綜合治理效益;建立法律法規(guī)保障體系和科技支撐體系,使生態(tài)建設(shè)法制化、科學(xué)化;以預(yù)防為主,治理與保護(hù)、建設(shè)與管理并重;把生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、脫貧致富、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合;建立多元化的投入機(jī)制,多渠道籌集生態(tài)建設(shè)資金。

第四,從控制向合作轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變主要是針對(duì)政府與非政府組織的關(guān)系而言的。隨著全球化步伐的日益加速,以及我國(guó)社會(huì)主義民主政治體制的日益完善,非政府組織在我國(guó)推動(dòng)大眾環(huán)保意識(shí)、動(dòng)員和組織環(huán)?；顒?dòng)、監(jiān)督政府環(huán)保效能、為政府提供咨詢和建議方面發(fā)揮著日益重要的作用?？陀^地看,非政府組織通過(guò)整合公民社會(huì)的力量來(lái)推動(dòng)政府的生態(tài)文明建設(shè)意愿,彌補(bǔ)政府生態(tài)文明建設(shè)的不足,確實(shí)有其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì),但也對(duì)政府形成了一種壓力。因此,如何處理好政府和非政府組織的關(guān)系,事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程和生態(tài)文明建設(shè)的成敗,不可不妥善處理之。

對(duì)于非政府組織,我們以往主要是采取控制的做法:政府高高在上,非政府組織被視為一種點(diǎn)綴或是一種阻力。這種思維導(dǎo)致政府和環(huán)保型非政府組織之間的關(guān)系不良好,合作不順暢,并引發(fā)了一些局部沖突事件。

在新時(shí)期、新階段建設(shè)生態(tài)文明,政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變自身職能,在處理與非政府組織的關(guān)系時(shí)采取合作的態(tài)度。一方面要對(duì)非政府組織加以必要的規(guī)范和引導(dǎo);另一方面則要視非政府組織為一種非政治性力量,一位積極的、有效的合作伙伴。備受關(guān)注的廈門(mén)PX事件源于非政府組織對(duì)政府在興建對(duì)二甲苯項(xiàng)目上持反對(duì)意見(jiàn),而事件的圓滿落幕則源于政府與非政府組織之間有了良好的合作關(guān)系。

合作的必要性還因政府和非政府組織之間在最終目標(biāo)上的一致。事實(shí)上,建設(shè)生態(tài)文明,不僅是政府的意愿,而且符合人民的期待。一般而言,生態(tài)環(huán)境方面的沖突,主要是短期增長(zhǎng)和長(zhǎng)期發(fā)展、企業(yè)利益和民眾訴求之間的沖突,政府如果對(duì)非政府組織在環(huán)境議題上的訴求,尤其是對(duì)企業(yè)的環(huán)保要求漠然視之、壓力待之,則往往會(huì)惹禍上身,甚至上升為政治問(wèn)題。處理好與非政府組織之間的關(guān)系,走合作與共同治理之道,是我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明的必然要求,也是政府職能是否真正轉(zhuǎn)變的一種體現(xiàn)。

作者:中共中央編譯局研究員

(責(zé)編/朱艷秋)