高 中

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410082)

美國逐客訴訟中法援律師遲延訴訟策略的正當(dāng)性問題研究＊

高 中

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙 410082)

美國逐客訴訟中法援律師遲延訴訟策略與貧困租客無家可歸問題揭示了“美國弱勢(shì)群體法律援助的正當(dāng)性”、“公平與效率發(fā)生沖突時(shí)究竟如何權(quán)衡”等理論和實(shí)踐上的兩難困境。它是美國上世紀(jì)初至今“以左翼政治意識(shí)形態(tài)為核心的福利國家觀念”與“以右翼政治意識(shí)形態(tài)為核心的自由市場經(jīng)濟(jì)和最小國家觀念”之沖突在逐客訴訟中的縮影。這種沖突通過法律得以重構(gòu),并在一定程度上被顯性的訴訟程序所遮蔽。美國逐客訴訟中的遲延策略在一定程度上緩解了貧困家庭被逐出家園的風(fēng)險(xiǎn),但在美國現(xiàn)有政治、法律制度框架內(nèi)很難尋找到根治該癥結(jié)的良方。

逐客訴訟;遲延策略;無家可歸;法律援助;社會(huì)正義

近幾十年來,導(dǎo)致美國年均數(shù)十萬貧困家庭陷入無家可歸境遇的表層原因是,這些家庭無力租房或者被房東依法逐出租房后暫時(shí)無法尋找到“可供租房”。①美國對(duì)“可供租房”的官方界定是“:支付包含水、電、煤氣等費(fèi)用在內(nèi)的租金占家庭總收入的30%以內(nèi)的,為可供租房”.參見Mary Beth Shinn,Family Homelessness:Background Research Findings and Policy Options,The US Interagency Councilon Homelessness,U.W.P. 2005:29.自20世紀(jì)50年代末,在調(diào)整房東與租客關(guān)系制定法中,美國聯(lián)邦及各州嚴(yán)禁房東采取停水、停電、換鎖、強(qiáng)力驅(qū)趕租客等自力救濟(jì)手段,情節(jié)嚴(yán)重者須承擔(dān)刑事責(zé)任。房東因租客欠交租金、租約過期等原因,欲迫使其搬出租屋,唯一可行的司法救濟(jì)途徑是在不動(dòng)產(chǎn)所在地州初審法院啟動(dòng)逐客訴訟,依法強(qiáng)制租客搬出租屋。[1]與此同時(shí),預(yù)防貧困家庭陷入無家可歸境遇,提高貧困家庭在以抗辯制訴訟為特征的逐客案中“平等適用司法救濟(jì)權(quán)”的法律博弈能力,成為了“與貧困作斗爭”、“實(shí)現(xiàn)法律與貧困問題聯(lián)姻”為目標(biāo)的全美法律援助行動(dòng)首選策略。法援律師充分利用己方享有的訴權(quán),盡可能延緩逐客訴訟進(jìn)程,以使貧困租客有足夠時(shí)間尋找“可供租房”。但這種“遲延”訴訟策略遭致持續(xù)性質(zhì)疑與譴責(zé)。本文從考察逐客訴訟特征、法援律師所起的作用及其面臨的挑戰(zhàn)入手,探究遲延訴訟策略的正當(dāng)性基礎(chǔ),發(fā)掘貧困租客面臨逐客風(fēng)險(xiǎn)的深層次原因。借此,加深對(duì)美國政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度的了解。

一 逐客訴訟的基本特點(diǎn)

美國各州制定的逐客程序是美國法治傳統(tǒng)中抗辯制訴訟模式的縮影。該程序貌似“簡易”實(shí)非“簡單快捷”,它內(nèi)在地蘊(yùn)含著多種訴訟技術(shù),涉及不同層級(jí)的法律淵源,是美國特色鮮明的特別民事訴訟程序。其主要特征如下:

