石佑啟,楊治坤

(廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,廣東 廣州 510420)

我國雖然進行了多次政府機構(gòu)改革，但沒有走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的循環(huán)怪圈，其主要原因就是沒有將機構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能及合理配置行政權(quán)力有機結(jié)合起來；沒有按優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的要求推進政府機構(gòu)改革；沒有將機構(gòu)改革納入法治的軌道，依法推進機構(gòu)改革并鞏固改革的成果。如有學(xué)者所言，“過去，我們在政府機構(gòu)改革中，強調(diào)精簡比較多，而對優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)重視不夠。實踐證明，機構(gòu)改革如果不與政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，并不能解決體制的深層次問題，也難以實現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)。因為，對于深化行政體制改革和構(gòu)建公共行政體制來說，精簡機構(gòu)、壓縮政府規(guī)模并不是一個根本性的問題，根本問題是在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，優(yōu)化政府的組織結(jié)構(gòu)，使政府管自己應(yīng)該管的事，管好自己應(yīng)該管的事。所以，機構(gòu)精簡必須服從政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。”[1]可以說，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)是深化行政體制改革的必然要求，是鞏固政府職能轉(zhuǎn)變成果與有效履行政府職能的體制保障，是調(diào)整行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與合理配置行政權(quán)力的組織基礎(chǔ)，也是加快立法步伐與完善行政組織法的實踐動力。

一、行政組織結(jié)構(gòu)的三維視角

所謂行政組織結(jié)構(gòu)，就是指由行政組織機構(gòu)各種要素按照特定的關(guān)系和方式組合而成的圖示體系。這種圖示體系表現(xiàn)為在橫向和縱向上設(shè)置的各行政組織機構(gòu)所呈現(xiàn)一定的分工與合作、分權(quán)與制約的關(guān)系及其所展現(xiàn)出的一定組織規(guī)模。也就是說，從靜態(tài)上研究行政組織結(jié)構(gòu)，就是要從行政組織的橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)和規(guī)模結(jié)構(gòu)三維入手，優(yōu)化三者的組合關(guān)系，從而達到優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，提高行政效能的目的。

橫向結(jié)構(gòu)，也稱管理幅度，是指行政組織或行政領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)、管理的下級部門或下級人員的數(shù)量或范圍。決定橫向結(jié)構(gòu)的主要因素是：(1)組織環(huán)境的復(fù)雜和變動情況。組織環(huán)境越復(fù)雜，變動越頻繁劇烈，管理幅度就應(yīng)當(dāng)窄些；(2)組織和人員的素質(zhì)和效能水平。素質(zhì)越高，管理幅度可以寬些；(3)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織文化、組織體制等因素。橫向結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)著上級管理下級的效能水平，其幅度不能無限擴大，保持適當(dāng)?shù)姆葧r行政效能才是最佳狀態(tài)。一般說來，橫向結(jié)構(gòu)有宏觀和微觀之分。宏觀的橫向結(jié)構(gòu)是指一級政府內(nèi)部的部門分工，如中央政府、省級政府、市縣級政府根據(jù)職能劃分為若干政府工作部門；微觀的橫向結(jié)構(gòu)是指一個工作部門內(nèi)部的各個機構(gòu)和職位的劃分，形成組織的機構(gòu)系列和職位系列。

縱向結(jié)構(gòu)，也即管理層次，是指行政組織的縱向等級和層級數(shù)目。行政組織的層級是以權(quán)力的隸屬關(guān)系和職能的垂直分工為基礎(chǔ)的，一般行政組織的層級分為三到四級，形成從決策、執(zhí)行、監(jiān)督到具體實施等權(quán)力層面，上下級之間有著明確和嚴(yán)格的指揮隸屬關(guān)系，在人員和部門的分布上，自上而下形成金字塔式的結(jié)構(gòu)形態(tài)，以保證權(quán)力的集中統(tǒng)一和執(zhí)行的效率與效果?？v向結(jié)構(gòu)體現(xiàn)決策層與執(zhí)行層的距離，層次越少，信息溝通就越順暢和準(zhǔn)確，執(zhí)行效率也就越高，所以，壓縮縱向結(jié)構(gòu)，有利于提高行政效率。決定縱向結(jié)構(gòu)的因素主要是，行政組織管理事務(wù)的范圍大小，基層的執(zhí)行能力，權(quán)力縱向分配的原則和體制等。縱向結(jié)構(gòu)也有宏觀和微觀之分。宏觀的縱向結(jié)構(gòu)是指全國行政組織分為幾級政府，如中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級政府。微觀的縱向結(jié)構(gòu)是指各級政府及其工作部門內(nèi)部的層級關(guān)系。

