朱新華，馬璐璐，陳利根

（1.南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.四川農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，四川 雅安 625014）

1 引言

自20世紀90年代以來，中國廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村相繼出現(xiàn)了土地股份合作制，它是按照農(nóng)戶自愿原則，在穩(wěn)定農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶承包土地或集體非農(nóng)建設(shè)用地，聯(lián)合資金、設(shè)備、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素，建立起一種利益共享、風險共擔的股份合作制度。近年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，各地進一步加快了土地股份合作制改革的步伐，以成都市為例，2007年底，全市農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織共有2649個，其中，農(nóng)民專業(yè)合作社（協(xié)會）1911個，成員20.7萬人；以集體資產(chǎn)為紐帶成立的新型集體經(jīng)濟組織738個，參股入股的農(nóng)戶14.1萬戶①數(shù)據(jù)來源：《成都市農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織情況調(diào)查》，http://njs.ndrc.gov.cn/xncjs/t20090430_276180.htm.。

很多學者對農(nóng)村土地股份合作制的產(chǎn)生動因、企業(yè)內(nèi)涵、產(chǎn)權(quán)安排、治理機制、收益分配等方面展開廣泛研究，認為土地股份合作制是一種自下而上的誘致性制度創(chuàng)新［1］，潛在的土地增值收益是土地股份合作制創(chuàng)新的主要誘因［2］，而且地方政府和農(nóng)民在制度創(chuàng)新過程中達到一致同意［3］。但另一方面，土地股份合作制度規(guī)則內(nèi)含的矛盾又可能導致效率損失［4］。那么土地股份合作制的效率究竟如何？提高土地股份合作制效率的方法是什么？綜觀現(xiàn)有研究，學者們大多運用成本效益分析法和交易費用理論對制度效率進行評價，在此評價中也沒有提出提高土地股份合作制效率的方法。新制度經(jīng)濟學認為，在制度效率分析中通過對國家、產(chǎn)權(quán)和契約要素的考察不僅能夠判斷制度效率，而且可以發(fā)現(xiàn)提高制度效率的方法。因此，本文試圖從國家、產(chǎn)權(quán)和契約的視角對土地股份合作制的效率進行經(jīng)濟學解讀，探討蘊含其中的理論價值和政策含義。

2 國家、產(chǎn)權(quán)、契約與制度效率：理論分析

制度效率是制度賴以存在的前提和基礎(chǔ)，許多經(jīng)濟學家從不同的角度對制度的效率加以分析，弗魯博頓和芮切特［5］、柯武剛和史漫飛［6］等將帕累托改進成最優(yōu)和具有普適性、開放性作為制度效率的判斷標準；威廉姆森和科斯［7］、布羅姆利［8］、趙德起［9-10］等人則通過分析制度中交易成本、契約、產(chǎn)權(quán)、國家等要素來判定制度的效率。

當前，新制度經(jīng)濟學研究的4個主要方面（交易成本、契約、產(chǎn)權(quán)和國家）中的國家、產(chǎn)權(quán)和契約是制度結(jié)構(gòu)的核心要素。這三要素運行的直接目標是降低制度的交易成本，交易成本的高低直接決定了制度效率的高低。因此，三個要素的協(xié)調(diào)運行會最大化制度效率，其中某一個或某些要素的“失靈”會導致制度效率出現(xiàn)“短板”，影響制度的效率［9］。通過對國家、產(chǎn)權(quán)和契約要素的分析不僅能夠判斷制度效率，還可以發(fā)現(xiàn)提高制度效率的方法。第一，國家在制度中的作用包括［11］：國家憑借其暴力潛能和權(quán)威在全社會實現(xiàn)所有權(quán)，有利于降低產(chǎn)權(quán)在界定和轉(zhuǎn)讓中的交易費用；其作用大小取決于國家權(quán)力介入產(chǎn)權(quán)安排的方式和程度。國家對于制度效率而言實際上是一把“雙刃劍”，一方面，國家憑借其暴力潛能和權(quán)威以最小的成本實現(xiàn)利益在全社會范圍內(nèi)的合理配置；另一方面，由于偏好差異和利益追求，國家不可能“中立”，從而導致制度的低效率或無效率。然而，中國近50年來的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷表明：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度效率與國家對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)干預力度基本上呈負相關(guān)關(guān)系［10］。第二，道格拉斯·C·諾斯指出：“理解制度結(jié)構(gòu)的兩個主要基石是國家理論和產(chǎn)權(quán)理論?！保?2］產(chǎn)權(quán)能夠減少不確定性和降低交易費用，能夠?qū)⑼獠啃詢?nèi)部化，從而對產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生激勵作用。第三，契約作為影響制度效率的基本要素，契約的完備度越高，契約水平越高，越能產(chǎn)生較高的制度效率。