其一,實(shí)體法、程序法與政府政策交織于一體。自上世紀(jì)五十年代始,聯(lián)邦及各州逐漸形成了雙軌制低收入群體租金補(bǔ)貼體系。不同層次租金補(bǔ)貼計(jì)劃由不同層級(jí)的法律調(diào)整,歸口不同的政府機(jī)構(gòu)管理。針對(duì)這些獲得補(bǔ)貼的租客,除須在租房合同中列明其應(yīng)承擔(dān)的租金,還需注明租金補(bǔ)貼來源及具體數(shù)額。因此,逐客訴訟主體為房東與租客,但往往會(huì)牽涉不參與訴訟的第三方主體(某政府房屋管理機(jī)構(gòu))及相關(guān)租房政策。由于案件數(shù)量眾多,在美國許多州的民事訴訟審判體系中設(shè)立了含若干專職法官的住房法庭。①例如,康涅狄克州共設(shè)三個(gè)住房庭,各庭配置1名法官.其中,紐黑紋房屋庭轄21個(gè)縣鎮(zhèn)。該庭《逐客訴訟立案一覽表》顯示,在2008年前10個(gè)月總計(jì)立案3506件.紐約市住房法庭平均每年受理約35萬件逐客訴訟,超過了該法院受理的其他民事和刑事案件總和.專職住房糾紛法官僅50名.來源:2008年11月6日筆者從紐黑紋初審法院住房法庭辦公室主任Susanna處獲得的材料;2008年12月11日下午筆者與紐約市住房法庭Schneider法官的訪談.

其二,成文法與判例法交織于一體,制定法條文結(jié)構(gòu)復(fù)雜。各州在制定法上均明文規(guī)定,在逐客訴訟中租客享有衡平法上的救濟(jì)。但事實(shí)上,除少量衡平法理(如隱含的適居義務(wù)、報(bào)復(fù)性逐客訴訟等)已納入制定法,大部分衡平法散見于大部頭的判例匯編中。為了切實(shí)保障租客的住宅權(quán),聯(lián)邦政府制定了《公平住宅法》、《住宅安全條例》等。各州《房東與租客法》、《逐客程序法》等主要規(guī)定了租客和房東各自可享有的實(shí)體與程序上的權(quán)利和義務(wù)。紐約住房庭法官曾形象地說:美國住房法以及相關(guān)政府房屋政策就像“一簇?zé)o法穿透的灌木叢,對(duì)于法官、律師而言,不亞于一團(tuán)謎局,更甭提法律門外漢了?！雹贑hristopher Inc.v.Joy,89,318 N.E.2d 776,780(N.Y.1974).

其三,訴訟時(shí)間長短不一,被告(租客)窮盡訴權(quán)是關(guān)鍵。一般而言,逐客訴訟程序可在1～2個(gè)月內(nèi)結(jié)案。如原被告之間難以達(dá)成和解且被告用盡其訴權(quán)(尤其當(dāng)被告有法援律師代理且原告訴求存在著許多瑕疵時(shí)),該訴訟時(shí)間可能長達(dá)4～5個(gè)月,甚至?xí)霈F(xiàn)歷時(shí)2～5年方可結(jié)案的情形。原被告均依法享有上訴權(quán),但基于訴訟成本上的考量,該項(xiàng)訴權(quán)在實(shí)踐中很少啟用。逐客程序中最體現(xiàn)訴訟技術(shù)是制定法上明確賦予被告的幾項(xiàng)程序性及實(shí)體性訴權(quán)。租客有權(quán)按下述四類訴權(quán)依次向法院提交相應(yīng)抗辯請(qǐng)求,繞過任何一項(xiàng)訴權(quán),前述訴權(quán)即視為放棄:1)提出原、被告資格及文書送達(dá)等瑕疵的管轄權(quán)異議;2)修正原告訴狀瑕疵請(qǐng)求;3)反駁原告訴求之合法性的抗辯狀;4)否認(rèn)原告指控的部分或全部事實(shí)的事實(shí)性答辯以及“無訴因”特別抗辯請(qǐng)求。前三種抗辯請(qǐng)求屬程序性動(dòng)議;第四種則屬實(shí)體性應(yīng)答。認(rèn)定房東勝訴的判決生效后,租客仍逾期不搬離租屋,房東可向法院申請(qǐng)“逐客令”,憑此即可請(qǐng)求法律執(zhí)行官將租客及其財(cái)物清出寓所。

二 遲延訴訟策略的意義及其面臨的挑戰(zhàn)

