張 衛(wèi)

(海南大學(xué)法學(xué)院,海南海口 570228)

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的相關(guān)立法

(一)立法規(guī)定

1.憲法。《憲法》第十條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！?/p>

2.法律。(1)《土地管理法》第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)?！?2)《民法通則》第七十四條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！钡谄呤鶙l規(guī)定:“公民依法享有財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)?！?3)《繼承法》第二條規(guī)定公民遺產(chǎn)的范圍包括房屋。(4)《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”第一百五十三條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！?/p>

3.行政法規(guī)和規(guī)章。1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證?！?004年 10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格管理土地的決定》,強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。2004年 11月國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！?007年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定:“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)?！?/p>

(二)總結(jié)

綜合我國(guó)的憲法、法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定,我們可以得出以下結(jié)論:

1.農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。但是,土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有宅基地使用權(quán),但使用權(quán)的主體僅為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員。

3.農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

4.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得是無(wú)償?shù)?具有農(nóng)民福利的性質(zhì)。

5.農(nóng)村居民在取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后可以世代使用,沒(méi)有時(shí)間限制 (對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員且符合申請(qǐng)宅基地的繼承人而言)。

6.宅基地使用權(quán)不屬于遺產(chǎn)的范圍。但宅基地上所建的房屋則屬于公民個(gè)人財(cái)產(chǎn),可以繼承。

值得注意的是,通觀現(xiàn)行法律、法規(guī)或者規(guī)章,只有禁止農(nóng)村宅基地買賣、租賃、贈(zèng)與和抵押等規(guī)定,似乎找不出明文禁止非本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員,以繼承方式取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定。這是法律在列舉時(shí)的疏漏抑或還有其他尷尬?當(dāng)前,我國(guó)理論界的主流觀點(diǎn)以及實(shí)務(wù)部門對(duì)農(nóng)村宅基地的繼承持否定態(tài)度。究其原因無(wú)非是:第一,《土地管理法》規(guī)定:只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員才有權(quán)申請(qǐng)宅基地;第二,《繼承法》規(guī)定的作為遺產(chǎn)的房屋不包括宅基地。通過(guò)上述“排除法”,答案也就不言自明了。然而,房屋不是“空中樓閣”,沒(méi)有宅基地使用權(quán)的房屋怎么繼承?《繼承法》規(guī)定的公民對(duì)農(nóng)村房屋的繼承如何實(shí)現(xiàn)?《憲法》中“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”應(yīng)當(dāng)怎樣理解?

二、問(wèn)題的提出

案例:1985年 2月,王某的父親以一家四口人(王某父母、王某與其妹)名義,向當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)申請(qǐng)宅基地建房。1992年王某高中畢業(yè),考上大學(xué),戶口隨之遷出,后分配到城市工作,婚后在城里居住, 1996年 6月,王某的妹妹出嫁,戶口也隨之遷出。老家的住宅一直由王某的父母居住,2001年 1月和2003年 2月,王某的父母先后去世,老宅無(wú)人居住。2003年 8月,當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)通知王某,因其父母已經(jīng)過(guò)世,村里按規(guī)定將其老宅的宅基地使用權(quán)收回,要求王某在規(guī)定時(shí)間里將宅基地上的附著物拆除并清理,或者按規(guī)定將該處住宅賣給本村有宅基地使用權(quán)的村民,結(jié)果遭到王某的拒絕。雙方爭(zhēng)執(zhí)不下,最后村委會(huì)將王某告上了法庭,要求法院判決王某返還老宅的土地使用權(quán)①http://www.21xc.com/A rtic le/ShowA rticle.asp?A rticle ID=161909.。

筆者以為,此案中,如果原告敗訴,則被告 (城市居民)通過(guò)繼承獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán),于此,沒(méi)有法律依據(jù)。如果被告敗訴,則拆除房屋,將宅基地歸還村委會(huì),于此,被告對(duì)父母房屋的繼承權(quán)成為水中月、鏡中花,同樣有悖于繼承法之規(guī)定與精神。

綜上,我們可以將農(nóng)村因房屋繼承而引起的宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題梳理為以下幾種情形:

1.與被繼承人共同生活的同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)被繼承人宅基地使用權(quán)的繼承。

2.不與被繼承人共同生活但符合宅基地申請(qǐng)條件的同一集體組織成員對(duì)被繼承人宅基地使用權(quán)的繼承。

3.不與被繼承人共同生活且不符合宅基地申請(qǐng)條件的(例如,他已經(jīng)申請(qǐng)了自己的宅基地)同一集體組織成員對(duì)被繼承人宅基地使用權(quán)的繼承。

4.作為其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員的繼承人對(duì)被繼承人宅基地使用權(quán)的繼承。

5.作為城市居民的繼承人對(duì)被繼承人宅基地使用權(quán)的繼承。

第一種情形,繼承人既可以基于與被繼承人的身份關(guān)系繼承房屋,又可以因集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格繼承宅基地使用權(quán),這符合我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,不存在障礙。

第二種情形與第一種本質(zhì)上并無(wú)區(qū)別,同樣可以繼承宅基地使用權(quán)。但根據(jù)法律規(guī)定的“一戶一宅”原則,他不得再申請(qǐng)宅基地。因此,也不存在問(wèn)題。

有問(wèn)題的是后面三種情形。盡管后三種繼承人的具體情況迥然不同,但有一點(diǎn)是共同的,那就是,根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī),他們不可以繼承被繼承人的農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的必要性與可行性

(一)必要性

1.用益物權(quán)的內(nèi)在要求。

我國(guó)宅基地使用權(quán)制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,一定程度上是基于政治的考量和需求,缺乏民法角度的思考和論證。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,逐漸暴露出農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度理論準(zhǔn)備上的不足。我們知道,用益物權(quán)是由所有權(quán)派生的權(quán)利,但是,用益物權(quán)的這種派生性并不影響它作為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)的存在。用益物權(quán)一旦產(chǎn)生,其權(quán)利人就在設(shè)定的范圍內(nèi)獨(dú)立地支配其標(biāo)的物并進(jìn)行使用和收益,“除物權(quán)人以外,其他任何人都對(duì)物權(quán)人的權(quán)利負(fù)有不得侵害和妨害的義務(wù)”②王利民主編《民法》,中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008年版,第 185頁(yè)。?！坝靡嫖餀?quán)人不僅可以排除一般的人對(duì)其行使用益物權(quán)的干涉,而且用益物權(quán)人在其權(quán)利范圍內(nèi)可以依據(jù)用益物權(quán)直接對(duì)抗所有權(quán)人對(duì)其權(quán)利的非法妨害?！雹倭夯坌?、陳華彬《物權(quán)法》,法律出版社 2005年版,第 271頁(yè)。但是,作為我國(guó)用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)卻在相當(dāng)程度上背離了用益物權(quán)的法理。

(1)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能是殘缺的,特別表現(xiàn)在處分權(quán)能的禁止上,沒(méi)有適當(dāng)處分權(quán)的用益物權(quán),其獨(dú)立的用益物權(quán)地位難以體現(xiàn)。但是,即便是與農(nóng)村宅基地性質(zhì)類似的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),法律也規(guī)定了有條件的流轉(zhuǎn) (處分)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能的先天不足,使其很難成為一種現(xiàn)代意義上的物權(quán)。