規(guī)模結(jié)構(gòu)，也即政府規(guī)模，是指為履行政府職能的行政組織及其工作人員的大小或多少。每一級政府的行政組織及其工作人員構(gòu)成該級的政府規(guī)模，各級政府的行政組織及其工作人員之總體，又構(gòu)成行政組織的總體政府規(guī)模。合理的政府規(guī)模是政府機構(gòu)改革追求的目標(biāo)之一，也是實現(xiàn)政府精干高效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。衡量政府規(guī)模的指標(biāo)主要有三種，即政府機構(gòu)和工作人員、政府收入及政府支出。從世界各國政府規(guī)模的演變軌跡所抽象出的共同特征中，可以提煉出判斷政府規(guī)模是否合理的標(biāo)準(zhǔn)主要有：政府規(guī)模是否與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)？是否與經(jīng)濟發(fā)展模式相適應(yīng)？政府支出結(jié)構(gòu)及增減速度是否合理？政府就業(yè)人員增速及結(jié)構(gòu)是否合理？

在這樣一個三維行政組織模式中，橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)和規(guī)模結(jié)構(gòu)三者是互相影響的。規(guī)模結(jié)構(gòu)既可以對縱向、橫向結(jié)構(gòu)進行總量控制，也可在縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)相互之間作出調(diào)整；而縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)則相反相成：管理幅度增加，管理層次相對縮小，反之，管理幅度減少，管理層次則相對增加。

二、行政組織結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀與問題

(一)行政組織結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

組織法定是現(xiàn)代法治國家在行政組織領(lǐng)域的一項基本原則，因此，一國的行政組織均是依據(jù)該國的憲法與組織法而設(shè)置，憲法和組織法成為行政組織存在的法定基礎(chǔ)，我國也不例外。我國《憲法》、《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對行政組織的設(shè)置作了框架性的規(guī)定，這些依法設(shè)置的行政組織呈現(xiàn)出一定結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

行政組織的橫向結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個向度上：宏觀方面，整個國家行政組織系統(tǒng)設(shè)31個省級政府(不包括港、澳、臺)，地級政府333個，縣級政府2860個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府41040個。*數(shù)據(jù)統(tǒng)計至2006年底。資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒-2007》，中國統(tǒng)計出版社2007年版，第2頁。據(jù)此，省級政府平均管轄10.74個地級政府，地級政府平均下轄8.59個縣級政府，縣級政府平均管轄14.35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；微觀方面，在中央，國務(wù)院下設(shè)辦公廳、國務(wù)院職能部門、直屬特設(shè)機構(gòu)與直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位等。其中，現(xiàn)行國務(wù)院職能部門27個，直屬特設(shè)機構(gòu)1個，直屬機構(gòu)15個，辦事機構(gòu)1個，直屬事業(yè)單位14個，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)28個。*資料來源中央機構(gòu)編制委員會辦公室網(wǎng)站，http://211.167.93.171/，2009年8月16日訪問。在地方，省、自治區(qū)政府工作部門為40個左右，直轄市為45個左右；大城市政府工作部門為40個，中小城市分別為30個和22個左右，自治州為25個左右；較大的縣政府工作部門為22個左右，中等縣和小縣分別為18個和14個左右。

國家行政組織的縱向結(jié)構(gòu)也反映在宏觀和微觀兩個向度上。宏觀方面，國家行政組織系統(tǒng)從中央到地方共有四個層次?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！庇纱丝梢?，我國《憲法》規(guī)定了我國行政組織在縱向結(jié)構(gòu)上分為四級，即中央——省、自治區(qū)、直轄市——縣、自治縣、市——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。但是，實踐中省級政府設(shè)置的派出機關(guān)——行政公署，實際上執(zhí)行著一級地方政府職能，并且隨著行政公署改成獨立的一級政府(地級市)，我國的行政組織系統(tǒng)已經(jīng)突破《憲法》的規(guī)定，在事實形態(tài)上存在中央、省(自治區(qū)、直轄市)、設(shè)區(qū)的市(自治州)、縣(自治縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))五級行政組織結(jié)構(gòu)。微觀方面，每級行政組織分為若干層次，各級政府首長下設(shè)分管副職、委(辦)、專業(yè)局，每一個部門之下又設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)，如司、處、科、股。

