劉吉軍，許 實(shí)，馬賢磊，陳 健

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.南京林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院，江蘇 南京 210037）

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)入高速發(fā)展階段，中國(guó)土地非農(nóng)化速度居高不下，國(guó)家對(duì)此采取一系列調(diào)控政策，但效果并不明顯。伴隨土地過度非農(nóng)化的還有兩個(gè)難以解釋的問題：一是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明稅費(fèi)政策是調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要手段，但為什么在土地非農(nóng)化調(diào)控中顯得“力不從心”，相反政府管制政策卻發(fā)揮更大作用；二是隨著科技進(jìn)步，勞動(dòng)力和資金的利用效率都在提高，但為何土地低效利用現(xiàn)象非常普遍。要揭示這些現(xiàn)象背后的原因必須理清土地非農(nóng)化過程中復(fù)雜博弈關(guān)系，本文嘗試?yán)貌┺哪Ｐ湍M這種博弈關(guān)系，對(duì)上述問題做出解釋。

1 分析框架

在目前管理體制下，地方政府雖然是土地非農(nóng)化工作的直接實(shí)施者，但中央政府和農(nóng)民也直接或間接地參與到土地非農(nóng)化過程中。例如中央政府通過制定一系列政策（調(diào)節(jié)土地非農(nóng)化收益的稅費(fèi)制度、土地用途管制制度、土地總量動(dòng)態(tài)平衡制度、土地垂直管理制度等）來(lái)影響地方政府的決策；農(nóng)民通過支持與反對(duì)地方政府征收土地來(lái)影響地方政府的決策行為。

決策分析理論表明，最適合于分析具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系或相互影響關(guān)系的個(gè)體決策行為的理論是博弈論。目前博弈論已經(jīng)被大量用于模擬分析中央政府、地方政府和農(nóng)民三者間在土地非農(nóng)化過程中的決策行為。例如有學(xué)者構(gòu)建地方政府間的非合作博弈模型分析地方政府間土地供應(yīng)關(guān)系［1］，或者利用政治域和產(chǎn)權(quán)交易域構(gòu)成的混合域博弈模型對(duì)中國(guó)近期的土地非農(nóng)化過程中收益分配機(jī)制的演變進(jìn)行制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋［2］。不過已有研究很少同時(shí)分析地方政府間的橫向博弈關(guān)系和中央政府、地方政府和農(nóng)民三者間的縱向博弈關(guān)系。考慮農(nóng)民相對(duì)于其他兩個(gè)決策主體處于明顯的弱勢(shì)地位，本文在分析縱向博弈關(guān)系時(shí)僅考慮中央政府與地方政府間的博弈，即縱向博弈關(guān)系表現(xiàn)為中央政府首先制定政策，地方政府根據(jù)中央政策來(lái)做出決策，即中央政府為“在位者”，地方政府為“跟隨者”；或者視作是地方政府首先行動(dòng)，其行為產(chǎn)生一定結(jié)果（如土地過度非農(nóng)化），中央政府根據(jù)產(chǎn)生的結(jié)果來(lái)調(diào)整政策，即地方政府為“在位者”，中央政府為“跟隨者”。無(wú)論哪種情況，斯坦克爾伯格模型都是分析這類博弈關(guān)系的最優(yōu)模型［3］。地方政府間的橫向博弈關(guān)系表現(xiàn)為地方政府同時(shí)行動(dòng)，并且一方的策略影響另一方的支付結(jié)果?！扒敉嚼Ь场蹦Ｐ褪欠治龃祟惒┺年P(guān)系的常用模型，但該模型的劣勢(shì)是難以進(jìn)行靜態(tài)參數(shù)分析①靜態(tài)參數(shù)分析表現(xiàn)為，通過模型求解出納什均衡解后可以觀察不同參數(shù)對(duì)均衡解的影響方向和大小，從而提供各個(gè)參數(shù)與均衡解間的更清晰的數(shù)量關(guān)系。。庫(kù)諾特競(jìng)爭(zhēng)模型作為一個(gè)定量分析模型能夠較好地模擬非合作博弈關(guān)系，并且可以進(jìn)行靜態(tài)參數(shù)分析［4］（圖1）。

