陳 淵 鑫

(武漢大學(xué) 國際法研究所, 湖北 武漢 430072)

財政監(jiān)督作為國家財政管理的重要內(nèi)容，與財政制度同步產(chǎn)生。在國外，財政監(jiān)督最早可以追溯到公元前3500年左右的古埃及監(jiān)督官制度；[1](P5)在我國，夏商時期就已經(jīng)出現(xiàn)了財政監(jiān)督。新中國成立后，我國財政監(jiān)督獲得了長足發(fā)展，已基本建立了具有中國特色的財政監(jiān)督制度體系。一般而言，所謂的財政監(jiān)督，是指財政部門為保障國家財政政策的貫徹落實和財政管理的有序有效，依法對財政運行相關(guān)主體的財政財務(wù)行為實施的監(jiān)控、檢查、稽核、制裁、督促和反映等活動的總稱。[2](P2)近年來，隨著公共財政框架體系的逐步建立和社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，財政監(jiān)督在保障財政政策執(zhí)行、嚴(yán)格預(yù)算管理、維護財經(jīng)秩序、預(yù)防治理腐敗等方面發(fā)揮了十分重要的作用。然而，我國目前對財政監(jiān)督必要性的理論研究還比較薄弱，國內(nèi)學(xué)者大都借鑒西方理論對財政監(jiān)督的必要性予以論述，因而，未能體現(xiàn)我國財政監(jiān)督的特色。因此，從我國實際出發(fā)，系統(tǒng)研究財政監(jiān)督的必要性理論具有十分重要的意義。本文采取理論聯(lián)系實際的方法，從財政的固有職能、財政部門的法定職責(zé)、財政管理、國家經(jīng)濟監(jiān)督體系以及國外財政監(jiān)督實踐等五個方面對財政監(jiān)督的必要性進行論證，以期進一步完善中國特色的財政監(jiān)督理論體系。

一、財政監(jiān)督是財政的固有職能

財政是一個歷史悠久的經(jīng)濟現(xiàn)象，又是經(jīng)濟的政治表現(xiàn)，是國家為了實現(xiàn)其職能，憑借其政治權(quán)力(公共權(quán)力)直接參與社會總產(chǎn)品分配的一種活動。[3](P8)在國家或者社會制度發(fā)展的不同階段財政都發(fā)揮其固有的職能作用。財政職能是財政本身所固有的功能，也是財政本質(zhì)的具體體現(xiàn)。財政職能在不同經(jīng)濟社會條件下既有共性，也有特性。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國財政具有資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟和財政監(jiān)督四項重要職能。財政職能的充分發(fā)揮乃是促進我國社會經(jīng)濟健康、持續(xù)和可協(xié)調(diào)發(fā)展的不可或缺的要素。

財政從根本上講屬于分配范疇，是一個分配問題。有分配，客觀上就必然要求有監(jiān)督，沒有財政分配就無所謂財政監(jiān)督，分配與監(jiān)督不能脫節(jié)。財政監(jiān)督職能是指財政在分配社會產(chǎn)品和國民收入、穩(wěn)定經(jīng)濟和促進發(fā)展的過程中，對國民經(jīng)濟、社會事業(yè)等相關(guān)活動狀況進行綜合反映與規(guī)范制約的客觀功能。它突出體現(xiàn)在信息反映與數(shù)量監(jiān)控等方面。由于財政處于社會再生產(chǎn)過程中分配環(huán)節(jié)的主導(dǎo)地位，并同國民經(jīng)濟、社會事業(yè)等多方面發(fā)生十分密切的聯(lián)系，因而社會經(jīng)濟生活中的很多信息都會在財政上有所反映。因此，必須建立健全科學(xué)、精細、規(guī)范的財政運行信息反映和數(shù)量控制系統(tǒng)與機制，才能提高對財政資金運行，乃至財政預(yù)算的編制、執(zhí)行，對宏觀經(jīng)濟調(diào)控進行監(jiān)控的能力、水平和效率。同時，財政監(jiān)督的職能作用往往是結(jié)合著調(diào)控經(jīng)濟運行、優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配等各項職能的日常管理進行的，它們相互作用，密不可分。

