馮 潔

（德國科隆應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，科隆 50933）

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其防范

馮 潔

（德國科隆應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，科隆 50933）

當(dāng)前，我國地方政府舉債規(guī)模過大，一些地方政府存在舉債的隨意性與過度舉債現(xiàn)象，造成了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如不積極防范和化解，將給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大隱患。本文分析了我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)和特征，以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的深層次原因和后果，提出了防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策性建議。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；融資平臺(tái)；官制金融；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

2009年12月30日，中國官方首次披露地方政府負(fù)債情況：目前我國有城投公司3800多家，地方政府負(fù)債超過7萬億元。據(jù)測算，西部多省市負(fù)債平均水平達(dá)到了200%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了150%的預(yù)警線［1］。同時(shí)，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)也向國開行發(fā)出了城投公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警。地方政府的這種瘋狂的債務(wù)融資，給金融市場帶來了巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，研究我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和成因，并提出防范化解的對策，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)和估量

1．地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)與特點(diǎn)

長期以來，很多地方政府依靠舉債度日已成不爭事實(shí)。從當(dāng)前政府統(tǒng)計(jì)口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個(gè)部分。其中，政府融資平臺(tái)是地方政府舉債的基本手段。盡管現(xiàn)行法律對地方政府不得發(fā)行地方債券、不得提供擔(dān)保等有明確規(guī)定，但許多地方政府通過注冊成立各種名目的投資公司或建設(shè)公司，搭建融資平臺(tái)向金融部門借款或向社會(huì)發(fā)行企業(yè)（公司）債或項(xiàng)目債。這類債務(wù)由于缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測、管理制度，隱蔽性強(qiáng)，已成為中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要出險(xiǎn)區(qū)。

就地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)而言，以地方政府融資平臺(tái)為主的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是在地方獲得自主性經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)利的情況下，在經(jīng)濟(jì)趕超過程中，由于中央與地方之間財(cái)政關(guān)系不合理、資本市場發(fā)育滯后，融資功能存在缺陷，地方政府以一種超市場力量的強(qiáng)制或利用行政權(quán)力對融資活動(dòng)施加控制的產(chǎn)物。從這個(gè)意義上說，中國目前地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出如下一些特點(diǎn)：

（1）政府償債能力有限。無論是通過融資平臺(tái)，還是通過市政債券進(jìn)行融資，抑或提供各種擔(dān)保，最終都以政府的財(cái)力作為后盾。從目前的情況看，地方政府的巨額債務(wù)與地方政府的有限償債能力之間存在著嚴(yán)重不對稱，在一些地方已引發(fā)了局部性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)了支付危機(jī)。

（2）潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大。在地方政府債務(wù)中，隱性債務(wù)或間接債務(wù)占有相當(dāng)?shù)谋戎?。隱性債務(wù)包括：地方政府擔(dān)保債務(wù)（包括擔(dān)保的外債）、地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口，等等。雖然這類債務(wù)不需要地方政府現(xiàn)期償還，但它是潛在風(fēng)險(xiǎn)很大的債務(wù)，因?yàn)樵诮杩钊藷o法償還的情況下，隱性債務(wù)所在地方政府出于“道義”或公眾壓力要承擔(dān)還債責(zé)任，同時(shí)，在出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)清算等情況時(shí)地方政府也將承擔(dān)資產(chǎn)損失。這將會(huì)引發(fā)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的演變。

（3）風(fēng)險(xiǎn)制衡機(jī)制缺失。為了克服地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，西方發(fā)達(dá)國家都制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控，如果哪個(gè)地方政府可能出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，便及早采取措施進(jìn)行防范、控制和化解。目前，我國地方政府債務(wù)種類多，隱性債務(wù)比重大，而政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑又不統(tǒng)一，這就使中央政府無法全面掌握地方政府債務(wù)的真實(shí)規(guī)模，從而使債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等指標(biāo)無法運(yùn)用，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制無法建立，大大削弱了中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，使地方政府債務(wù)管理在某種意義上處于無政府狀態(tài)。

2．地方政府債務(wù)規(guī)模及其風(fēng)險(xiǎn)程度衡量

地方政府債務(wù)規(guī)模究競有多大？如何評價(jià)和度量這種風(fēng)險(xiǎn)的大??？搞清這些問題對于分析風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)、成因和應(yīng)對之策有重要意義。