(一)遲延訴訟策略的積極意義

近五十余年來,在遍及美國各州法律援助協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)中,為面臨逐客風(fēng)險(xiǎn)的貧困家庭辯護(hù),一直是民間法援機(jī)構(gòu)主要援助項(xiàng)目之一。在代理貧困租客參與逐客訴訟時(shí)大顯法援律師作用的,恰恰是通過窮盡訴權(quán)的策略來“遲延”訴訟進(jìn)程,盡可能地避免貧困租客家庭在逐客程序中迅即敗訴并被強(qiáng)制搬出租屋可能導(dǎo)致的精神創(chuàng)傷和無家可歸的結(jié)局。法援服務(wù)在此領(lǐng)域的積極影響主要體現(xiàn)于以下幾方面:其一,法援律師成功地幫助眾多貧困家庭避免了不利訴訟后果;與無律師代理的租客相比較,前者成功避免被強(qiáng)制逐出的幾率超過后者三倍有余;其二,即使在“租住權(quán)復(fù)歸”不能的情形下,法援租客從未出現(xiàn)過因沒及時(shí)應(yīng)訴導(dǎo)致缺席判決敗訴的情形,而遭受此不利結(jié)局的非律師代理的租客則接近五分之一;其三,在以調(diào)解協(xié)議結(jié)案的情形下,法援律師往往能夠幫助己方當(dāng)事人爭取到更長的暫住寬展期,說服涉案房東在暫住期內(nèi)對(duì)房屋質(zhì)量缺陷進(jìn)行修繕。[2]實(shí)證表明,“大多數(shù)逐客案發(fā)生在城市或縣鎮(zhèn)比較貧窮或者少數(shù)種族者居多的社區(qū)。幾乎所有被強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象在訴訟過程中均無律師代理。這些家庭大多處于貧困狀況。”[3]這說明,注入必要的法律援助資源,確有利于事前或事后化解糾紛,用較低道德和經(jīng)濟(jì)成本獲得更大社會(huì)利益——既預(yù)防了人道主義災(zāi)難,又有利于社區(qū)和諧。

在推動(dòng)弱勢(shì)群體法律保護(hù)朝公平、正義方向發(fā)展的過程中,法援律師也做出了顯著貢獻(xiàn)。例如,“埃斯卡勒納訴紐約市房屋管理局”判例確立了“政府廉租房管理機(jī)構(gòu)在啟動(dòng)逐客程序前須舉行聽證程序”以保障租客的申辯權(quán)?！鞍５氯A茲訴哈比伯”判例引入了“報(bào)復(fù)性逐客訴訟”法理。在“杰恩斯訴福斯特·納德爾不動(dòng)產(chǎn)公司”案中,法援律師闡發(fā)的“適居保證的隱含義務(wù)”法理得到了聯(lián)邦法官的確認(rèn)。[4]近幾十年來,法援律師堅(jiān)持不懈且卓見成效的訴訟代理活動(dòng),在很大程度上改變了貧困租客與房東在訴訟博弈中的力量對(duì)比?？傊?“自全美法律援助計(jì)劃啟動(dòng)始至今的四十余年中,其最大成就是為貧困當(dāng)事人提供了優(yōu)質(zhì)的、有影響力的訴訟代理服務(wù)。法援行動(dòng)雖然未終結(jié)貧困,但確實(shí)改善了獲得服務(wù)的貧困家庭的境遇?！盵4]

法援律師“遲延訴訟策略”所蘊(yùn)含的精神也出現(xiàn)了向立法領(lǐng)域滲透的新動(dòng)向。在美國2007年下半年始發(fā)生的次貸危機(jī)背景下,康涅狄克州在2008年11月24日特別立法會(huì)議上高票通過限制新房東(主要是金融機(jī)構(gòu))財(cái)產(chǎn)處置權(quán)的《修改〈房東與租客法〉第6-8節(jié)》議案:1)在“逐客令”程序啟動(dòng)前規(guī)定了30-60日的緩沖期;2)新房主必須提供相當(dāng)于兩倍租金的“現(xiàn)金換鑰匙”強(qiáng)制性補(bǔ)償;3)逐客訴訟啟動(dòng)之日起到第一次庭審前必須有1～2個(gè)月的調(diào)解期;4)初審法院房屋糾紛調(diào)解官享有向法官提出再延長1個(gè)月調(diào)解時(shí)間的建議權(quán)。①Bill No.1200,General Assembly State of Connecticut,Nov.24 special Session,2008.來源:耶魯大學(xué)法學(xué)院Pottenger教授在該立法出臺(tái)后的第二天向筆者提供的文本復(fù)印件.