就國家行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)而言，行政組織系統(tǒng)在橫向和縱向兩個維度上的展開，最終均可體現(xiàn)為行政組織在一定層級的政府規(guī)模，各層級的政府規(guī)模又構(gòu)成行政組織系統(tǒng)的總體規(guī)模。行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)總是表現(xiàn)為一定的行政機構(gòu)、人員、財政支出，以及政府就業(yè)(即我們經(jīng)常所說的官民比例)，均是政府規(guī)模的常用指標(biāo)。但是，得到最多承認的指標(biāo)是財政支出，即政府支出占GDP的比重，也稱財政支出比率。因為，與政府管制等比較而言，這一指標(biāo)借助于政府和國民賬戶，有關(guān)政府的規(guī)模易于測量，數(shù)據(jù)資料易于獲得和統(tǒng)計[2]，反映了政府實際使用和支配財政的規(guī)模以及財政的調(diào)控能力等，成為國際通用指標(biāo)。根據(jù)2007年的中國統(tǒng)計年鑒，截至2006年底，我國在機關(guān)就業(yè)的人數(shù)為1111.8萬人，在事業(yè)單位就業(yè)的人數(shù)為2833.3萬人*這里之所以沒有采用公務(wù)員和事業(yè)單位編制人數(shù)，是因為我國國家機關(guān)中存在大量的超編人員，包括有編制但屬于超編的(如近日媒體報道的湖南溆浦縣環(huán)保局用人嚴(yán)重超編事件。該縣環(huán)保局的編制只有20多人，但實際上有117人，超編80多人。詳情見http://www.sina.com.cn 2009年08月16日 CCTV2《今日觀察》)，還包括單位聘請的臨時人員，所以，用“就業(yè)人員”而不用“編制人員”更能反映現(xiàn)實。國家機關(guān)和事業(yè)單位就業(yè)人數(shù)統(tǒng)計的資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒-2007》，中國統(tǒng)計出版社2007年版，第132頁。；自1978年至2006年，我國的行政管理費用從49.09億元膨脹至5639.05億元，28年間增長114.97倍，而同期國家財政收入從1132.26億元上升到38760.20億元，28年增長34.23倍，可見，行政管理費用遠遠高出國家財政收入增長的速度；但從行政管理費用增長情況看，2006年行政管理費用同2000年相比，六年內(nèi)增長3851.47億元，平均每年增長35.91%；2006年行政管理費用支出占同期財政總支出13.85%，同比2005年高出0.4個百分點。*根據(jù)統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)整理得出。資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒-2007》，中國統(tǒng)計出版社2007年版，第132、279、280頁。如果再考慮到各級政府以各種形式控制和支配的大量預(yù)算外支出，則整個行政管理費用占財政總支出的比例可能還要高，當(dāng)然，不排除存在嚴(yán)重的公務(wù)消費和浪費現(xiàn)象。而在國外，行政管理費一般只占財政收入比重的3%至6%。

(二)存在的問題

計劃經(jīng)濟下的寬泛的行政職能范圍、直接的行政管理方式，客觀上要求建立龐大而又多層次的行政組織來履行該職能。我國現(xiàn)行的行政組織就是在計劃經(jīng)濟體制下形成的行政組織框架基礎(chǔ)之上不斷調(diào)整、改革而逐漸演變而來的，但它并沒有隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善而得以迅速轉(zhuǎn)型，呈現(xiàn)出滯后性。具體來說，現(xiàn)行行政組織結(jié)構(gòu)存在以下問題：

1．行政組織的橫向結(jié)構(gòu)不合理。首先，橫向上的宏觀管理幅度太小。在我國，中央政府管轄31個省級政府，每一個省級政府平均管轄10.74個地級政府，地級政府平均下轄8.59個縣級政府，縣級政府平均管轄14.35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而國外主要國家行政區(qū)域管理幅度普遍比我國要大，如一級行政區(qū)的管理幅度是：美國有51個，日本47個，德國16個，法國22個，俄羅斯89個；二級政區(qū)的管理幅度是：美國有62個縣，380個市，日本69個，德國20.5個，法國4.3個；三級政區(qū)管理幅度：德國26個，法國375個[3]。盡管對各國行政組織的縱向結(jié)構(gòu)進行比較，并不能直接得出我國行政組織的管理幅度太小的結(jié)論，但它的確可以為我們的判斷提供一份可供借鑒的參考?？v向上的幅度太小，導(dǎo)致地方政府橫向行政組織過大，在地方利益日益增強的情勢下，有豐富資源可用的地方政府有能力抗衡中央政策，造成中央政策乏力、政令不暢、宏觀調(diào)控或管理職能無法有效落實；而可用資源相對貧乏的地方政府則變通執(zhí)行中央政策，造成“上有政策，下有對策”的情形。其次，橫向上的微觀行政組織部門又過于分散，呈現(xiàn)出“破碎化”的狀態(tài)。按照規(guī)模經(jīng)濟效益遞增和增減規(guī)律，隨社會分工細化而按專業(yè)設(shè)置的行政組織，一方面在提高行政效率方面做出了貢獻，另一方面隨著行政組織增加而不斷增大協(xié)助成本，最終從整體上降低了行政效率。我國目前主要是根據(jù)不同的行業(yè)來設(shè)置行政組織，如同行政組織現(xiàn)狀中記錄的每一級政府設(shè)置的行政部門多達幾十個，遠遠多于同期的市場經(jīng)濟國家設(shè)置的行政部門數(shù)量，導(dǎo)致行政組織規(guī)模膨脹，行政職權(quán)交叉，履行行政職責(zé)時互相爭權(quán)奪利或扯皮推諉。

2．縱向行政組織層級過多。行政組織幅度和層級相輔相成，宏觀的橫向行政組織幅度太小，只有通過增加縱向宏觀行政層級才能履行計劃經(jīng)濟體制下龐大的政府職能。所以在當(dāng)時計劃經(jīng)濟體制占主導(dǎo)地位、改革開放剛剛開始的背景下制定的《憲法》，明確規(guī)定了在宏觀的縱向?qū)蛹壣希姓M織系統(tǒng)從中央到地方分為四級政府，但實踐中形成事實上的五級政府，進一步加重了行政組織層級過多的程度。微觀上各級政府內(nèi)部以及行政部門內(nèi)部再分若干層級，層級和名稱五花八門。宏觀和微觀上的行政組織層級過多，直接導(dǎo)致基層政府信息向上傳達層層失真，中央政策向下負擔(dān)層層加碼或資源層層截留，不利于調(diào)動下級政府的積極性和有效履行職能，更不利于政府體制創(chuàng)新。