通常，我們采用債務(wù)依存度和負(fù)債率這兩個(gè)指標(biāo)來描述地方政府債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)程度。它們的計(jì)算公式分別是：

債務(wù)依存度＝年末政府債務(wù)余額／當(dāng)年地方GDP

負(fù)債率＝年末政府債務(wù)余額／當(dāng)年財(cái)政收入

這兩個(gè)指標(biāo)有不同的含義，債務(wù)依存度主要反映地方經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力及地方政府的風(fēng)險(xiǎn)程度，或地方經(jīng)濟(jì)增長對政府舉債的依賴程度。指標(biāo)值越大，說明風(fēng)險(xiǎn)越高；反之，風(fēng)險(xiǎn)程度要低一些。而負(fù)債率則反映地方政府通過動(dòng)用當(dāng)期財(cái)政收入滿足償債需求的能力，該指標(biāo)是對地方政府債務(wù)總余額的控制。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要?jiǎng)佑酶鞣N資金，又要減少風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)便要確定合理的債務(wù)依存度和負(fù)債比率，并在此比例下確定合理的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和債務(wù)規(guī)模。上述兩個(gè)指標(biāo)保持怎么樣的比率才算合理，這在不同時(shí)期、不同國家、不同城市之間不盡相同，不能一概而論。但是，決定這兩個(gè)比率是否合理化，要考慮的因素是一樣的。那就是，第一，償還能力。要根據(jù)城市的財(cái)力與各方面的配套能力來確定適宜的負(fù)債規(guī)模。第二，債務(wù)資金使用效果。只有籌集來的債務(wù)資金用在最有效率的地方，才能提高償還能力。第三，債務(wù)結(jié)構(gòu)。短期和長期負(fù)債之間、顯性和隱性債務(wù)之間的關(guān)系，應(yīng)均衡安排。

以這樣的觀點(diǎn)來觀察和分析中國地方政府債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)程度，人們不難發(fā)現(xiàn)其中的巨大隱患。根據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的一份報(bào)告估算，在2007年底時(shí)，我國地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過6萬億元，其中國內(nèi)地方政府債務(wù)余額約為4萬億元左右，占當(dāng)年地方政府財(cái)政收入的143．7%，即債務(wù)率為143．7%。2010年6月23日人民銀行和銀監(jiān)會(huì)披露的地方債務(wù)規(guī)模已達(dá)7．6萬億［1］。因?yàn)樵谝恍┑胤秸抢?，債?wù)規(guī)模和負(fù)債率都大大地超過了警戒線。我國財(cái)政專家賈康把地方政府債務(wù)按直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個(gè)部分統(tǒng)計(jì)，西部地區(qū)的陜西省2007年底債務(wù)總額達(dá)1272億元，相當(dāng)于其當(dāng)年GDP的23．2%，其中直接債務(wù)886億元，占債務(wù)總額的69．7%，擔(dān)保債務(wù)345億元，占債務(wù)總額的27．1%，政策性掛賬約40億元，占債務(wù)總額的3．2%。中部地區(qū)的河南省2007年底債務(wù)總額為2171億元，占GDP的14．5%，其中直接債務(wù)1805億元，占債務(wù)總額的83%，擔(dān)保債務(wù)158．2億元，占債務(wù)總額的7．3%，政策性掛賬208億元，占債務(wù)總額的9．6%。東部地區(qū)的浙江省數(shù)據(jù)顯示，2005年底債務(wù)總額相當(dāng)于當(dāng)年GDP的11%。2008年，我國地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于2008年GDP的16．5%，財(cái)政收入的80．2%，地方財(cái)政收入的174．6%，其中，直接債務(wù)超過3萬億元，約相當(dāng)于GDP的12．9%，財(cái)政收入的62．7%，地方財(cái)政收入的136．4%?？胺Q數(shù)量驚人［2］。