圖1 土地非農(nóng)化決策主體間博弈關(guān)系的分析框架Fig.1 Analysis framework of game-theory relationships amongst decision-makers during land conversion for non-agricultural use

2 理論模型

2.1 中央政府與地方政府間的縱向博弈關(guān)系

（1）模型參數(shù)設(shè)定

目前調(diào)控土地非農(nóng)化的稅費(fèi)中只有新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)是中央?yún)⑴c分成的稅費(fèi)，也是中央與地方稅費(fèi)收益的主要部分。因此，模型構(gòu)建時(shí)只考慮新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。假設(shè)中央政府的目標(biāo)是凈收益（土地上的稅費(fèi)收入與因土地過度非農(nóng)化造成的生態(tài)環(huán)境破壞和糧食安全引致的社會(huì)成本之差）最大化，其決策變量是新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和上繳中央的比例，由于兩者之積為固定值，為簡(jiǎn)化分析，這里只取上繳中央的比例為中央政府決策變量（用r表示，r∈［0，1］），征收標(biāo)準(zhǔn)作為外生變量（用M表示）。設(shè)定某一時(shí)期存在最優(yōu)的土地非農(nóng)化數(shù)量（用N表示），用β表示中央政府承擔(dān)的單位面積土地非農(nóng)化的社會(huì)成本（生態(tài)環(huán)境破壞和糧食安全引致成本）。地方政府的目標(biāo)是最大化土地獲得的收益，包括從土地上獲得的直接收益（稅費(fèi)收入）和間接收益（地區(qū)生產(chǎn)總值）的最大化。其決策變量為土地非農(nóng)化數(shù)量（用x表示，x∈［0，N′］，其中N′為土地資源的自然供應(yīng)量）。這里用表示單位面積新增建設(shè)用地帶給地方政府的地區(qū)生產(chǎn)總值的增加量，即建設(shè)用地對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率。地方政府的征地成本主要包括給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)和中央政府對(duì)地方政府過度征地行為的懲罰引致的成本，其中征地補(bǔ)償費(fèi)取決于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（c）和征地面積（x），同時(shí)將地方政府的征地成本設(shè)定為C（x）=cx+dx2，其中d反映邊際成本的增加幅度。

（2）模型形式設(shè)定與解

基于上述假設(shè)，中央政府和地方政府間的斯坦克爾伯格模型可以表示為：

鑒于中央政府在管理中的強(qiáng)勢(shì)地位，把中央政府看作“在位者”，地方政府看為“跟隨者”，即中央政府首先行動(dòng)，在自身約束下選擇最大化自身利益的r，地方政府根據(jù)中央確定的值來(lái)選擇土地非農(nóng)化數(shù)量（x）最大化自身利益①與Ma Jun討論中央與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)的分析不同，他既分析了中央先行博弈又分析了地方先行博弈［5］。。解此模型得到子博弈納什均衡解為（r*，x*），其中r*和x*分別由式1和式2表示，式3表示約束條件。

（3）解分析

由式1知，均衡時(shí)中央制定的分成比例r值取決于4個(gè)因素（M、a、β和c），其中a和β的影響方向?yàn)檎?，即保持其他因素不變時(shí)，a和β越大，上繳比例就越大；c和M的影響方向相反，即保持其他因素不變時(shí)，c和M越大，上繳比例越小。雖然反映邊際征地成本上升幅度的d值并不影響中央政府的上繳比例的選擇，但是式3說明只有d值大于臨界值時(shí)才能保證中央政府和地方政府間的博弈存在均衡點(diǎn)。

由于存在x^＞x*，因此上繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)一定程度上限制了土地非農(nóng)化數(shù)量，其限制程度不僅取決于上繳比例的大小，更取決于中央政府對(duì)地方政府土地非農(nóng)化的懲罰導(dǎo)致的邊際成本。