3．行政組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)龐大。規(guī)模過大有幾種表現(xiàn)：一是在我國實際存在著黨政兩套行政系統(tǒng)，黨委設(shè)立了許多與政府部門相重疊的機構(gòu)，各地黨委一般均設(shè)立教育工委、外經(jīng)貿(mào)工委、工業(yè)工委、商貿(mào)工委、金融工委二等機構(gòu)，造成機構(gòu)膨脹[4]。二是行政機構(gòu)設(shè)置比例的不合理。專業(yè)經(jīng)濟管理部門仍然過多，社會管理和公共服務(wù)機構(gòu)比例比較小，如國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置中，經(jīng)濟管理部門占了42.85%，所占比例過大，社會管理和公共服務(wù)部門所占比例偏小，僅占21.42%；在國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)、國務(wù)院直屬機構(gòu)和國務(wù)院辦事機構(gòu)四大序列中，經(jīng)濟管理類占39.21%，社會管理和公共服務(wù)類僅占27.45%[1]19；另外還存在大量的直接從事和干預(yù)微觀經(jīng)濟活動和社會事務(wù)的機構(gòu)，這都不符合我國政府職能轉(zhuǎn)變的要求和發(fā)展趨勢。三是根據(jù)憲法的規(guī)定所建立起來的各級政府及其職能部門追求“上下對口”設(shè)置，同構(gòu)性高。雖然每次機構(gòu)改革中央均依據(jù)省、市(地區(qū))、縣、鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口、面積等因素制定了分類設(shè)置機構(gòu)的政策，各地也結(jié)合自己的實際進行改革，但從整體上看，各級政府職能沒能完全轉(zhuǎn)變和準(zhǔn)確定位，各級政府行政組織設(shè)置“上下一般粗”，人員臃腫的問題并沒有得到有效控制。四是各級政府設(shè)置大量的臨時性機構(gòu)和內(nèi)設(shè)機構(gòu)，而不是整合現(xiàn)有的行政組織資源。這不僅削弱現(xiàn)有行政機構(gòu)的功能，還造成人浮于事和機構(gòu)膨脹。五是為克服現(xiàn)有行政組織設(shè)置的分離、破碎化，又設(shè)置大量的協(xié)調(diào)性機構(gòu)，這些機構(gòu)盡管有其存在的合理性，但在事實上加劇了政府規(guī)模的膨脹。

4．垂直管理部門與地方政府之間的條塊關(guān)系沒有完全理順。以條塊結(jié)合、條條為主的條塊管理是計劃經(jīng)濟體制下全能政府的特征之一，它曾有過一定的適應(yīng)時期。但是，在我國實行市場經(jīng)濟體制后，各級政府職能交錯并行，條塊矛盾反而愈加突出，成為處理我國縱向行政組織關(guān)系的關(guān)節(jié)點。市場經(jīng)濟要求建立一種以塊為主的條塊結(jié)合模式，既要能維護中央的權(quán)威，又要能充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性。但是，在我國初步建立市場經(jīng)濟體制后，加之分稅制改革，各級地方利益日益凸顯，地方保護主義增強，中央政府的權(quán)威受到威脅。此種情景下，中央政府和省級政府實行“有選擇性的再集權(quán)”，對人民銀行、海關(guān)、國稅、出入境檢驗檢疫、煤礦安全監(jiān)督、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會、煙草專賣、國家物資儲備、氣象等部門實行中央垂直管理；工商、地稅、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、國土資源管理等部門也實行省以下垂直管理。盡管如此，但垂直管理部門與地方政府之間條塊關(guān)系還是沒有完全理順，條塊矛盾沒有一個根本性的解決方案。

三、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)

按照結(jié)構(gòu)——功能原理，有什么樣的組織結(jié)構(gòu)，就決定該組織能發(fā)揮什么樣的功能，反過來，有什么樣的組織結(jié)構(gòu)就會有什么樣的職能。政府職能調(diào)整要求原有的行政組織機構(gòu)作出相應(yīng)的變革，從而形成不同的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，要有效地履行政府職能，必須對行政組織進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從這個意義上說，行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化又是政府機構(gòu)改革本身不懈追求的目標(biāo)之一。但是，應(yīng)當(dāng)以什么標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，則是一個十分重要的先決問題。我們認為，對外，行政組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承接行政組織的變動性和行政組織的設(shè)置目的；對內(nèi)，行政組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)反映行政組織的穩(wěn)定性和行政組織的設(shè)置規(guī)律；同時，對行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)具有針對性和直接相關(guān)性。基于此，我們將行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)確定為是否能有效履行政府職能和是否符合精簡、統(tǒng)一、效能原則。