地方政府債務(wù)迅速增加，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇上升，已成為影響我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大隱患。2009年我國地方政府債務(wù)約占GDP的23%，，一些地方性融資平臺(tái)的負(fù)債率達(dá)到94%，有的地方甚至高達(dá)400%，而國際上平均為80%－120%［3］。2008年下半年以來，受國際金融危機(jī)影響，我國沿海省份經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊，地方財(cái)政收入減少，財(cái)政支出增加，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更是陡然增加。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的深層原因

在當(dāng)前金融危機(jī)的背景下，我國地方政府收支狀況非常緊張，擴(kuò)大公共投資面臨著籌資難的問題。通過發(fā)行地方政府債券來增強(qiáng)地方投資能力，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與中央投資項(xiàng)目的同步配套，以擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)，是啟動(dòng)地方政府融資的一個(gè)重要目的。但是在這種具有可行性的方法背后也透視出政府債務(wù)巨大風(fēng)險(xiǎn)的深層原因，即地區(qū)本位，管制金融和國家政策性負(fù)債。

1．地區(qū)本位

地區(qū)本位是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的重要原因。隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會(huì)治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財(cái)權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增大而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績上的領(lǐng)先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會(huì)保障資金缺口，更加大了地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日漸顯現(xiàn)。

2．官制金融

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還與我國官制金融體制密切相關(guān)。官制金融是為了掌握主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力，為發(fā)展計(jì)劃中重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和城市公共項(xiàng)目融資，政府對金融活動(dòng)進(jìn)行行政干預(yù)或施加影響，著力謀求政府對金融資源和金融資本的控制，使政府行為深深介入金融市場并對金融活動(dòng)具有強(qiáng)大的導(dǎo)向性的金融制度。

由于我國金融市場目前發(fā)展還不是很成熟，所以客觀來講政府對金融活動(dòng)施加影響和行政干預(yù)有其必然性。但是官制金融在發(fā)展過程中也存在政府過度行政干預(yù)和政策性融資的特點(diǎn)［4］。這種過度行政干預(yù)左右了銀行中長期貸款，本應(yīng)順應(yīng)市場，以自身利益為目的的商業(yè)銀行聽命于地方政府，被動(dòng)的向政府提供大量貸款，而沒有客觀合理的評估收益與風(fēng)險(xiǎn)。而且目前，各地除了我國四大商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)和本地銀行外，還有許多外地銀行，銀行之間存在激烈的競爭，他們不僅需要自己的經(jīng)營手段還不得不依靠政府的扶持才能立足。所以政府的權(quán)力與銀行的財(cái)力就自然而然的結(jié)合在一起，謀求共同發(fā)展。這樣一來，銀行必須依靠政府來發(fā)展自身，作為條件向政府提供長期而大量的貸款，并且經(jīng)常壓低利息。這種錢與權(quán)的不當(dāng)結(jié)合，導(dǎo)致了借貸的巨大風(fēng)險(xiǎn)。而所謂政策性融資，就是在資金的需求大于供給的情況下，政府為了扶持特定的經(jīng)濟(jì)部門，在貸款擔(dān)保、利率、償還期限等融資條件上給予特殊優(yōu)待。盡管在城市公共項(xiàng)目投資中，地方政府政策性融資已成為引進(jìn)社會(huì)資本的有效形式而形成一種長效融資機(jī)制。但由于社會(huì)擔(dān)保機(jī)制不完善，一旦出現(xiàn)問題，由政府進(jìn)行的擔(dān)保就面臨著很大的風(fēng)險(xiǎn)。

3．政策負(fù)擔(dān)

國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策也與地方政府債務(wù)有關(guān)，這些政策性原因既有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中政策轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的地方政府負(fù)債，也有外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化帶來的政策性負(fù)擔(dān)，還有欠發(fā)達(dá)地區(qū)為執(zhí)行國家統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而背負(fù)的債務(wù)。與前面體制性負(fù)債不同的是形成這些債務(wù)的原因——宏觀政策調(diào)整并不是地方政府的主動(dòng)行為，完全由地方政府背負(fù)政策性負(fù)債也不盡合理。比如，2008年11月，為抵御金融危機(jī)的沖擊，中國推出4萬億元投資的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。其中兩年內(nèi)中央投資1．18萬億元，需要地方配套1．12萬億元，而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方財(cái)政的配套能力。面對資金壓力，各級地方政府除了由財(cái)政部代為發(fā)行地方債外，主要的籌資途徑是通過建立各種融資平臺(tái)，以其名義向銀行貸款，帶動(dòng)項(xiàng)目投資。正如國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員倪紅日所說：“融資平臺(tái)對彌補(bǔ)地方資金缺口起到了雪中送炭的作用，但也增大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)”。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)帶來的嚴(yán)重后果