綜上所述，產(chǎn)權(quán)、契約要素與制度效率呈正相關(guān)關(guān)系，且產(chǎn)權(quán)的重要性（對制度效率的貢獻）大于契約；國家要素與制度效率呈負相關(guān)關(guān)系。將國家、產(chǎn)權(quán)、契約與制度效率放在一個坐標圖中分析，產(chǎn)權(quán)、契約函數(shù)的斜率為正，且產(chǎn)權(quán)函數(shù)斜率大于契約函數(shù)；國家函數(shù)的斜率為負。圖1顯示了三要素水平與制度效率的關(guān)系，假設(shè)產(chǎn)權(quán)水平線、契約水平線和國家水平線相交于A點。當要素各自水平均位于E點時，產(chǎn)權(quán)要素產(chǎn)生的制度效率為IE1，契約要素產(chǎn)生的制度效率為IE2，國家要素產(chǎn)生的制度效率為IE4。由于產(chǎn)權(quán)要素的“短板”，使得三要素的整體制度效率停留在IE1上。這樣，對于契約和國家這兩個要素來說就存在著要素價值的無謂損失。國家的損失最大，為IE4-IE1；契約的損失較小，為IE2-IE1?？倱p失為（IE4-IE1）+（IE2-IE1）=IE4+IE2-2IE1。同理，當三要素水平均位于G點時，產(chǎn)權(quán)和契約要素存在著價值的無謂損失。只有當三條水平線交于一點（圖中為A點）時，三要素水平均為F，這種無謂損失才會消失，制度要素整體水平達到其維持制度有效率運行的臨界點。進一步地，為了使制度要素整體水平達到IE4，且沒有一個要素出現(xiàn)無謂損失，就必須對產(chǎn)權(quán)和契約這兩個“短板”進行治理，使得產(chǎn)權(quán)水平提高到G點，契約水平提高到H點。

圖1 制度效率三變量水平線Fig.1 Levels of three variables in system efficiency

3 土地股份合作制的效率分析

土地股份合作制首先崛起于廣東南海。1992年前后，南海經(jīng)濟發(fā)展要求與土地家庭承包之間的矛盾變得日益突出。為了化解矛盾，將外部性內(nèi)部化，股份制被引入了農(nóng)村土地制度建設(shè)。

3.1 國家要素的“失靈”導致土地股份合作制效率出現(xiàn)“短板”

1992年，南海土地股份合作制的做法并沒有遇到太大的政策阻力，因為它與當時的法律并不相違背［13］，1988年4月第六屆全國人民代表大會將《憲法》第10條第4款“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。而且按照1988年修訂的《土地管理法》，農(nóng)村居民住宅建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)等，只要按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃進行即可，且縣級人民政府就有權(quán)批準。1992—1997年南海市股份分紅年均增長13.9％［13］。

隨著1998年《土地管理法》的實施，尤其是明確規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”，農(nóng)民不能以集體非農(nóng)建設(shè)用地入股并分享股份收益，這就降低了土地股份合作制的盈利水平，1997—2006年南海市股份分紅年均增長10.43％，年均增長率比實行土地股份制初期下降了3.47個百分點［13］。

十七屆三中全會在《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》中提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益?！眹以诩w建設(shè)用地政策上的態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，由嚴格限制發(fā)展為鼓勵支持。隨著政府對農(nóng)村土地制度干預力度的減小，國家要素水平又呈現(xiàn)下降趨勢，土地股份合作制改革的步伐進一步加快。

由上述分析可見，1998年國家對農(nóng)村土地市場的干預力度最大，即國家要素水平最高。假設(shè)1998年國家要素在H2時，國家要素產(chǎn)生的制度效率為IE1；而此時產(chǎn)權(quán)和契約要素的水平再高，也無法提高制度的整體效率。國家要素的“短板”效應制約了產(chǎn)權(quán)和契約要素效率的發(fā)揮，使得三要素的整體效率為IE1。因此，要提高農(nóng)村土地制度效率，就必須對國家要素進行治理。

3.2 隨著國家要素水平的降低，土地股份合作制迅速發(fā)展并產(chǎn)生較高績效

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的逐步推進，國家正逐步的還權(quán)于民、還土于民，國家對農(nóng)村土地的控制力度逐漸減弱，國家要素的水平逐漸降低。在此過程中，各地探索了多種土地改革模式，其中以土地股份合作制最為流行。土地股份合作制在不改變集體土地所有制的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)民分享工業(yè)化帶來的土地級差收益，符合中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的政策取向，而且地方政府和農(nóng)民在制度創(chuàng)新過程中達到一致意見。