財政監(jiān)督與資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟職能都是財政本身所固有的、不可分割的整體。它們互為彼此，相輔相成，存在著密切的內(nèi)在聯(lián)系。財政監(jiān)督對資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟三項財政職能的實現(xiàn)具有促進、規(guī)范、優(yōu)化和保障的作用。財政監(jiān)督通過反映、督促、檢查和制裁等活動，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差，保證財政分配的科學(xué)、有效和合理。財政監(jiān)督通過對宏觀經(jīng)濟運行的跟蹤、監(jiān)測、分析、反映，為宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供決策，引導(dǎo)社會資金流向，彌補市場缺陷，實現(xiàn)資源的有效配置和經(jīng)濟的穩(wěn)定。財政監(jiān)督通過對財政工作自身的監(jiān)督管理，逐步優(yōu)化財政管理制度，不斷提高財政分配效益和財政管理水平。總之，資源的有效配置、收入的合理分配、經(jīng)濟穩(wěn)定的過程，也就是發(fā)揮財政監(jiān)督職能的過程，財政監(jiān)督寓于資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟的活動之中，通過反映、督促、檢查、制裁等形式發(fā)揮作用。

二、財政監(jiān)督是財政部門的法定職責(zé)和權(quán)力制衡的內(nèi)在要求

一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的主人，但自然人無法直接對社會進行管理，只有通過選舉活動將分散的權(quán)力轉(zhuǎn)化為代表全體人民的公共權(quán)力，授權(quán)給國家和政府，才能實施社會管理。在我國，國家權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，它們擁有立法和監(jiān)督執(zhí)行的雙重權(quán)力，并直接向人民群眾負(fù)責(zé)，即“議行合一”。在人民代表大會制度下，國務(wù)院和地方各級人民政府是人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，行使行政權(quán)，人民法院行使審判權(quán)，人民檢察院行使檢察權(quán)。它們的設(shè)置、職責(zé)、權(quán)限、活動原則均依照人大制定和頒布的憲法、法律規(guī)定來行使，并向人大負(fù)責(zé)，體現(xiàn)人民的意愿，履行公共受托責(zé)任。就行政執(zhí)行機關(guān)而言，政府依據(jù)權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，具體負(fù)責(zé)管理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品。在我國，一級政府一級財政，財政職能由人民代表大會授權(quán)給政府。政府根據(jù)各部門職責(zé)分工，將主要職責(zé)交由財政部門承擔(dān)。財政部門根據(jù)職責(zé)分工，專門從事財政管理和監(jiān)督職責(zé)。

財政管理是政府為了履行職能，對所需的物質(zhì)進行的決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督活動。簡言之，就是政府籌集、使用和管理資金的活動。因此，財政管理從本質(zhì)上講也就是行使公權(quán)力。由于公共權(quán)力關(guān)系的不平等性和權(quán)力運行的壟斷性、強制性等特點，其天然具有膨脹性和腐蝕性。英國學(xué)者阿克頓勛爵曾說過：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！^對權(quán)力會敗壞社會道德。歷史并不是由道德上無辜的一雙雙手所編織的一張網(wǎng)。在所有使人類腐敗墮落和道德敗壞的因素中，權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素。”[4](P342)同時，法國思想家、法學(xué)家孟德斯鳩也對此作出經(jīng)典的評論：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵5](P156)為此，權(quán)力制衡原則成為公權(quán)運用的最基本法則。如果對公共權(quán)力不加以制約和監(jiān)督，勢必導(dǎo)致權(quán)力的無限擴張，誘發(fā)權(quán)力部門或個人的自利動機，可能出現(xiàn)機會主義行為，損害社會大眾的利益，甚至威脅正常的經(jīng)濟和社會秩序。因此，接受監(jiān)督和制約是公共權(quán)力運行的內(nèi)在要求，政府受托行使公共權(quán)力的行為和過程也必須受到有效的監(jiān)督與制約，必須防止少數(shù)官員利用手中的權(quán)力來謀取小集體或個人利益。