1．金融體系面臨巨大隱患

地方政府通過政府融資平臺(tái)向商業(yè)銀行大量借款來建設(shè)經(jīng)濟(jì)，服務(wù)民生。在這一過程中看似解決了地方財(cái)政難題，但各地大量借債的同時(shí)卻沒有考慮和衡量是否有足夠的償還能力，從而出現(xiàn)了現(xiàn)在各地政府借款規(guī)模過大，而實(shí)質(zhì)無法償還的巨大債務(wù)隱患。以此帶來的風(fēng)險(xiǎn)已不僅僅是地方政府無法償還，債務(wù)越滾越大，與此同時(shí)也給商業(yè)銀行帶來了巨大的資金風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯虡I(yè)銀行是依靠儲(chǔ)蓄與貸款之間的利息差額來賺取利潤，所以需要大量的流動(dòng)資金。而在政府權(quán)力的約束下將超過中長期貸款比例的貸款借給政府，使得銀行不得不面臨巨大的資金風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，政府與銀行之間的信息不對稱，也使得銀行貸款本身的風(fēng)險(xiǎn)難以控制。銀行對政府融資平臺(tái)的信用評價(jià)完全取決于本級政府的財(cái)力，而不取決于公司本身的還款能力，因此銀行更需要了解、掌握政府財(cái)政收支、財(cái)政償還能力的情況。但由于財(cái)政透明度低，貸款銀行很難獲取全面的信息。特別是由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投融資規(guī)模大，貸款期限普遍較長，風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性。所以銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)，而且這類貸款往往來自多家銀行，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，涉及面較廣。

2．地方政府陷入信任危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)

由于地方政府現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)任期一般來說短于所借貸款的償還期限，因此，領(lǐng)導(dǎo)者們往往會(huì)只考慮當(dāng)前的城市建設(shè)，做足政績工程，而把巨大的無法償還的債務(wù)留給繼任者，導(dǎo)致欠債越來越多，惡性循環(huán)，從而使得政府面臨巨大的信任危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦形成并引發(fā)地方財(cái)政支付危機(jī)和信任危機(jī)，一方面將會(huì)大大限制地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的干部職工工資拖欠，國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，不僅會(huì)影響政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、群眾生活，而且會(huì)影響到政府的公信度，嚴(yán)重的將會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定。

3．經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性矛盾激化

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中深層矛盾日益顯現(xiàn)出來。在以投資帶動(dòng)為主要特征的經(jīng)濟(jì)增長方式影響下，各級政府的“政績工程”和“形象工程”泛濫。地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足導(dǎo)致的借貸投資居高不下，從整體上降低了社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動(dòng)的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場、公路、地鐵的建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，使當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長的素質(zhì)和質(zhì)量。如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，許多項(xiàng)目難免會(huì)半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能停頓。如果沒有合適的財(cái)政規(guī)則來約束地方政府的過度支出行為，一些地方政府甚至可能會(huì)因過度舉債而破產(chǎn)。

四、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范對策

1．改革“官制金融”體制，健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

最根本的風(fēng)險(xiǎn)防范手段是對我國金融制度的徹底改革。改變原有的官制金融制度，將銀行的權(quán)力與政府的權(quán)力分離開來，銀行對自己的投資目標(biāo)和借貸主體是根據(jù)市場要求和自身利益來決定而非聽命于政府。做到真正的錢權(quán)分離，從而使擔(dān)保、借貸和投資更加理性。對于政府擔(dān)保的債務(wù)，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保制度。一般來說，對于市場競爭性項(xiàng)目，財(cái)政不應(yīng)予以擔(dān)保。對于確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。對于政府各種借款債務(wù)，要建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制。對主要體現(xiàn)社會(huì)效益而經(jīng)濟(jì)效益低下的公益性項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)以稅收和其它經(jīng)常性收入作為資金來源建立償債專項(xiàng)基金，清償債務(wù)。對道路、橋梁、機(jī)場、碼頭等具有可見經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，應(yīng)堅(jiān)持“誰借誰還”的原則，用項(xiàng)目收益償還債務(wù)。政府投資應(yīng)盡快從一般競爭性領(lǐng)域退出，投向交通、能源、市場基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、教育等公共產(chǎn)品領(lǐng)域。