(二)遲延訴訟策略面臨的挑戰(zhàn)

盡管全美法律援助行動(dòng)在維護(hù)貧困租客住房權(quán)和緩解逐客風(fēng)險(xiǎn)方面取得了一定成效,但這種遲延訴訟策略的正當(dāng)性基礎(chǔ)仍面臨著來自各方的持續(xù)性質(zhì)疑和譴責(zé)。法律界持異議者認(rèn)為,法援律師充分利用逐客程序在訴權(quán)配置上的復(fù)雜性,在租客(被告)各項(xiàng)訴權(quán)上大做文章,損害了“逐客程序快捷性”的立法宗旨,扮演著不正當(dāng)?shù)穆蓭熃巧１M管法律服務(wù)市場競爭激烈,但法律援助機(jī)構(gòu)一般都有來自各方面的援助經(jīng)費(fèi)來支撐這些免費(fèi)法律服務(wù)。在贊助者和法援律師心目中,每個(gè)案件的延遲都意味著財(cái)富的重新分配,使房東財(cái)富流向貧困租客,由此似乎可實(shí)現(xiàn)“與貧困作斗爭”的理想。但這種所謂的免費(fèi)法律服務(wù)實(shí)際上是對(duì)市場經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)處于公平競爭地位的房東與租客之合法利益極為蹩腳的救濟(jì),嚴(yán)重?cái)_亂了租房市場。房東自然會(huì)提高租金來轉(zhuǎn)嫁訴訟成本,或?qū)幵笇⒆夥坑糜谏虡I(yè)租賃。從長遠(yuǎn)來看,這必然導(dǎo)致貧困家庭在租房市場處于更為不利地位。[3]

這些來自對(duì)立面的質(zhì)疑常常通過政治程序滲透到了某些時(shí)期聯(lián)邦和州政府的決策中,因而對(duì)該領(lǐng)域的法律援助產(chǎn)生了較大負(fù)面影響。例如20世紀(jì)70年代始至今,全美“反貧困”法律援助組織曾多次面臨來自聯(lián)邦、州政府那一部分援助資金的大幅度削減,導(dǎo)致從民間渠道募集的資金嚴(yán)重不足,不得不壓縮逐客案代理的數(shù)量。許多原本可獲得法律援助的貧困家庭陷入逐客困境中,加重了救助無家可歸家庭的慈善機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。隨著美國目前金融危機(jī)的加劇,依賴于資金籌措來生存與發(fā)展的大部分法律援助機(jī)構(gòu)正面臨著經(jīng)費(fèi)短缺的巨大壓力。筆者訪談獲悉,僅在康納狄克州的各法律援助機(jī)構(gòu),所聘公益律師數(shù)量就被削減了近五成。

三 遲延訴訟策略的正當(dāng)性解讀

就本文所指的遲延訴訟策略之正當(dāng)性基礎(chǔ)而言,首先需要予以界定和厘清的前提性問題是,大量法律援助資源注入逐客訴訟中是否確實(shí)有利于弘揚(yáng)社會(huì)公平與正義。而貧困租客住宅權(quán)(shelter right)是否需要迫切地加以保障,以及如何看待這種權(quán)利的自身屬性和價(jià)值內(nèi)涵,則是問題的核心所在。通常所說的住宅權(quán)主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。其一,是刑法學(xué)、行政法學(xué)意義上的住宅權(quán),即公民居所(含租房)免受干擾、損害以及非法侵入等行為的權(quán)利。直白地說,就是“風(fēng)雨可進(jìn),國王不可進(jìn)”。在立法上的體現(xiàn)就是公民享有的住宅不可侵犯權(quán)的基本權(quán)利。美國聯(lián)邦及各州用刑法來規(guī)制房東自力救濟(jì)的作法即體現(xiàn)了對(duì)該憲法性權(quán)利的保障。其二,是社會(huì)福利保障意義上作為基本生存條件之一的住宅權(quán)(又稱住房權(quán)),即任何人及其家庭,在任何地方,都有通過合法途徑獲得適當(dāng)住宅的權(quán)利。對(duì)于無法依靠個(gè)人努力獲得適當(dāng)住宅的個(gè)人和家庭,國家有扶助和積極保障該權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的責(zé)任和義務(wù)。美國社會(huì)所采取的各種逐客風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防舉措及事后救濟(jì),彰顯的正是上述第二種意義上的住宅權(quán)(或住房權(quán))。