(一)是否能有效履行政府職能

“職能和機構(gòu)相依為命。機構(gòu)為職能而設(shè)，職能為機構(gòu)而生。”[5]行政組織是政府職能得以履行的最主要載體，政府職能的變動直接影響行政組織機構(gòu)的設(shè)置，構(gòu)成影響行政組織設(shè)置的根本性因素。政府職能的變動表現(xiàn)為職能范圍、職能方式和職能重心或結(jié)構(gòu)的調(diào)整，它進而決定了與履行變動后的政府職能相應(yīng)的行政組織的設(shè)置與調(diào)整。(1)政府職能范圍的調(diào)整，意味著行政組織在規(guī)模上，不管是總體規(guī)模還是層級規(guī)模上均應(yīng)當(dāng)隨之變動。(2)政府職能方式的變革，如從微觀、直接、縱向轉(zhuǎn)向宏觀、間接、橫向的職能實現(xiàn)方式，將導(dǎo)致行政組織的設(shè)置必須強調(diào)權(quán)限寬口徑、職能綜合性，進而影響到對行政組織的整合和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；同時，政府管理幅度和管理層次也將隨政府職能實現(xiàn)手段的轉(zhuǎn)換而發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。一般而言，政府職能采用法律的、經(jīng)濟的或綜合的手段就比較宏觀、間接、柔性，就會考慮擴大管理幅度而減少層級，反之，則會考慮減少管理幅度而增加縱向?qū)蛹墶?3)政府職能的重心或結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如減少微觀經(jīng)濟管理職能，加強宏觀調(diào)控職能，增強社會管理和服務(wù)職能，則意味著將減少行政組織中的具體經(jīng)濟管理機構(gòu)，調(diào)整或增設(shè)綜合性經(jīng)濟調(diào)控機構(gòu)、社會管理和服務(wù)機構(gòu)。因此，有學(xué)者說，“由于政府職能變動對行政機關(guān)設(shè)置的影響是根本性、方向性的……根據(jù)政府職能需要，決定機構(gòu)的撤、并、改，方能保證機構(gòu)改革朝著合理化、科學(xué)化方向發(fā)展?！盵4]203針對政府職能變動決定行政組織機構(gòu)設(shè)置，如果我們采取一種逆向思維思考，則可以說，行政組織機構(gòu)能否快捷、高效地履行好這些政府職能，關(guān)鍵在于行政組織設(shè)置是否合理、科學(xué)，也即，政府職能能否得到有效履行是判斷行政組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

(二)是否符合精簡、統(tǒng)一、效能原則

優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，就是要在明確政府職能的基礎(chǔ)上，精簡機構(gòu)和人員，解決行政管理中長期存在的多頭管理、職權(quán)交叉、人浮于事等問題，提高行政管理水平和效率，降低行政管理成本，建立精簡、統(tǒng)一、效能的行政組織管理體制。如果說能否有效履行政府職能是判斷行政組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化的一個外部標(biāo)準(zhǔn)，那么，是否符合精簡、統(tǒng)一、效能原則則是判斷行政組織結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化的一個內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。

精簡是政府行政組織的一種數(shù)量狀態(tài)，其內(nèi)涵是行政組織的機構(gòu)、人員和工作程序精當(dāng)合理，在組織層級、規(guī)模、幅度上適當(dāng)。當(dāng)代政府的發(fā)展趨勢是“強政府”，這里的“強政府”并不意味著是規(guī)模龐大的政府，而是指機構(gòu)和人員少且精干、辦事便民高效的有效政府。所以，從精簡原則看，要求精簡政府機構(gòu)的數(shù)量，精簡政府工作人員，尤其是精簡領(lǐng)導(dǎo)者的職數(shù)，“要徹底改變副職多、閑職多、兼職多的‘三多’現(xiàn)象”[6]，精簡辦事流程。統(tǒng)一是要建立運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政組織體系，它要求行政組織機構(gòu)要完整統(tǒng)一，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，政令統(tǒng)一，以保證不能因為改革而導(dǎo)致政府職能結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)“缺位”、“越位”和“錯位”現(xiàn)象；不能因為改革而導(dǎo)致政府機構(gòu)之間只有分工而沒有協(xié)作，只有部門利益而沒有全局利益；不能因為改革而導(dǎo)致政府上下級之間“指揮——服從”關(guān)系的割裂[7]。效能是指國家行政組織有效的程度，或完成國家行政管理與服務(wù)的能力。不管是堅持精簡原則還是堅持統(tǒng)一原則，最終的落腳點都直接指向效能。精簡、統(tǒng)一原則指導(dǎo)行政組織的設(shè)置和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，服務(wù)于行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而效能是行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的功能外顯。從這種意義上說，“精簡”和“統(tǒng)一”都不是目的，它們只是達成“效能”的手段，“效能”才是行政機構(gòu)改革的目標(biāo)。

四、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)想

黨的十七大報告指出：“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制編制。”這為我國行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了政治上的支持和方向指引。我們認為，針對我國行政組織存在的問題，借鑒世界各國行政組織設(shè)置的有益經(jīng)驗，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)可以從以下幾個方面著手：