2.2 地方政府間的橫向博弈關(guān)系

（1）模型參數(shù)設(shè)定

現(xiàn)階段資本流動(dòng)分為市場(chǎng)主導(dǎo)的資本流動(dòng)和政府主導(dǎo)的資本流動(dòng)，其中市場(chǎng)主導(dǎo)的資本在利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)下主要流向回報(bào)率較高的地區(qū)③由于政府主導(dǎo)的資本量遠(yuǎn)小于市場(chǎng)主導(dǎo)的資本量，這在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為明顯，因此本研究只探討市場(chǎng)主導(dǎo)的資本流動(dòng)。。由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施等環(huán)境相似的地區(qū)，資本的邊際生產(chǎn)率差距很小，決定投資回報(bào)率的一個(gè)重要因素就是地區(qū)投資優(yōu)惠政策。土地優(yōu)惠作為一項(xiàng)重要的投資優(yōu)惠，已成為現(xiàn)階段各地方政府吸引地區(qū)資本的一個(gè)重要策略。模型假定只有兩個(gè)地方政府——地方政府1和地方政府2。一定時(shí)期內(nèi)有總量為T的資金將投放這兩個(gè)地區(qū)，為了簡(jiǎn)化，假設(shè)投入方式按兩個(gè)地區(qū)的新增建設(shè)用地?cái)?shù)量比例投入，取單位面積新增建設(shè)用地上的資金投入量為f=T-（q1+q2）①理論上單位建設(shè)用地上的資金投入量為資金投入總量（T）與土地非農(nóng)化面積總和（q1+q2）的商，但由于該形式不方便模型求解，本文采用差形式仍然保留了單位建設(shè)用地上的資金投入量與建設(shè)用地總量間的逆向關(guān)系。，其中q1和q2分別為地方政府1和地方政府2的土地非農(nóng)化數(shù)量。設(shè)δ1和δ2為兩個(gè)地區(qū)的資金投入產(chǎn)出系數(shù)，c1和c2為兩個(gè)地區(qū)單位面積土地非農(nóng)化成本。

（2）模型形式設(shè)定與解

基于這些設(shè)定，地方政府間的庫(kù)諾特競(jìng)爭(zhēng)模型表示為：求解地方政府1和地方政府2的反應(yīng)函數(shù)，然后聯(lián)立兩個(gè)反應(yīng)函數(shù)解得：兩個(gè)政府土地非農(nóng)化總量為：

（3）解分析

式5和式6表明地方政府土地非農(nóng)化數(shù)量取決于該時(shí)期資本總量、自身的征地成本和自身的資金產(chǎn)出系數(shù)、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的征地成本和資金產(chǎn)出系數(shù)。當(dāng)其他因素保持不變時(shí)，該時(shí)期資金總量越大，土地非農(nóng)化數(shù)量也就越大，同時(shí)土地非農(nóng)化數(shù)量也隨著自身征地成本的增加而減少，隨著競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的征地成本增加而增加；隨著自身資金產(chǎn)出能力的增加而增加，隨著競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手資金產(chǎn)出能力的增加而減少。假設(shè)中央政府完全控制土地非農(nóng)化數(shù)量，不存在地方政府間的過度競(jìng)爭(zhēng)。用Q、T、R和C分別表示中央政府的土地非農(nóng)化數(shù)量、資金總量、資金產(chǎn)出系數(shù)和單位面積征地成本，此時(shí)有：

求解獲得：

為了比較，假設(shè)地方政府1和地方政府2在土地征收成本和資金產(chǎn)出能力上不存在差異，且與中央政府相同，這樣就有：

由于Q*＞Q^，表明地方政府間的過度競(jìng)爭(zhēng)造成了土地的過度非農(nóng)化。

2.3 模型基本結(jié)論

結(jié)論一：土地非農(nóng)化收益分成比例由中央政府與地方政府間的博弈決定，主要受到新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、新增建設(shè)用地對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和中央政府對(duì)地方政府過度征地行為的懲罰力度等因素影響；博弈均衡時(shí)的土地非農(nóng)化數(shù)量主要受到新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、新增建設(shè)用地對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率、中央政府承擔(dān)的單位面積土地非農(nóng)化的社會(huì)成本和中央政府對(duì)地方政府過度征地行為的懲罰力度等因素影響。

推論一：中央政府與地方政府間的土地非農(nóng)化收益分成規(guī)則隨著博弈演化而變化，目前中央政府對(duì)地方政府過度征地行為的稅費(fèi)監(jiān)管力度（懲罰力度）不強(qiáng)限制了土地收益分成機(jī)制（稅費(fèi)制度）調(diào)控土地非農(nóng)化數(shù)量的功能，而用途管制具有更強(qiáng)的懲罰力度，因而可能具有更強(qiáng)的土地非農(nóng)化調(diào)控功能。