表面上看,將住宅權(quán)(尤其是第二種意義上的住房權(quán))視為一項(xiàng)基本人權(quán)似乎缺乏理論上的依據(jù)。然而,不安全、不穩(wěn)定以及欠適當(dāng)?shù)淖》繝顩r威脅著個(gè)體及其家庭成員包括身心在內(nèi)的整體生活質(zhì)量,應(yīng)該是個(gè)不爭的事實(shí)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第25條第1款明確宣告:“人人均有權(quán)獲得維系其本人及家庭健康和福祉的基本生活條件,其中包括食品、衣服、住宅……以及必要的社會(huì)服務(wù),且有權(quán)獲得在失業(yè)、疾病、殘疾……等非本人所能控制的不良境遇下的安全保障?！?966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第11條第1款規(guī)定:“締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn),包括適足的食物、衣著和住宅,并能不斷改進(jìn)生活條件?！盵5]可見,在現(xiàn)代社會(huì),適當(dāng)?shù)淖≌?或稱住房)是一個(gè)自然人過有尊嚴(yán)生活必不可少的物質(zhì)條件之一,是生存權(quán)的理論延伸和邏輯結(jié)果。不論是從價(jià)值(如權(quán)利本位論)或者功利(如社會(huì)秩序觀)角度來看,至少任何人道的政府均有責(zé)任采取切實(shí)可行的措施,避免任何人及其家庭因無力租房而陷入無家可歸境遇的風(fēng)險(xiǎn)。

但全美人口普查數(shù)據(jù)顯示,在美國每年約有六十萬家庭淪入無家可歸的境遇,其中涉及一百二十六萬兒童。該群體中絕大多數(shù)是以婦女為戶主的單親家庭。在六歲以下小孩群體中,這些單親家庭淪入無家可歸境遇的概率最高。這反映出美國貧困人口住房狀況極度不穩(wěn)定的事實(shí)。而最近二十余年來“可供租房”數(shù)量持續(xù)下降和貧困家庭低收入狀況未得到本質(zhì)改善,無疑是導(dǎo)致眾多家庭面臨逐客風(fēng)險(xiǎn)并淪入無家可歸境遇的直接原因。在此意義上,逐客訴訟中房東財(cái)產(chǎn)權(quán)與租客住宅權(quán)之間的沖突不過是問題的表象。換言之,本應(yīng)由全社會(huì)成員共同承擔(dān)的降低逐客風(fēng)險(xiǎn)的道德責(zé)任,在一定程度上轉(zhuǎn)嫁為每一起逐客案中房東與租客之間的訴訟博弈。逐客訴訟本身則成為了無家可歸家庭癥結(jié)的導(dǎo)火索。數(shù)量有限的無家可歸者救助慈善機(jī)構(gòu)和逐客訴訟法律援助服務(wù)機(jī)構(gòu)、乃至受惠人數(shù)有限的聯(lián)邦或各州政府租金補(bǔ)貼計(jì)劃,則是美國目前緩解或試圖解決無家可歸家庭困境的現(xiàn)有對(duì)策而已。

然而,法律援助行動(dòng)中的遲延訴訟策略所產(chǎn)生的“有限”積極影響,仍然凸顯出維系社會(huì)正義的正當(dāng)性,因?yàn)樵馐苁I(yè)、疾病、家庭變故等不幸的貧困家庭最容易成為逐客訴訟的對(duì)象。這種援助行動(dòng)確有“治標(biāo)不治本”之嫌,并且在某些情形下房東在有法援律師參與代理的逐客案中確有訴訟成本攀升的事實(shí),但在美國現(xiàn)有制度框架內(nèi)實(shí)屬無奈之舉。例如,從成本與效益來考量,防止貧困家庭被逐出租房的法律援助成本,實(shí)際上遠(yuǎn)低于為這些家庭提供緊急食品和暫時(shí)棲息地所需資金。典型例證是,紐約市每年需花數(shù)億美元建造和維持無家可歸者臨時(shí)居所網(wǎng)絡(luò)體系。為每個(gè)貧困家庭提供臨時(shí)居所年均需三萬六千美元。該市年均進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序的二萬五千個(gè)案件中,即使避免其中10%的強(qiáng)制執(zhí)行結(jié)果,就可節(jié)省七千五百萬美元臨時(shí)安置所需的直接費(fèi)用。[6]可見,訴訟進(jìn)程的“遲延”(delay)客觀上有利于培育貧困租客自強(qiáng)自立的生存能力,使其通過努力來攢足現(xiàn)金以尋找“可供租房”。站在弱勢(shì)群體保障這個(gè)角度來看,運(yùn)用遲延訴訟策略所促成的相對(duì)穩(wěn)定的住房條件,有利于免除不正義情形下貧困家庭被逐出家園的痛苦經(jīng)歷,而且特別有利于下一代健康成長(如穩(wěn)定的就學(xué)場所、感受社會(huì)關(guān)愛等)。這種社會(huì)正義舉措的受惠者也許可能只是極少數(shù),或者存在著某種令人尷尬的律師職業(yè)倫理悖論,但不等于說沒有意義。而只能說在既有美國國情下,屬“不得已為之”的民間救濟(jì)舉措而已。