(一)橫向行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化

1．?dāng)U大政府行政管理幅度。(1)宏觀上實行行政區(qū)劃改革，增加省級政府行政組織建制。行政區(qū)劃的形成、演變和發(fā)展是自然環(huán)境、政治、經(jīng)濟、文化和軍事等多種因素綜合作用的結(jié)果，其中經(jīng)濟是最經(jīng)常、最基本的主要影響因素[8]。任何一個國家，均有中央政府，所以，行政區(qū)劃調(diào)整的重點在地方，它直接決定了地方層級的政府組織設(shè)置，直接反映了上級政府的行政管理幅度；而省級地方政府，在一國的行政組織系統(tǒng)中起著承上啟下的作用，合理調(diào)整省級政府的行政區(qū)劃，調(diào)整中央政府對省級政府的管理幅度，對于維系一國的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟社會文化的協(xié)調(diào)發(fā)展和充分發(fā)揮中央和地方的積極性具有戰(zhàn)略性的意義。我國現(xiàn)有31個省級政府，每一個省級政府管轄的地域面積相當(dāng)美國平均面積的1.69倍，面積和人口與歐洲的一個中等國家相差無幾，由于省級行政區(qū)域過大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，影響中央政府的宏觀調(diào)控能力，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革難度增大。因此，可以借鑒國外行政區(qū)劃的經(jīng)驗，調(diào)整現(xiàn)有的省級政府行政區(qū)劃，增設(shè)省級政府(包括直轄市)的數(shù)量，縮小省級政府的管理規(guī)模，從而擴大中央政府對省級政府的行政管理幅度。至于增加多少個省級政府，需要進一步論證，多數(shù)學(xué)者認為還可以新設(shè)20個左右，總數(shù)達到50個左右。當(dāng)然，擴大中央政府的行政管理幅度是一個發(fā)展趨勢，行政區(qū)劃調(diào)整后省級政府設(shè)置的數(shù)目還需要深入綜合研究。(2)推行省直管縣，擴大省級政府的行政管理幅度。這一部分的內(nèi)容與在縱向上減少行政層級也是緊密相關(guān)的，放在下文論述。

2．實行大部制，按照行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分原則設(shè)置行政組織機構(gòu)。(1)按照綜合性原則設(shè)置行政組織，實行大部制。計劃經(jīng)濟體制下按照專業(yè)和行業(yè)設(shè)置行政組織以及政府直接的行政管理方式，導(dǎo)致行政組織職能狹窄、部門林立、權(quán)限沖突、效率低下。為適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變和整合，行政組織應(yīng)當(dāng)按照綜合性原則設(shè)置，將業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的行政組織予以合并，將相同或相近的政府職能集中由一個行政組織行使，實行大部制，即設(shè)置寬口徑、寬職能的行政組織，以克服某些領(lǐng)域部門眾多和管理分散現(xiàn)象?！按蟛恐啤绷⒆阌谑袌?、民眾和社會服務(wù)，著眼于精簡政府部門和實現(xiàn)政府職能的綜合化，從而大大減少政府部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡化政府處理公務(wù)的手續(xù)和環(huán)節(jié)，有利于建立一個統(tǒng)一、精簡、高效的服務(wù)政府和責(zé)任政府[9]。(2)作為實行大部制的配套行政組織設(shè)置，還必須在大部制內(nèi)部實行行政組織的相對分離和權(quán)力分工與制約機制，按照行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分原則設(shè)置行政組織機構(gòu)。大部制將職能相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的行政組織合并并配置相應(yīng)的行政權(quán)力，克服了職能交叉、部門林立、權(quán)力分割和管理沖突的現(xiàn)象，但可能會造就新的專權(quán)，故在大部制內(nèi)部必須考慮按照職能分工不同，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種職能作相對的分離，分由三種不同的行政機構(gòu)行使，形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。因在每一級政府大部門體制中，行政組織承擔(dān)的行政職能有所不同，所以，制約協(xié)調(diào)機制及其相應(yīng)的行政組織設(shè)置也存在差別。

(二)縱向行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化

在擴大中央政府和省級政府的橫向管理幅度的基礎(chǔ)上，必須在縱向上相應(yīng)減少行政組織的層級，優(yōu)化行政組織的層級結(jié)構(gòu)。

1．在宏觀上，減少地方政府的行政層級。首先，逐步取消地級市政府建制，實行省直管縣(市)。我國《憲法》規(guī)定政府層級是四級制，而現(xiàn)實中是五級制，即中央——省(自治區(qū)、直轄市)——市(自治州)——縣(市、市轄區(qū))——鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))五級，行政層級過多，加大了行政管理的成本，降低了行政管理的效率。目前，少層級——大幅度——扁平化結(jié)構(gòu)是世界上大多數(shù)國家實施的行政管理模式。根據(jù)對目前世界上191個國家和地區(qū)的初步統(tǒng)計，地方行政層次多為二、三級，約占67%，超過三級的只有21個國家，占11%*本數(shù)據(jù)根據(jù)劉君德提供的資料計算而來，參見劉君德等編著：《中外行政區(qū)劃比較研究》，華東師范大學(xué)出版社2002年版，第338頁。。我國可以總結(jié)省直管縣的經(jīng)驗，有步驟地將市、縣納入一個行政層級，逐步實行四級制，回歸憲法對行政層級的規(guī)定，這既是維護憲法權(quán)威的明智之舉，也是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要和深化行政體制改革的迫切要求。正如有學(xué)者說，“實行省直管縣體制，是維護我國憲法權(quán)威、減少行政層級和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略舉措”[1]21。其次，同步啟動鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府改革，條件成熟時可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政組織建制。由于縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)的設(shè)立原理是“縣政權(quán)建設(shè)取實，鄉(xiāng)政權(quán)建設(shè)取虛”，縣級政府的公安、工商、稅務(wù)、土地管理等部門均在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))區(qū)域內(nèi)設(shè)置派出機構(gòu)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級政府的很多職能被抽空；加之，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))區(qū)域內(nèi)的很多政府職能需要參與縣域統(tǒng)籌而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府根本無力勝任，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府已經(jīng)被戲稱為“三要政府”[10]；隨著政府還權(quán)于市場、還權(quán)于社會和村民自治制度的不斷完善與縣級政府機構(gòu)改革的深化，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的許多行政公務(wù)由自治組織承接和縣政府的派出機構(gòu)抽走，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府因缺少需要由其履行的政府職能而被撤銷或轉(zhuǎn)化為獨立的自治單位。