我國憲法體現(xiàn)了權(quán)力的分工與制約原則，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，并對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；人大代表由人民選舉產(chǎn)生，并對人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督。財政作為一個政治范疇，是國家政權(quán)活動的重要組成部分；作為一個經(jīng)濟范疇，財政又是政府調(diào)控經(jīng)濟運行的重要手段。由于市場經(jīng)濟本身存在的缺陷，財政日益成為政府管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，增強宏觀調(diào)控的重要手段。因此，財政履行職能情況需要自覺接受國家職能機構(gòu)和人民、社會輿論的監(jiān)督。同時，為保障財政分配活動正常有效運行，更好地承擔(dān)法律規(guī)定的職責(zé)，也必須加強對財政運行相關(guān)主體財政財務(wù)行為的監(jiān)督，依法實施監(jiān)控、檢查、稽核、督促和反映，形成對其相關(guān)主體的一種控制和制約關(guān)系。在市場經(jīng)濟條件下，對財政運行相關(guān)主體的財政財務(wù)行為進行有效的約束和制衡，可以確保這些行為嚴(yán)格限定于國家法律規(guī)定范圍之內(nèi)，實現(xiàn)政府財政資源的有效利用，維護財政經(jīng)濟秩序。這是財政監(jiān)督在公共財政理論中的內(nèi)在邏輯要求。此外，公共財政作為效率財政的一個重要涵義，表現(xiàn)為政府作為公共部門實現(xiàn)公共目標(biāo)或增加社會福利，在很大程度上取決于預(yù)算約束和監(jiān)控其運行的努力程度與動機。公共部門的這一特殊屬性使財政監(jiān)督顯得十分重要。

三、財政監(jiān)督是財政管理的有機組成部分

現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，管理是有關(guān)組織或個人，為達到一定的目標(biāo)，運用各種手段，對某一領(lǐng)域的人力、資金、物資、信息等資源進行決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的活動。[6](P32)管理一詞本身就含有控制、監(jiān)督的意思，只是有時候為了方便，從不同的角度看問題或有所側(cè)重，才將管理與監(jiān)督適當(dāng)加以區(qū)分。財政管理是政府為實現(xiàn)其基本職能，依據(jù)法律法規(guī)，運用一定的手段，對政府預(yù)算資金的籌集、分配、使用過程進行決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督活動，以確保財政運行過程能做到合法、合規(guī)和有效。財政管理的本質(zhì)，客觀上要求財政監(jiān)督內(nèi)含于財政管理活動之中，并成為財政管理的重要內(nèi)容和有機組成部分。財政監(jiān)督重點對財政資金的分配過程及其效果進行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正財政活動中的偏差和問題，從而不斷提高財政管理效能。預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督是財政管理的三個重要方面，只有這三方面相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互促進，財政管理才能順利高效地實現(xiàn)其職能。

財政監(jiān)督作為財政管理活動的一個重要組成部分，具有事前審核審批、事中跟蹤監(jiān)控和事后檢查稽核相結(jié)合的特征。通過事前對預(yù)算編制真實性、科學(xué)性和合法性的監(jiān)督，防范、阻止不合法或低效的預(yù)算支出，使有限的財政資金發(fā)揮更大的使用效益；通過事中對財政預(yù)算收支執(zhí)行情況和財務(wù)制度執(zhí)行情況的即時跟蹤監(jiān)控，分析、研究監(jiān)督客體在經(jīng)濟運行中是否存在著偏差和問題，及時糾正并有效防止各種違法違紀(jì)行為的發(fā)生；通過事后對財政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督檢查，評估財政資金的效益，查處各種違法違紀(jì)行為，并針對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，分析成因，提出建設(shè)性建議，堵塞漏洞、完善政策，促進財政管理水平的不斷提高?？傊?，作為經(jīng)濟和財政運行的“監(jiān)測器”，財政監(jiān)督能及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算編制、執(zhí)行中的偏差，確保財政政策順利實施和預(yù)算任務(wù)圓滿完成，維護財政資金安全、完整與有效。