四 遲延訴訟策略的深層次動(dòng)因

本文論題表面上涉及的是美國逐客訴訟中法援律師遲延策略的正當(dāng)性,而在宏觀上所反映的卻是美國目前運(yùn)行著的弱勢(shì)群體法律援助機(jī)制的正當(dāng)性基礎(chǔ)問題。在更深層意義上,它是美國上世紀(jì)初至今“以左翼政治意識(shí)形態(tài)為核心的福利國家觀念”與“以右翼意識(shí)形態(tài)為核心的自由放任型經(jīng)濟(jì)和最小國家觀念”的沖突在逐客訴訟中的縮影。在美國特色的民主與法治社會(huì)中,這種政治意識(shí)形態(tài)沖突通過權(quán)利話語予以了重構(gòu),并在一定程度上被顯性的法律訴訟程序和訴訟博弈過程所遮蔽。各種形式的法律援助行動(dòng)充其量也只能緩解無家可歸家庭的窘境,根治藥方在美國現(xiàn)有政體結(jié)構(gòu)內(nèi)是難以尋覓到的。

長期以來,美國主流政治意識(shí)形態(tài)骨髓里潛藏著的是“右翼保守主義”基因。上世紀(jì)初羅斯福新政所采取的一系列扶持弱勢(shì)群體的立法舉措(如最低工薪、最高工時(shí)等立法),就曾受到以捍衛(wèi)“契約自由”、“財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣”為己任的保守的聯(lián)邦法院(尤其是聯(lián)邦最高法院)的嚴(yán)格審查。美國政府在20世紀(jì)60至80年代逐步構(gòu)建了較為完備的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、貧困家庭租金補(bǔ)貼等社會(huì)福利制度,并且在反種族歧視、保障民權(quán)等領(lǐng)域取得了長足進(jìn)展。如單從國會(huì)立法和政府制定的條例來看,原本屬私法性質(zhì)的私人租房領(lǐng)域公權(quán)力干預(yù)力度確實(shí)很大?！睹绹阶》糠ā?、各州制定的《房東與租客法》等對(duì)出租房的基本設(shè)施和安全保障,以及房東與租客的權(quán)利與義務(wù),均做出了無比細(xì)致的規(guī)定,并有專門的租房安全定期檢查制度、住宅刑事犯罪檢控制度以及作為特別民事訴訟程序的逐客法,與之配套?？梢哉f,美國及各州已基本解決了住房領(lǐng)域有序化和法制化問題,在一定程度上維護(hù)了租客合法權(quán)益。

然而,低收入家庭因失業(yè)、突發(fā)疾病致貧、婚變致貧等原因,導(dǎo)致欠租而被房東依法逐出租房后無法及時(shí)找到“可供租房”,甚或無力承擔(dān)“可供租房”租金而陷入無家可歸境遇的現(xiàn)象,則絕非純靠聯(lián)邦和各州現(xiàn)有法律所能解決。據(jù)官方統(tǒng)計(jì),在美國沒有哪個(gè)州的居民依靠只有聯(lián)邦或州最低工資標(biāo)準(zhǔn)的工作崗位,可以供得起一套兩居室租房。并且每年在收入和住房成本上的差距越來越大,但最低工薪標(biāo)準(zhǔn)卻停滯不動(dòng)。[7]可見,低收入家庭無家可歸問題的深層次原因歸根結(jié)底是,美國國民收入分配體制和低收入群體社會(huì)福利保障制度等立法和政府宏觀政策貫徹力度并非始終如一所致。這在輪流執(zhí)政的共和黨與民主黨競選綱領(lǐng)和執(zhí)政期間具體舉措中即可見一斑。整體而言,共和黨政治意識(shí)形態(tài)更強(qiáng)調(diào)放任自由的保守主義經(jīng)濟(jì)政策(目前美國的金融危機(jī)就是典型例證),主張通過公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障、機(jī)會(huì)均等、增大經(jīng)濟(jì)總量等途徑來解決社會(huì)保障與弱勢(shì)群體的福利問題。三十余年前,全國性“與貧困作斗爭”公益法律援助行動(dòng)和“反歧視、保障民權(quán)”肯定性行動(dòng)迅猛發(fā)展時(shí),共和黨群體(含諸多選民)在整體上持保守、審慎、戒備的立場。在教育、就業(yè)等領(lǐng)域反“逆向歧視”訴訟案件接踵而至。保守主義群體試圖通過司法途徑,推翻業(yè)已形成的保障弱勢(shì)群體的諸多判例,由此導(dǎo)致各項(xiàng)扶持弱勢(shì)群體的政策難以在聯(lián)邦和各州完全得到落實(shí)。相比而言,美國民主黨更為強(qiáng)調(diào)適度的國家經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策,主張通過立法、政府的政策引導(dǎo)等途徑,實(shí)現(xiàn)公民在教育、住房、就業(yè)等領(lǐng)域的“資源平等”,提高貧困群體的社會(huì)福利待遇,因而扶持政府、民間的法律援助服務(wù)和肯定性行動(dòng)。