(2)農(nóng)村宅基地使用權(quán)嚴(yán)格的人身限制性與用益物權(quán)的基本原理相悖。當(dāng)代世界各國(guó)立法對(duì)用益物權(quán)的取得均無(wú)此限制。即便是具有中國(guó)特色的《物權(quán)法》規(guī)定的幾種用益物權(quán)中,也只有農(nóng)村宅基地使用權(quán)有此規(guī)定。如此,將不同特征的事物概括在同一概念之下,我國(guó)的《物權(quán)法》就顯得十分尷尬,難以自圓其說(shuō)。筆者不反對(duì)農(nóng)村宅基地原始取得時(shí)的身份限制,這就是中國(guó)特色。但是,這里的身份主要是取得時(shí)的身份,其身份屬性主要在申請(qǐng)時(shí)體現(xiàn)出來(lái),而基于繼承所發(fā)生的權(quán)屬變動(dòng)則不應(yīng)受到限制。因?yàn)?當(dāng)村民實(shí)際取得宅基地并建造房屋后,村民所享有的宅基地使用權(quán)應(yīng)該是獨(dú)立于土地所有權(quán)的,權(quán)利人對(duì)宅基地的控制力和支配程度理應(yīng)不再受身份的影響,這就如同城市職工的房改房一樣。房改房 (國(guó)有房屋和國(guó)有土地使用權(quán))的取得同樣具有身份性、福利性,但是,職工取得房改房一定年限之后,可以到市場(chǎng)交易 (也可以繼承),只不過(guò)交易時(shí)須補(bǔ)交一定的土地使用費(fèi)而已。同樣,《物權(quán)法》第一百二十八條也允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。法律把村民的身份限制擴(kuò)張到宅基地使用權(quán)的全部?jī)?nèi)容,表現(xiàn)出很強(qiáng)的人身依附性和行政管理色彩,顯然有悖于用益物權(quán)屬性的內(nèi)在要求。

(3)現(xiàn)代物權(quán)法更強(qiáng)調(diào)對(duì)物的經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值追求。房屋之所有價(jià)值,是因?yàn)樗c宅基地相聯(lián)系。離開(kāi)了宅基地,它什么也不是,一文不值。同理,《物權(quán)法》之所以將宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán),也是考慮到它作為用益物權(quán)的價(jià)值所在。如果人為地將房屋與宅基地活生生地割裂,它們各自的價(jià)值要么一文不值,要么大打折扣。這樣的規(guī)定絕對(duì)不利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展,是不科學(xué)的。顯然,允許宅基地的繼承是實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的有效途徑。

可見(jiàn),構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度,是完善我國(guó)現(xiàn)代用益物權(quán)制度的內(nèi)在要求。

2.繼承法和“房地一體”理論的必然要求。

繼承是私有制社會(huì)的必然產(chǎn)物,在社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó),依然存在繼承制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,公民可以繼承的財(cái)產(chǎn)將會(huì)更多、更豐富。我國(guó)繼承制度的功能就是家庭成員之間的經(jīng)濟(jì)互助,養(yǎng)老育幼。其目的在于更好地保護(hù)公民的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民的勞動(dòng)積極性,促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與和諧發(fā)展。

《憲法》第十三條規(guī)定:“國(guó)家依照法律的規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)?！边@是我國(guó)繼承制度的最高法律淵源?！独^承法》第三條第二項(xiàng)規(guī)定遺產(chǎn)的范圍之一包括“公民的房屋、儲(chǔ)蓄和生活用品”。眾所周知,現(xiàn)實(shí)中,對(duì)絕大多數(shù)公民來(lái)說(shuō),最主要、價(jià)值最大的遺產(chǎn)當(dāng)數(shù)公民的房屋了?？梢?jiàn),若要將公民繼承權(quán)的保護(hù)落到實(shí)處,保護(hù)好公民的房屋繼承權(quán)就成為重中之重。

然而,房屋不是空中樓閣,它必然依附于一定的土地。離開(kāi)了土地,房屋就是一堆一文不值的瓦礫。令人欣慰的是,在城市,這個(gè)問(wèn)題已隨著“房隨地走、地隨房走”的原則得以解決。然而,對(duì)于占我國(guó)人口多數(shù)的廣大農(nóng)村居民來(lái)說(shuō),其房屋的繼承因受到繼承人的身份限制而難以實(shí)現(xiàn)。如前案所述,如果被告敗訴,則拆除房屋,將宅基地歸還村委會(huì)。于此情形,被繼承人最主要、最值錢的財(cái)產(chǎn),頃刻化為烏有。顯然,《繼承法》規(guī)定的某些公民對(duì)于這類房屋的繼承,其繼承權(quán)就是一紙空文。