從產(chǎn)權(quán)要素層面看，中國農(nóng)村集體土地歷來產(chǎn)權(quán)主體不明確、權(quán)能殘缺不全；而土地股份合作制將農(nóng)村土地全部量化成股份，明晰每個成員的產(chǎn)權(quán)份額，農(nóng)民以其手中享有的產(chǎn)權(quán)份額分享土地的流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民群眾真正成為農(nóng)村土地的投資主體、決策主體和收益主體，成為農(nóng)村土地人格化的產(chǎn)權(quán)主體，產(chǎn)權(quán)要素水平大大提高。

從契約要素層面看，土地股份合作制實行股東代表大會、董（理）事會、監(jiān)事會和經(jīng)理分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)，契約不僅能夠被很好地執(zhí)行，而且很容易被監(jiān)督，契約要素水平大大提高。

由此可見，隨著國家要素水平降低，國家要素“短板”效應消失，土地股份合作制迅速發(fā)展并產(chǎn)生較高績效。

3.3 在國家要素水平的閥值范圍內(nèi)，股份合作才是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的最適模式

圖2 土地股份合作制效率三變量水平線Fig.2 Levels of three variables in efficiency of land stock cooperative system

土地股份合作是不是中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的最適模式？或者說，是否可進一步降低國家要素水平、提高產(chǎn)權(quán)和契約水平從而創(chuàng)造另一種土地產(chǎn)權(quán)模式呢？傳統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)理論認為：私有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)人享有剩余利潤占有權(quán)，產(chǎn)權(quán)人有較強的激勵動機不斷提高企業(yè)的效益。所以在利潤激勵上，私有企業(yè)比傳統(tǒng)的國營企業(yè)強。當然，企業(yè)效益還與市場競爭程度有關(guān)。筆者認為如果中國農(nóng)村土地制度實行私有化改革，它將是低效率的，原因主要有三：第一，目前中國土地市場是由國家壟斷的，在壟斷市場上，土地私有化改革后的平均效益改善不明顯；第二，對國家要素水平的治理程度也是有限的，換句話說，土地私有化不能為中國社會體制所接受；第三，當國家要素水平足夠低時，將會出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和契約要素價值的無謂損失（圖2）。如圖2所示，土地私有化能夠使產(chǎn)權(quán)要素的水平達到H4，此時其對應的制度效率為IE2；但是國家要素的最低水平為H3，即國家干預和容忍的最低限度為H3，此時，私有化改革所產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)貢獻出現(xiàn)無謂損失，損失為IE2-IE3。因此，在國家要素水平一定的情況下，即在保持現(xiàn)有集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，對其他權(quán)能的組合和排列才是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的相對占優(yōu)的方案。實踐中的土地股份合作制即是在保持集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過賦予完整的使用權(quán)、明確收益分配權(quán)、構(gòu)建監(jiān)督權(quán)從而發(fā)揮較高績效，可稱之為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的最適模式①筆者認為最適模式并不是指當前中國農(nóng)村都應該實行土地股分合作制改革，這只是中國農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展方向。因為土地股份合作制的產(chǎn)生需要一定的社會經(jīng)濟條件，如地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達、具有一定的資金力量和較高的技術(shù)水平、大量農(nóng)業(yè)勞動力向外轉(zhuǎn)移、集體經(jīng)濟組織要有一支高素質(zhì)的干部隊伍等。。

4 結(jié)論與政策建議

制度經(jīng)濟學中的國家、產(chǎn)權(quán)和契約理論以及交易成本理論表明，制度結(jié)構(gòu)中的三個核心要素國家、產(chǎn)權(quán)和契約共同決定了制度效率。三個要素的協(xié)調(diào)運行會最大化制度效率，其中某一個或某些要素的“失靈”會導致制度效率出現(xiàn)“短板”。據(jù)此可以通過干預中國農(nóng)村土地制度結(jié)構(gòu)的各要素進行土地資源的優(yōu)化配置。根據(jù)此邏輯，筆者嘗試在中國農(nóng)村土地制度變遷的背景下，通過分析國家、產(chǎn)權(quán)和契約三要素運行狀況，進而分析土地股份合作制產(chǎn)生的原因及其效率。筆者認為，國家要素的“失靈”導致了土地股份合作制效率出現(xiàn)“短板”；隨著國家要素水平降低，土地股份合作制迅速發(fā)展并產(chǎn)生較高績效；但是，國家要素的水平也不可能無限低，在一定的國家要素水平下，股份合作制才是農(nóng)村土地制度改革最適模式。其隱含的政策含義是：應當采取諸如放松政府管制、規(guī)范土地股份合作制的機制建設(shè)等措施，確保國家、產(chǎn)權(quán)和契約要素的協(xié)調(diào)運行，從而提高土地股份合作制的效率。

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