結(jié)論二：地方政府土地非農(nóng)化數(shù)量隨著自身土地非農(nóng)化收益和周邊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的土地非農(nóng)化成本的增加而增加，隨著自身成本和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手收益的增加而減少。

推論二：地方政府間在爭(zhēng)奪資本等生產(chǎn)要素上的過度競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致土地過度非農(nóng)化的一個(gè)重要原因。

3 事實(shí)分析

由于上述模型中涉及到的諸多收益和成本參數(shù)在現(xiàn)實(shí)中很難量化，因此無(wú)法直接論證結(jié)論中的每個(gè)變量對(duì)土地非農(nóng)化數(shù)量的實(shí)際影響，但可以利用事實(shí)證據(jù)論證推論。

3.1 中央政府與地方政府間的縱向博弈——土地非農(nóng)化調(diào)控政策的歷史演變

土地非農(nóng)化收益分成機(jī)制歷來(lái)都是調(diào)控土地非農(nóng)化的重要手段之一，但它并非中央政府單方面的策略行為，而是中央政府和地方政府間博弈的結(jié)果。在1994年稅制改革以前，土地稅中以耕地占用稅為例，中央與地方分成比例1987年為5：5，1989年為3：7；出讓金分成中的中央部分為40％，1992年降為5％。盡管中央政府將自己的分成比例一壓再壓，但是征收效果仍不理想，于是1997年又將土地收益全部留給地方，但造成了地方政府“賣地越多收益越多”的不良后果。次年又規(guī)定，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30％上繳中央財(cái)政，70％留給有關(guān)地方人民政府。但近年來(lái)，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)征繳仍然不規(guī)范，越權(quán)減免、應(yīng)繳未繳現(xiàn)象特別普遍。為此，自2005年1月1日起，土地有償使用費(fèi)實(shí)行先繳后分方式征管。由此可見，土地非農(nóng)化收益分成比例一直在變動(dòng)，中央政府一直困擾于財(cái)政監(jiān)督不力問題，無(wú)奈只能使用管制政策調(diào)控土地非農(nóng)化數(shù)量。

圖2 全國(guó)1998—2004年建設(shè)占用耕地面積Fig.2 Areas of farm land occupied for construction purposes in China from 1998 to 2004

目前用于調(diào)控土地非農(nóng)化數(shù)量的管制政策包括土地利用規(guī)劃制度、征地制度、土地用途管制制度、建設(shè)用地審批制度等。其中在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期，較頻繁使用的是直接凍結(jié)建設(shè)用地審批指標(biāo)。例如，自1997年4月15日中央政府首次實(shí)行非農(nóng)建設(shè)用地審批指標(biāo)凍結(jié)后，中央政府又陷入了審批權(quán)凍結(jié)與解凍的循環(huán)之中。1997年國(guó)務(wù)院凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地一年，1999年1月1日起國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。2004年5月國(guó)土資源部向全國(guó)各級(jí)土地資源管理部門下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院緊急通知精神進(jìn)一步嚴(yán)格土地管理的通知》的文件，再度收緊土地審批的口子。圖2繪制了1998—2004年全國(guó)建設(shè)占用耕地情況，三個(gè)波谷分別對(duì)應(yīng)1997年、1999年和2004年的建設(shè)用地審批權(quán)管制政策實(shí)施階段①圖中的波峰、波谷出現(xiàn)時(shí)間和政策執(zhí)行時(shí)間上出現(xiàn)滯后性，一方面由于政策影響的滯后所致，另一方面由于現(xiàn)實(shí)中地方政府往往都將管制年的審批指標(biāo)提前到管制政策頒布之前申請(qǐng)，這樣管制政策并不影響當(dāng)年土地審批數(shù)量，而影響次年土地審批數(shù)量。?？梢姽苤普呦鄬?duì)于稅費(fèi)政策在限制土地過度非農(nóng)化上更顯效率?？赡茉蚴悄壳柏?cái)政監(jiān)管成本高昂，中央政府對(duì)地方政府過度征地的財(cái)政懲罰力度較弱，相反諸如現(xiàn)代遙感等技術(shù)的進(jìn)步使得中央政府的用途管制政策的執(zhí)行成本較低，對(duì)應(yīng)的懲罰更有力度。