2．微觀上，減少政府部門層級和內(nèi)設(shè)機構(gòu)層級。我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對政府部門和部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政層級沒有作出明確規(guī)定，但還是暗含地方政府只設(shè)工作部門一類機構(gòu)，從而形成微觀上的兩級。因缺乏憲法或法律的硬性規(guī)制，實踐中的行政組織也不能逃脫“帕金森定律”的宿命，行政組織不斷膨脹，在微觀行政層級上表現(xiàn)為增加行政組織的層級、增加內(nèi)設(shè)機構(gòu)層級，增加行政職位層級。優(yōu)化行政組織的層級結(jié)構(gòu)，在微觀上應(yīng)當(dāng)將政府部門層級控制在二級之內(nèi)，壓縮內(nèi)設(shè)機構(gòu)的層級和行政職位層級。

(三)組織規(guī)模結(jié)構(gòu)優(yōu)化

盡管我國政府機構(gòu)改革一直在追求“小政府——大社會”目標(biāo)，但何謂大政府何謂小政府沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)。事實上，在當(dāng)代社會，不是追求什么樣規(guī)模的政府才是“小政府”，而是試圖建立一種“強政府——強社會”模式，從而將政府規(guī)?？刂圃谝粋€合理的限度之內(nèi)。決定政府規(guī)模應(yīng)考慮政府機構(gòu)、公務(wù)人員和政府財政支出三項指標(biāo)，而在縱向和橫向行政組織結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化的前提下，政府行政組織在每一層級的規(guī)模結(jié)構(gòu)和總體規(guī)模結(jié)構(gòu)就可以基本定型。但橫向和縱向行政組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化并不意味著規(guī)模結(jié)構(gòu)也得以優(yōu)化，它還可以通過下列改進而不斷趨向合理：

1．根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變而調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，以控制政府間規(guī)模結(jié)構(gòu)。從國內(nèi)外行政改革的實踐來看，在控制政府規(guī)模這個問題上，有一條基本的經(jīng)驗就是轉(zhuǎn)變政府職能。因為只有職能轉(zhuǎn)變了，政府才能夠放棄那些不應(yīng)該管的事務(wù)，縮減相應(yīng)的機構(gòu)和人員，從而使規(guī)模得到有效的控制[11]。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，政府直接調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能不斷減少，間接調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能逐步上升；經(jīng)濟管理的職能逐步減少，社會管理的職能不斷上升；中央政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控職責(zé)加重，地方特別是省級以下地方政府的調(diào)控職能相對減弱等，基于此調(diào)整政府機構(gòu)設(shè)置和核定人員編制，控制政府規(guī)模。

2．合理規(guī)范黨政機構(gòu)的設(shè)置。我國在事實上存在黨政兩套行政組織系統(tǒng)也是造成行政組織機構(gòu)臃腫、權(quán)限不清的原因之一，所以，對黨政行政組織進行調(diào)整也是追求合理的政府規(guī)模的應(yīng)有之舉。我們可以采取撤并黨委和政府職責(zé)相同或相近的部門，確實需要黨委政府共同承擔(dān)的職能盡量采取合署辦公的形式；明確職責(zé)分工，將分散在不同部門的必要的政府職能，整合到同一部門；規(guī)范各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機構(gòu)，一般不設(shè)立實體辦事機構(gòu)。[12]

3．清理、撤銷大量的臨時性機構(gòu)，合理設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)。在各級政府中，存在大量的臨時性機構(gòu)——不僅導(dǎo)致常設(shè)機構(gòu)功能的弱化，更加劇機構(gòu)設(shè)置之累，增加組織和人員造成職權(quán)交叉、人浮于事。追尋合理的政府規(guī)模結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有的行政組織資源，將臨時性機構(gòu)進行清理，確有必要設(shè)置的則遵循依法定程序和權(quán)限設(shè)置，其他的則撤銷，被撤銷的臨時性機構(gòu)原來承擔(dān)的職能并入其他行政組織或外移。同時，結(jié)合省級政府行政區(qū)劃的調(diào)整而設(shè)置省級行政組織建制和實行大部制，還需要調(diào)整或新設(shè)一些協(xié)調(diào)機構(gòu)，在中央要設(shè)置專門處理中央和地方關(guān)系的中央行政協(xié)調(diào)機構(gòu)，各地方上級政府要設(shè)置處理所轄下級政府之間關(guān)系的行政協(xié)調(diào)機構(gòu)，在每一級政府要設(shè)置處理各大部間關(guān)系的行政協(xié)調(diào)機構(gòu)。這些協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置和存在是整個行政組織系統(tǒng)有效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)必須付出的成本。