因此,為了全面地保護(hù)公民的繼承權(quán),使所有公民的繼承權(quán)落到實(shí)處,必須解決農(nóng)村宅基地的繼承問(wèn)題。

3.以人為本、和諧社會(huì)的要求。

在中國(guó),民間一直有祖宅及宅基地繼承的傳統(tǒng)。有不少農(nóng)宅是祖?zhèn)鞯睦险?老宅已不僅是一間屋,它具有一定的文化內(nèi)涵,成為家庭乃至整個(gè)家族的符號(hào)。中國(guó)傳統(tǒng)的文化中,祭祀、慶典,也常與祖先的房屋有密切的關(guān)系,房屋是成員與一個(gè)家庭甚至家族的情感依托的物質(zhì)基礎(chǔ)。老宅既是感情歸宿,又是尊嚴(yán)所在,應(yīng)該成為有名有分的私產(chǎn),家庭對(duì)它的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是完整的。所以,當(dāng)宅基地使用權(quán)人死亡之后,所有享有繼承權(quán)的公民 (無(wú)論他們是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員)以繼承的方式取得其被繼承人的宅基地使用權(quán),合乎民情,順乎民意,與科學(xué)發(fā)展觀所提出的以人為本、和諧社會(huì)的目標(biāo)是一致的。

4.符合農(nóng)村土地使用權(quán)改革的發(fā)展趨勢(shì)。

2008年 10月 19日,十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》,拉開(kāi)了新一輪土地新政的序幕?！稕Q定》第三部分的第二點(diǎn)提及,要“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”,由此可見(jiàn),國(guó)家將對(duì)農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行完善性的改革。其實(shí),各省已經(jīng)先于《決定》在搞自己的試驗(yàn)。例如,“廣東省、湖北省、河南省分別以政府令的形式發(fā)布了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性規(guī)章。各地對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定,最主要的突破有兩點(diǎn):一是通過(guò)地方立法的方式承認(rèn)了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性;二是將集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體擴(kuò)大為集體經(jīng)濟(jì)組織以外的權(quán)利人”①鄭美珍:《農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)的開(kāi)題之作——各地集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法現(xiàn)狀調(diào)研》,《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》,2008年 4月 24日。。最近,廣東省擬再出臺(tái)允許宅基地轉(zhuǎn)讓的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》,該通知的直接指向就是農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

筆者認(rèn)為,農(nóng)村土地使用權(quán)有條件的流轉(zhuǎn),對(duì)完善我國(guó)城鄉(xiāng)供地體制,促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的合理利用,消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),推動(dòng)社會(huì)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展具有積極作用和重要意義。但就目前我國(guó)的國(guó)情而言,應(yīng)該以農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承作為突破口,因?yàn)樗罹哂锌尚行浴?/p>

(二)可行性

1.與保護(hù)耕地的基本國(guó)策不相悖。

2008年 10月,國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要 (2006～2020年)》確立了到 2010年和 2020年全國(guó)耕地保有量為 18億畝的目標(biāo),這就是所謂“堅(jiān)守 18億畝耕地紅線不容動(dòng)搖”的基本土地政策,也是反對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)者的最有力的論據(jù)。誠(chéng)然,從某種意義上來(lái)講,18億畝耕地是保障我國(guó)糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ),是 13億人吃飯的“口糧田”。不過(guò),筆者同樣認(rèn)為,耕地保護(hù)與有條件的宅基地繼承并非形同水火,理由如下:

(1)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī),農(nóng)村宅基地多限于空閑地。例如,《?？谑修r(nóng)村宅基地管理辦法》第十一條規(guī)定:“農(nóng)村宅基地的使用應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排村內(nèi)的空閑地、荒坡地和廢棄地,嚴(yán)格控制占用農(nóng)用地,禁止占用基本農(nóng)田?！笨梢?jiàn),只要從源頭上嚴(yán)把宅基地的審批,基本上不會(huì)威脅到耕地。

(2)現(xiàn)實(shí)中,相當(dāng)一部分農(nóng)村宅基地都是歷史上形成的,與今天的耕地保護(hù)無(wú)關(guān)。允許已有的宅基地使用權(quán)的繼承,理論上,對(duì)耕地的保護(hù)影響不大。