2．加強(qiáng)立法，完善監(jiān)管體系，規(guī)范政府借債行為

中央政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定有關(guān)法律，合理并有效的制約各地政府的過量借債。同時(shí)，要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來審核地方借債的可行性和對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，使其合理利用地方政府融資平臺(tái)，避免地方過量舉債，超出償還能力。從當(dāng)前來看，要盡快建立起地方政府融資平臺(tái)的相關(guān)法規(guī)。通過法律法規(guī)的形式限制地方政府的融資總量，從源頭上控制地方政府過度融資。要進(jìn)一步完善地方政府的業(yè)績考核指標(biāo)并建立起相應(yīng)的監(jiān)管體系，改變那種簡單地把投資增長快、投資規(guī)模大以及融資平臺(tái)多、融資額度大作為地方政府業(yè)績高低的做法。同時(shí)，對地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃要實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，防止投資決策的隨意性，控制向那些過度超前的或與規(guī)劃不一致的項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)。

3．明確政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，改革市政債券代理制度

在現(xiàn)有分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上級和下級財(cái)政之間的收入與支出，給地方以更大的財(cái)政自主權(quán)。同時(shí)，改革現(xiàn)行的市政債券發(fā)行代理制度，允許有條件的地方政府發(fā)行市政債券，為地方政府城市建設(shè)融資打開方便之門，讓地方政府直接面對市場，逼迫地方政府規(guī)范借貸行為，實(shí)現(xiàn)債務(wù)硬約束，以控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這一做法有利于地方政府完善債務(wù)體系，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，是對現(xiàn)行預(yù)算法法律約束的一個(gè)突破。從長期來說，要修改和完善《預(yù)算法》有關(guān)地方政府融資的相關(guān)規(guī)定，允許有條件的地方政府以規(guī)范的形式發(fā)債借貸，以解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面財(cái)力不足的狀況，把地方政府債務(wù)納入地方預(yù)算管理，通過預(yù)算約束，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4．建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，做到防患于未然

再好的解決辦法也不如預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生更行之有效。目前中央以及各級政府已經(jīng)看到了地方政府的無限度借債帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)。在解決現(xiàn)有債務(wù)問題的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制，即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，對現(xiàn)實(shí)存在的各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，分別進(jìn)行定性與定量分析，將結(jié)果匯總提交風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)；依據(jù)已確定的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，對出現(xiàn)問題的部門與機(jī)構(gòu)發(fā)出警告，尋找引起風(fēng)險(xiǎn)的原因，提出相應(yīng)的糾正與化解措施，實(shí)現(xiàn)地方政府可持續(xù)融資同時(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最小化［5］。與此同時(shí)，建立完善的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系也尤為重要。對地方財(cái)政的收支指標(biāo)及其風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行科學(xué)的分析評價(jià)。同時(shí)，F(xiàn)DI產(chǎn)業(yè)分布，借鑒經(jīng)驗(yàn)調(diào)整中國FDI的區(qū)位和產(chǎn)業(yè)分布。東部和中部?。ㄊ校┑腇DI對污染指標(biāo)的影響存在較大差異，總的來說，東部地區(qū)的FDI比中部地區(qū)的更清潔，這可能是因?yàn)橹袊腇DI主要集中于東部地區(qū)，因而存在有結(jié)構(gòu)效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。寬松的環(huán)境管制是吸引外商直接投資進(jìn)入的一個(gè)重要因素，具有一定的“污染避難所”效應(yīng)特征，但中國并未成為一個(gè)世界的“污染避難所”。

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（責(zé)任編輯：時(shí)明芝）

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（責(zé)任編輯：李秀榮）

F810．7

A

1008－2670（2010）04－0073－04

2010－06－29

馮潔，女，德國科隆應(yīng)用技術(shù)大學(xué)留學(xué)生。