正是這種意識(shí)形態(tài)上的沖突,通過競爭性美國民主模式,深刻地影響著諸如無家可歸貧困家庭等問題的解決。康涅狄克州之所以能在2008年11月率先出臺(tái)保障貧困租客的舉措,一則是因?yàn)榭抵萑齻€(gè)月內(nèi)就已新產(chǎn)生八千余名失業(yè)者,這直接導(dǎo)致許多純靠薪金供房的房主無力還貸,從而大大增加了貧困家庭(包括原房主和租住這些房屋的貧困租客)陷入無家可歸的風(fēng)險(xiǎn);其次是康州參眾兩院民主黨代表均占住著絕大多數(shù)議席。正是在此背景下,通過緊急立法來限制新房主(金融機(jī)構(gòu))的財(cái)產(chǎn)處分權(quán)以保障弱勢(shì)群體基本權(quán)益的舉措,方能迅速出臺(tái)。由此可見,聯(lián)邦乃至各州在政策和法律上的間斷性或潛在沖突性成為了美國國民收入分配體制和低收入群體社會(huì)福利保障制度在貫徹過程中難以持之以恒的主要原因。在美國分權(quán)與制衡較為徹底的憲政框架內(nèi),針對(duì)扶持弱勢(shì)群體但可能影響其它群體切身利益的重大決策,除非能在立法、行政和司法機(jī)關(guān)得到一體認(rèn)同,否則這些政策及立法舉措就可能在運(yùn)行中陷入僵局,甚或以失敗而告終。因此,“遲延訴訟”策略及相關(guān)舉措時(shí)常所面臨的尷尬和譴責(zé),就如同種族歧視問題一樣,在很大程度上應(yīng)歸結(jié)為美國政治、經(jīng)濟(jì)和法律上的結(jié)構(gòu)性難題,非畢其功于一役所能解決。一言蔽之,這些問題的產(chǎn)生是美國特色的政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度使然;也只有在這些制度的變遷與發(fā)展中,方能逐步得到解決。

五 結(jié) 語

美國經(jīng)濟(jì)實(shí)力居全球領(lǐng)先地位并有著相當(dāng)完善的社會(huì)保障制度作依托,但無家可歸家庭數(shù)量卻令人費(fèi)解地長期居高不下。試圖緩解無家可歸家庭不良境遇的舉措,居然需借助法援律師所謂的“遲延”策略。深入探究這些“奇特”現(xiàn)象,有助于我們從一個(gè)新的視角來觀察美國政治、法律運(yùn)行的特點(diǎn),又能使我們從社會(huì)制度比較意義上看到自身的優(yōu)勢(shì)與不足?，F(xiàn)今中國也同樣客觀地存在著一定數(shù)量的無家可歸者和官方性質(zhì)的流浪者救助機(jī)構(gòu)。但因?yàn)樽獠黄鸱炕蛞蚯纷獗环繓|依法定程序逐出租房后陷入無家可歸境遇長達(dá)數(shù)個(gè)月的貧困家庭,整體而言并非屬于迫切需要諸多公共資源投入來扶助或解決的難題。這應(yīng)該是中國社會(huì)主義制度這個(gè)基本國情使然。一則針對(duì)那些在城市打工的農(nóng)民工及其家庭而言,存在著進(jìn)退的空間。其二,中國城市經(jīng)濟(jì)體制改革和住房制度改革以來,城市中許多居民或者基于歷史原因擁有私人不動(dòng)產(chǎn),或者獲得了福利房、經(jīng)濟(jì)適用房的保障。加之中國家庭傳統(tǒng)的價(jià)值觀念和近幾十年來堅(jiān)決貫徹的計(jì)劃生育國策,也在很大程度上有助于城市居民中部分已婚青年住房問題的暫時(shí)解決。再又,整體而言,在中國民法和民事訴訟執(zhí)行程序上,并無針對(duì)租住者欠租等情形的專門性逐客程序。所涉及的相關(guān)法律也遠(yuǎn)沒有美國逐客法那么嚴(yán)厲。然而,在中國當(dāng)下的農(nóng)村城市化進(jìn)程加快(如房屋拆遷和土地征收、農(nóng)村土地承包制改革、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、戶籍制度改革等)和城市不斷新增大量勞動(dòng)力的客觀趨勢(shì)下,如不切實(shí)采取積極主動(dòng)的應(yīng)對(duì)措施,低收入群體無家可歸的風(fēng)險(xiǎn)將有可能凸顯。換言之,今天美國面臨的問題,極可能會(huì)是中國若干年后不得不面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從目前來看,中國政府在解決低收入家庭住房問題時(shí),更多地采取的是政策調(diào)整手段(如加大廉租房的投入和建設(shè)力度等)。將弱勢(shì)群體權(quán)益保障過程中可能出現(xiàn)的各種利益沖突和糾紛納入法治化軌道的努力,仍顯不足。從國家治理的政治智慧這個(gè)角度來看,美國涉及弱勢(shì)群體權(quán)益糾紛的解決模式值得中國借鑒。作為一個(gè)以高度自治性和自我完善性為特征的市民社會(huì)作為基石、民主法治成熟型國家,美國能夠?qū)⒛切┯绊懮鐣?huì)和諧與穩(wěn)定的因素和風(fēng)險(xiǎn)納入法制化軌道,使政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題,通過訴訟、民間慈善機(jī)構(gòu)、法律援助機(jī)構(gòu)的活動(dòng),在很大程度上化為法律問題。這種糾紛解決模式存在著效率問題上的諸多缺陷,但卻有利于使貧困懸殊的激烈矛盾獲得法律理智上的規(guī)制并在其運(yùn)行中得到一定程度的緩解。可見,有意識(shí)地加強(qiáng)這些領(lǐng)域立法的制定和完善工作,如制定符合中國社會(huì)發(fā)展客觀需要的《住宅法》和《社會(huì)福利保障法》等,是很有必要的。