(3)按照筆者的設(shè)想,繼承獲得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)是有期限的(下文詳述)。使用期限屆滿,宅基地使用權(quán)將回歸集體經(jīng)濟(jì)組織 (所有權(quán)人)。這樣的制度設(shè)計(jì),是不會(huì)造成耕地減少的,只不過(guò)讓這種用益物權(quán)多存續(xù)一段時(shí)間而已。然而,它卻是保護(hù)耕地與保護(hù)公民繼承權(quán)之間的美妙平衡。

2.與社會(huì)穩(wěn)定不矛盾。

我們知道,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承屬于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)(包括買賣、贈(zèng)與、租賃、抵押等)的一種形式。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)反對(duì)者的第二個(gè)理由就是:如果允許農(nóng)民賣掉唯一的房產(chǎn),會(huì)造成很多人居無(wú)定所,可能成為城市中流浪的游民,給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。但是,宅基地的繼承不存在這一問(wèn)題,因?yàn)樵课莸乃腥撕驼氐氖褂萌艘呀?jīng)作古,再也不可能對(duì)社會(huì)提出任何索求了。這也是為什么筆者贊同農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)以繼承為突破口的立論基礎(chǔ)。

3.與憲法、法律不抵觸。

通過(guò)本文第一部分的立法梳理,盡管對(duì)農(nóng)村宅基地有諸多限制,但只是“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。然而,通觀現(xiàn)行法律、法規(guī)或者規(guī)章,似乎找不出從立法的角度明文禁止非本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員,以繼承方式取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定。這不是筆者吹毛求疵。法律名言云:對(duì)于政府來(lái)說(shuō),法無(wú)明文規(guī)定不能為;對(duì)于公民來(lái)說(shuō),法無(wú)明文規(guī)定可以為。更何況《憲法》還規(guī)定:“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！奔热粦椃ā⒎?、法規(guī)乃至政策等均無(wú)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的明文禁止,這就不存在對(duì)我國(guó)現(xiàn)有相關(guān)立法框架的顛覆或者突破的問(wèn)題了。只需技術(shù)上網(wǎng)開(kāi)一面,就水到渠成。

綜上,筆者的觀點(diǎn)只是在宅基地的范疇,探討宅基地價(jià)值與房屋價(jià)值、宅基地繼承與民族傳統(tǒng)和人文情感、宅基地法律與和諧社會(huì)之間的平衡。它的解禁并不影響我國(guó)保護(hù)耕地的基本國(guó)策,更不影響社會(huì)的穩(wěn)定。在此基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,允許農(nóng)村宅基地的繼承更具積極意義。

四、構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承制度的思考

在構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的制度上,應(yīng)從以下幾方面來(lái)加以考慮:

(一)可繼承的只能是蓋有房屋的宅基地

空閑的、尚未蓋房的農(nóng)村宅基地不可以繼承。因?yàn)?(1)這類土地失去了筆者前面對(duì)宅基地繼承必要性、可行性論證的一切前提條件;(2)有可能助長(zhǎng)某些人千方百計(jì)、通過(guò)各種非法手段或者潛規(guī)則去獲取宅基地,從而造成對(duì)耕地的蠶食。

(二)可繼承的是被繼承人合法取得的宅基地

非法的行為不產(chǎn)生權(quán)利。此處的合法取得的宅基地,是指被繼承人宅基地的取得符合相關(guān)實(shí)質(zhì)要件和程序要件。

(三)繼承獲得的宅基地使用權(quán)有期限

宅基地使用權(quán)是用益物權(quán),而用益物權(quán)是有期限的。那么,因繼承而獲得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)以多長(zhǎng)期限為宜?有人認(rèn)為“可參照《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》居住用地最長(zhǎng)年限為70年的規(guī)定,如享有宅基地的被繼承人已經(jīng)使用了50年,那么繼承人所享有的宅基地使用期限則僅為20年?！雹仝w慶發(fā):《論農(nóng)村房屋繼承與宅基地使用權(quán)》,http://www.rzlaw yers.org/xhggshow.asp?id=227。筆者認(rèn)為,繼承獲得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)期限應(yīng)當(dāng)以繼承房屋的自然壽命為準(zhǔn)。即房在地在,房屋滅失則宅基地使用權(quán)終止,土地歸還集體經(jīng)濟(jì)組織。