四、財政監(jiān)督是國家經(jīng)濟監(jiān)督體系不可或缺的環(huán)節(jié)

在我國，國家經(jīng)濟監(jiān)督是一個多層次的監(jiān)督體系，包括人大預(yù)算監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會中介機構(gòu)和輿論監(jiān)督等。人大預(yù)算監(jiān)督是人大及其常委會根據(jù)《憲法》、《預(yù)算法》等規(guī)定，對財政預(yù)算草案、財政預(yù)算執(zhí)行、財政預(yù)算調(diào)整等所實施的監(jiān)督活動，具有至上性。在人大監(jiān)督之下，財政監(jiān)督和審計監(jiān)督履行著重要的行政性監(jiān)管職責(zé)。審計監(jiān)督是國家審計機關(guān)依據(jù)《審計法》，對被審計單位的財政、財務(wù)、收支及其經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性進行檢查、評價的一種監(jiān)督活動，具有較強的獨立性。財政監(jiān)督是財政部門為保障國家財政管理有序、有效，依法對財政運行相關(guān)主體的財政財務(wù)行為所實施的監(jiān)督活動，是財政管理的有機組成部分。在立法監(jiān)督、行政監(jiān)督之外，社會中介機構(gòu)監(jiān)督和輿論監(jiān)督共同扮演著社會監(jiān)督的角色，是對人大預(yù)算監(jiān)督、財政監(jiān)督和審計監(jiān)督的有益補充。總之，各種監(jiān)督分別在國家經(jīng)濟監(jiān)督體系中發(fā)揮著獨特的作用，構(gòu)成了層次清晰、相互補充、不可替代的監(jiān)督格局。

財政監(jiān)督作為財政管理的有機組成部分，在國家經(jīng)濟監(jiān)督體系中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。財政監(jiān)督以外的其他監(jiān)督主要通過事后檢查方式等對財政管理活動進行監(jiān)督，達到預(yù)防違法違紀(jì)行為發(fā)生的作用。對財政監(jiān)督而言，財政監(jiān)督的本質(zhì)特征是監(jiān)督的管理性，這也是其區(qū)別于其他監(jiān)督的最突出的特點。具體表現(xiàn)為：一是財政監(jiān)督與財政分配的同步性。財政監(jiān)督是對財政分配和財政管理過程的監(jiān)督，財政監(jiān)督、分配和管理過程是不能分離的，三者是同步進行的。二是財政監(jiān)督是一種經(jīng)常、連續(xù)性監(jiān)督。財政機關(guān)對財政收支、會計事項、國有資產(chǎn)事項的監(jiān)督是經(jīng)常的，而且要連續(xù)進行。如預(yù)算的編制要經(jīng)過審查、預(yù)算的執(zhí)行要接受監(jiān)督、決算要經(jīng)過審批，整個工作流程是連續(xù)的。三是財政監(jiān)督檢查具有及時性和建設(shè)性。由于財政監(jiān)督是經(jīng)常的、連續(xù)的，與財政分配、財政管理是同步的，因而具有及時發(fā)現(xiàn)問題的可能性，隨時發(fā)現(xiàn)問題，及時進行檢查。財政監(jiān)督在對違法違紀(jì)處理處罰的同時，更加注重提出改進意見和建議，及時反饋給財政管理者和決策者，從而達到規(guī)范和加強財政管理的目的。四是財政監(jiān)督作用的防范性。財政監(jiān)督是事前、事中和事后相結(jié)合的監(jiān)督，特別是事前、事中的監(jiān)督，具有明顯的防范功能。

總之，財政監(jiān)督在國家經(jīng)濟監(jiān)督體系中具有基礎(chǔ)性作用，是國家經(jīng)濟監(jiān)督體系不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