[1] A landlord’Guide to Summary Process(eviction)[M].State of Connecticut Judicial Branch,Superior Court,JDP-HM-14 Rev.4-2008;Massachusetts Tenant’s Handbook[M].Excerpted from material by Executive Office of Consumer Affairs Boston.Massachusetts 02108.the Electric Law Library’s stacks.

[2] Steven Gunn.Eviction Defense for Poor Tenants:Costly Compassion or Justice Served?[J].13 Yale Law &Politics Review,1995:285-317.

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[4] W.Houseman,Legal Aid History,Poverty Law Manual For the New Law yer[EB/OL].www.povertylaw.org/povertylaw-library/research-guides/poverty-law-manual/houseman.pdf.

[5] 劉穎,呂國民.國際法資料選編[M].北京:中信出版社,2004. 58,107.

[6] Jerry Ross.It’s am yth that the homeless are fundamentally different[N].New Haven Register,11-10-2008.

[7] Carroll Seron.The Impact of Legal Counsel on Outcomes for Poor Tenants in New York City’s Housing Court:Results of a Randomized Experiment[J].35 Law &Society Review, 2001:433.

The Study of Legal Aid Strategy of Delaying Eviction Procedure and the Problem of Homelessness in the U.S.

GAO Zhong
(College of Law,Hunan University,Changsh 410082,China)

The strategy of delaying eviction procedure and the problem of homelessness in the U.S.actually reveal the theoretical and practical dilemmas of the advocacy of institutionalized and sustainable legal aid service and balancing two vital values of fairness and efficiency.These dilemmas are the window of the conflicts between Welfare State conceptions centered in the left-wing political ideology and the Free Market and Minimum State conceptions upheld by the right-wing political ideology,which is reconstructed by rights-thesis and to a certain extent hidden behind the visible legal procedures.The strategy of delaying eviction procedure can to a certain extent relieve the poor families’risk of eviction,but the settlement of such social problem can hardly be found in the current political and legal structure of the United States.

eviction;delaying strategy;homelessness;legal aid;social justice

DF01

A

1008—1763(2010)02—0117—05

2009-09-08

2008年美國雅禮協(xié)會(huì)Chung基金資助項(xiàng)目《美國無家可歸家庭的法律保障研究》;2009年湖南大學(xué)校級(jí)教改項(xiàng)目《借鑒耶魯診所法律教育模式深化法律本科實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)研究》

高 中 (1968—),男,湖南長沙人,法學(xué)博士,湖南大學(xué)法學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,耶魯大學(xué)訪問學(xué)者.研究方向:英美法理學(xué)、比較司法制度.