1.在現(xiàn)有的法律框架下,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律地位與城市建設(shè)用地使用權(quán)是不同的。農(nóng)村宅基地畢竟屬于農(nóng)村土地,是我們的“飯碗”,所以法律規(guī)定宅基地使用人死亡后,土地歸還集體經(jīng)濟(jì)組織。這對(duì)保護(hù)耕地的基本國(guó)策是有積極意義的。

2.雖然法律沒(méi)有規(guī)定農(nóng)村宅基地的使用期限,但用益物權(quán)總是有期限的。理論上,它的期限應(yīng)當(dāng)由被繼承人的自然壽命結(jié)合房屋的自然壽命來(lái)決定。如果在被繼承人生命存續(xù)期間房屋滅失,他還可以在宅基地上重建房屋;如果被繼承人死亡而房屋尚未滅失,才會(huì)發(fā)生房屋連同宅基地的繼承問(wèn)題。當(dāng)繼承的房屋自然滅失時(shí),繼承人就失去繼續(xù)使用宅基地的一切基礎(chǔ)了。此時(shí),作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)消滅,物歸原主。

(四)繼承人應(yīng)當(dāng)支付合理的費(fèi)用

1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得具有一定的福利性質(zhì),而這種福利性又與取得人的身份性相聯(lián)系。只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員才有資格向其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。本文前面提到的第四、第五種人不具有這樣的身份 (第三種人具有這種身份但與“一戶一宅”規(guī)定相悖),所以,他們沒(méi)有資格享受此待遇。他們之所以應(yīng)該繼承宅基地,是因?yàn)槔^承法對(duì)房屋的保護(hù)以及“房地一體”的特點(diǎn)。但如果讓他們無(wú)償使用,于情于法,說(shuō)不過(guò)去。鑒于此,繼承人通過(guò)支付一定的費(fèi)用以獲取繼續(xù)使用宅基地的權(quán)利符合民法的公平原則。

2.繼承的宅基地有償使用,有利于法律的實(shí)施,增加集體經(jīng)濟(jì)組織的收益。如果繼承人可以無(wú)償使用集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地,某種意義上,就是“肥水流入外人田”。這樣的法律實(shí)施起來(lái),肯定會(huì)遭到相當(dāng)?shù)淖枇?因?yàn)樗雎粤宿r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。所以應(yīng)當(dāng)有償使用。使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由地方立法規(guī)定一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn) (各地土地價(jià)格大相徑庭),允許當(dāng)事人在一定范圍內(nèi)協(xié)商。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則可以用這筆費(fèi)用改善村民的福利,以此彌補(bǔ)宅基地福利功能受限后對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來(lái)的利益損失。

(五)程序問(wèn)題

宅基地的繼承無(wú)須經(jīng)村委會(huì)同意,因?yàn)槔^承人享有的權(quán)利是法律直接規(guī)定的,但應(yīng)在村委會(huì)備案,讓村委會(huì)知道房屋及其宅基地的現(xiàn)狀。至于是否應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律的規(guī)定,到登記部門進(jìn)行變更登記,以公示宅基地的現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為,考慮到繼承的房屋自然壽命有可能持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間,所以,還是應(yīng)該到登記部門進(jìn)行變更登記,否則,有可能引起權(quán)屬混亂和糾紛。

五、結(jié)論

改革是摸著石頭過(guò)河。筆者思考的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承是在不突破現(xiàn)有的法律框架下,給現(xiàn)實(shí)生活中客觀存在的農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承現(xiàn)象一個(gè)合法的名分,并將其納入法制的軌道。這樣的改革,符合法理,適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展現(xiàn)狀,有利于保護(hù)公民的合法權(quán)益與社會(huì)的和諧。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展,可以預(yù)見(jiàn),我國(guó)的整個(gè)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度將會(huì)有更大的突破。

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