(四)規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系處理垂直管理部門與地方政府關(guān)系，可以說問題的焦點還不是行政組織的設(shè)置及其組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題，而是如何理順中央與地方在履行政府職能、提供公共產(chǎn)品上的分工與協(xié)調(diào)及其行政權(quán)力的配置問題。如果說條塊管理和條塊矛盾是一種現(xiàn)實，那么，我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定的行政雙重領(lǐng)導(dǎo)體制則進一步固化了條塊模式，使得這一問題的處理更加棘手。

或許，美國學(xué)者奧茨提出的“奧茨分權(quán)定理”可以為我們解決條塊矛盾提供一些借鑒。按照該定理，提供公共物品的職責(zé)應(yīng)盡可能下放到能夠使成本與利益內(nèi)部化的最小地理轄區(qū)中。所謂成本與利益內(nèi)部化，是指某種公共物品的受益范圍和成本(稅收)分?jǐn)偠枷抻谝粋€轄區(qū)內(nèi)部，其它地區(qū)并不能從中受益，也不必為之分?jǐn)偝杀?。所以，這些旨在提供某些特定公共物品的公共機構(gòu)，應(yīng)該是該區(qū)域內(nèi)公共物品受益者利益的忠實代表，而不是簡單的上一級政府或中央政府指令的執(zhí)行者[13]。對此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分公共物品的地方性和全國性，明確提供公共物品的主體資格。凡屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的公共物品，由中央政府提供；凡屬于面向本行政區(qū)域的地方性公共物品，由地方政府提供；凡屬于中央和地方共同提供的公共物品，明確各自的職能范圍，分清主次責(zé)任。職能范圍和供給主體的分化，實質(zhì)上就是要打破我國政府行政組織的“職責(zé)同構(gòu)”，在明確公共產(chǎn)品的涵蓋范圍和供給主體后，以法律明確規(guī)定各供給主體的職權(quán)職責(zé)，避免導(dǎo)致同一件事情不同層級政府共同管理，每一級政府管理相同的事情，結(jié)果所有的事情在不同的層級政府都得不到有效管理的局面。

打破“職責(zé)同構(gòu)”，要求實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政組織建制(包括機構(gòu)設(shè)置、人事管理、經(jīng)費來源與使用、管理行為)獨立于各級地方政府，而除了實行中央垂直和省級垂直領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)域外，《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》所規(guī)定的雙重行政領(lǐng)導(dǎo)體制之上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)，僅僅是一種業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)、工作上的聯(lián)系、法律上的監(jiān)督關(guān)系，而不是一種行政組織建制上的管理或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。只有在明確了實行垂直和非垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政組織設(shè)置的前提下，進一步建立各級政府之間的協(xié)調(diào)與配合，構(gòu)建伙伴型政府間縱向關(guān)系。這種伙伴關(guān)系并不是對領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的簡單改造，而是在職責(zé)、權(quán)限明確的縱向政府間建立相互合作、相互依賴、相互制約、資源共享的伙伴關(guān)系[14]。如果說打破職責(zé)同構(gòu)是一個“破”的過程，則建立伙伴關(guān)系就是一個“立”的開始，這一破一立的同步或許是理順條塊關(guān)系的策略或方向。

五、小結(jié)

行政組織是政府職能的承擔(dān)者，合理設(shè)置行政組織，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)扁平化，對于深化行政體制改革、提高行政效能及促進行政組織法的完善等具有重要意義。優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)是一項系統(tǒng)工程，涉及縱向結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)甚至斜向結(jié)構(gòu)即條塊管理問題，對相關(guān)問題的解決和措施的推行，應(yīng)當(dāng)相互配合、互動共進才能形成整體合力。正如有學(xué)者對“國務(wù)院大部制——省直管縣——劃小省級行政區(qū)域”同步實施的效果進行分析指出：“如果‘國務(wù)院大部制——直管縣——劃小省級行政區(qū)域’三大改革聯(lián)動，不失為政府機構(gòu)的設(shè)置和改革的方案選擇之一”[15]。當(dāng)然，大手筆的改革還要擴大橫向管理幅度，縮小省級行政區(qū)劃；減少行政層級，推行省直管縣；避免部門林立，實行大部制；防止大部專權(quán)，按照行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督三分原則設(shè)置行政組織機構(gòu)；打破職責(zé)同構(gòu)，建立伙伴關(guān)系以處理條塊分割等，這些改革措施需要協(xié)同配套、同步推進并有相應(yīng)的法制保障才可能取得預(yù)期的效果。

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