五、財政監(jiān)督是世界各國的通行做法

縱觀世界各國的財政監(jiān)督發(fā)展與實踐，財政監(jiān)督已經(jīng)成為各國的通例。在西方發(fā)達國家中，各國都十分重視加強財政監(jiān)督，并根據(jù)其憲政體制及歷史傳承等因素，分別建立了適合本國的、比較完善的財政監(jiān)督體系。一是建立了完善的財政監(jiān)督法律制度，部分國家甚至在憲法中對財政監(jiān)督制度予以規(guī)定。如美國國會先后通過《監(jiān)察官法》、《財政主官法》、《政府管理改革法》和《單項否決權(quán)法》，賦予監(jiān)察官以獨立監(jiān)督的權(quán)力，為財政監(jiān)督提供法律依據(jù)；日本國會陸續(xù)制定頒布了《財政法》、《地方財政法》、《地方交付稅法》、《地方自治法》、《財務(wù)省設(shè)置法》等法律法規(guī)，保證監(jiān)督管理的規(guī)范化和高透明度；澳大利亞《財務(wù)管理和責(zé)任法案》對財政資金申請、撥款、支付行為進行規(guī)范和全過程監(jiān)控，并規(guī)定了操作性很強的處罰條款。二是通過法律等形式明確了財政監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限。各國由于各自憲政體制、文化傳統(tǒng)等因素的影響，在財政監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限方面存在差異。但一般而言，主要包括：對國家預(yù)算收入的監(jiān)督、對預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督、對國有企業(yè)的監(jiān)督、對社會中介機構(gòu)的再監(jiān)督、對金融機構(gòu)的監(jiān)督等六個方面。三是高度重視機構(gòu)和人員的配置。依法設(shè)置財政監(jiān)督機構(gòu)并科學(xué)配置人員，是保證財政監(jiān)督成效的關(guān)鍵因素。大多數(shù)國家都設(shè)立了高規(guī)格的財政監(jiān)督機構(gòu)，如法國，除設(shè)立財政監(jiān)察專員對部門和大區(qū)進行財政監(jiān)督外，還設(shè)立公共會計(所有管理國家財政公共支出撥款賬目的會計)在公共支出撥付時進行監(jiān)督。所有公共會計都是國家公務(wù)員，并按照“支出決策人與支出執(zhí)行人相分離”的原則，無論公共會計為哪個部門、單位或地區(qū)服務(wù)，都由財政部公共會計司垂直管理，目的是保證公共會計的獨立性。同時，注重財政監(jiān)督人員的選拔和培養(yǎng)，如法國財政監(jiān)察專員必須是在財政部工作10年以上的高級文官，由財政部長任命。四是堅持依法行政，嚴(yán)格規(guī)范程序方式。財政監(jiān)督檢查的過程，也就是運用財政監(jiān)督工作程序和方法的過程，充分體現(xiàn)了法制化、綜合化和現(xiàn)代化的要求，做到有法可依，依法監(jiān)督。如意大利、西班牙兩國財政監(jiān)督的法律地位都較明確，兩國財政監(jiān)督的職責(zé)和工作在議會通過的法律條款中有具體規(guī)定，不受其他部門的影響。五是明確了財政部門與其他監(jiān)督主體之間的關(guān)系。各國都通過法律等形式，明確了財政部門、審計部門、議會等監(jiān)督主體之間的權(quán)限，各監(jiān)督主體之間職權(quán)明晰，避免了權(quán)力碰撞現(xiàn)象的發(fā)生，形成了既分工明確，又密切配合的監(jiān)督體系。

綜上所述，財政監(jiān)督是財政的固有職能，是財政管理的有機組成部分，是國家經(jīng)濟監(jiān)督體系不可或缺的環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)財政其他職能的內(nèi)在要求和重要保障。無論從我國財政改革與發(fā)展的實踐需要，還是從中外財政監(jiān)督的實踐，財政監(jiān)督都是經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展和公共財政體制的逐步建立，財政監(jiān)督在財政工作中的地位和作用將越來越突出。

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