3.2 地方政府間的橫向博弈——土地低價(jià)供應(yīng)、過度供應(yīng)現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生

地方政府在招商引資中往往通過優(yōu)惠政策來(lái)吸引外部資本注入，當(dāng)更多地方政府加入到招商引資行列時(shí)，地方政府間不可避免地展開激烈競(jìng)爭(zhēng)，這就造成了土地的低價(jià)轉(zhuǎn)讓和土地過度非農(nóng)化。例如，蘇北某地希望引進(jìn)一個(gè)占地5000畝的汽車項(xiàng)目，消息放出，就引來(lái)大批競(jìng)爭(zhēng)者，不乏來(lái)自蘇州、無(wú)錫、北京等發(fā)達(dá)地區(qū)的政府，其中蘇南等地甚至開出了零地價(jià)的優(yōu)惠條件［1］。2003年末轟動(dòng)全國(guó)的土地違法案件——“鐵本案”背后也隱藏著地方政府通過土地政策對(duì)資金等生產(chǎn)要素展開激烈競(jìng)爭(zhēng)的事實(shí)。根據(jù)公開資料，常州方面表示“常州經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大企業(yè)、大項(xiàng)目偏少”，常州要追趕蘇州和無(wú)錫，就必須“狠抓重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目的投入”。然而所謂的重點(diǎn)項(xiàng)目必然要求投入大量的土地和資金。為了獲得項(xiàng)目所需用地，2003年以來(lái)，常州高新區(qū)管委會(huì)、揚(yáng)中市政府在未依法辦理用地審批手續(xù)的情況下非法批準(zhǔn)鐵本公司征用、占用土地，并違規(guī)組織實(shí)施征地拆遷，導(dǎo)致鐵本公司違法占用土地6541畝已無(wú)法復(fù)墾，造成大量耕地被毀①資料引自《中華工商時(shí)報(bào)》，2004-04-29。。

4 結(jié)論與政策建議

本文利用斯坦克爾伯格模型和庫(kù)諾特競(jìng)爭(zhēng)模型模擬了土地非農(nóng)化過程中中央政府和地方政府間的縱向博弈關(guān)系以及地方政府間的橫向博弈關(guān)系。指出目前土地過度非農(nóng)化有兩方面原因：一方面調(diào)控土地非農(nóng)化數(shù)量的稅費(fèi)政策缺乏有力的財(cái)政監(jiān)督措施導(dǎo)致調(diào)控力度較弱；另一方面地方政府間的過度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致新增建設(shè)用地低價(jià)供應(yīng)，造成土地過度非農(nóng)化。本文啟示有：首先，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，調(diào)控土地非農(nóng)化數(shù)量的有效手段是基于市場(chǎng)機(jī)制的稅費(fèi)政策而不是純政府行為的管制政策。因此土地制度改革的重要任務(wù)之一是完善目前的稅費(fèi)體制，加大財(cái)政監(jiān)管力度。這就要求中央政府以《憲法》和其他法律形式來(lái)明確中央與地方間的土地非農(nóng)化收益分配關(guān)系，而不應(yīng)該繼續(xù)根據(jù)缺乏法律依據(jù)的中央的“決定”、“通知”來(lái)傳達(dá)和執(zhí)行中央與地方間的分配關(guān)系；在立法健全的基礎(chǔ)上加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管力度，嚴(yán)厲懲罰地方政府越權(quán)減免、該繳未繳的違法行為。只有這樣，土地稅費(fèi)政策才能像其他領(lǐng)域的稅費(fèi)政策一樣，在資源配置、經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮重要作用，才能讓土地管理走出“無(wú)限管制”的陷阱，徹底解決土地過度非農(nóng)化問題。其次，積極引導(dǎo)地方政府改變目前不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。各地區(qū)應(yīng)該根據(jù)自身的資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分利用地區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、人文優(yōu)勢(shì)等改善投資環(huán)境，吸引市場(chǎng)主導(dǎo)的資本流入，而不應(yīng)該通過犧牲土地資源來(lái)?yè)Q取資金，謀取短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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