● 姜 晶

美國大學治理的結(jié)構(gòu)、特點及其啟示*

● 姜 晶

本文在探討美國大學治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，對美國大學治理模式進行了歷史梳理，分析了治理結(jié)構(gòu)特點及各治理主體間的相互關(guān)系。試圖構(gòu)建適合我國高等教育發(fā)展的大學治理模式，為當前的高等教育改革特別是高校內(nèi)部管理體制改革提供一種新的思路和選擇，從而提高管理效益，促進高等教育的蓬勃發(fā)展。

美國大學；大學治理；治理主體；教授治校

美國是一個年輕的國家，它的高等教育軌跡不同于英國以及其他歐洲大陸國家。美國大約有四千所各類大學和學院，良莠不齊、辦學目標多種多樣，但是其管理組織有著比較多的共同點。即：美國大學內(nèi)部的權(quán)力體系主要由董事會、校長和評議會等構(gòu)成。董事會是大學的最高決策機構(gòu)，校長是大學的權(quán)力中心，評議會則主要負責學術(shù)事務(wù)的決策。

一、美國大學治理的歷史

在美國大學長達三百多年的歷史發(fā)展中，大學治理經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：

早期殖民地時代。1636年哈佛學院的創(chuàng)立是美國大學治理問題的開端。具有法人性質(zhì)的董事會形式被創(chuàng)造出來。1745年耶魯學院成立，其獨立性很強。這些變化標志著美國高等教育治理模式由政府控制模式，正式轉(zhuǎn)變?yōu)檎O(jiān)督模式。[1]董事會負責財政事務(wù)及直接任命大學校長，校長決定由誰來處理大學的日常事務(wù)，大學治理也逐步不再受宗教的影響。

19世紀晚期到20世紀初期。行政人員群體快速發(fā)展，他們從董事會那里獲得了管理大學日常事務(wù)的權(quán)力；教師群體地位不斷提升，1915年美國大學教授協(xié)會(AAUP)成立。隨著大學數(shù)量的快速增長與大學校長權(quán)力日益膨脹，權(quán)力矛盾轉(zhuǎn)向了以校長為首的行政人員和教師之間的競爭。這便是這一時期高等教育“擴充”語境下的大學治理特色。

第三階段是從20世紀中期至今，AAUP于1967年發(fā)表《大學和學院的治理聲明》，提出了聯(lián)合治理原則，集體談判和工會制度成為了教師爭取權(quán)力和維護權(quán)益的武器。校長和教師們共同分享大學的決策權(quán)。進入 20世紀90年代以來，聯(lián)合治理遭遇了新的挑戰(zhàn)。大學開始追求效率，出現(xiàn)了權(quán)力向校長集中的趨勢，董事會也開始插手大學內(nèi)部具體事務(wù)的決策。目前，董事會與大學校長及大學的治理機構(gòu)仍舊在繼續(xù)控制大學的重大政策。

二、美國大學治理的結(jié)構(gòu)

美國高等院校的治理組織系統(tǒng)有各種模式，公立高校和私立高校在治理模式上也各有不同，但也有一些共同的特點，其中有幾大治理主體發(fā)揮的積極作用值得我們學習和借鑒：

(一)董事會

美國是董事會制度發(fā)展最完善的國家。美國高等學校董事會制度始于殖民地時期建立的幾所學校，其中影響最大的是哈佛學院、威廉·瑪麗學院和耶魯學院。美國高等院校一般由董事會控制，其成員通常是教育領(lǐng)域外的社會知名人士。無論是公立還是私立高校，董事會都處于大學管理系統(tǒng)的頂端，是學校最高決策機構(gòu)和最高權(quán)力機構(gòu)，享有裁決學校事務(wù)的全權(quán)。

(二)校長

校長執(zhí)行董事會作出的有關(guān)大學內(nèi)部日常事務(wù)的決定，美國大學管理有以校長為首的行政權(quán)力系統(tǒng)和以評議會為代表的學術(shù)權(quán)力系統(tǒng)。大學內(nèi)的學術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)往往交織在一起，很難截然分開，有些學術(shù)事務(wù)決策后還要通過行政系統(tǒng)去實行。校長成為協(xié)調(diào)、溝通學術(shù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的關(guān)鍵角色。因此，校長一般是評議會的職能成員，主持和召開評議會會議。

(三)評議會(Academic Senate)制度

國內(nèi)又譯作“教授會”制度。評議會制度是西方大學里普遍存在的一項制度，它背后體現(xiàn)的是“民主治校”、“教授治校”的理念。校評議會負責的學術(shù)事務(wù)主要包括制定全校的學術(shù)政策、教師的聘用、考核和晉升、學生的教學、課程設(shè)置等。學院評議會負責的事務(wù)更多，權(quán)力更大，幾乎包攬了學院的全部事務(wù)。一般而言，越往基層，學術(shù)事務(wù)越集中，評議會的權(quán)力和權(quán)限就越突出。

(四)教師

美國高等院校普遍實行聘任制，聘任方式有非終身聘任和終身聘任之分。非終身聘任任期長短不一，各院校一般均有所謂“非升即走”的規(guī)定，教師在聘任期滿后得不到晉升便須離校另謀出路。而副教授職稱以上教師的聘任期通常是終身的，教師一旦獲得終身資格，便取得了在退休前在該校任教的權(quán)利。終身聘任制旨在維護學術(shù)自由，確保教師不會因在科研和教學中探求真理而被解聘。

三、董事會，校長，評議會，四方的關(guān)系分析[2]

(一)美國大學董事會權(quán)力與校長權(quán)力

1．董事會權(quán)力對校長權(quán)力的制約

在多數(shù)情況下，董事會的許多權(quán)力下放給校長執(zhí)行，而校長的責任是讓董事會清楚地了解他正在執(zhí)行董事會的政策，告知董事會他所預料到的將來可能影響大學發(fā)展的困難和問題，向董事會提供觀察他們工作效果的機會，同時他也有義務(wù)傾聽董事會的意見、從而使他的工作更好地滿足大學的要求。[3]可以看出，董事會領(lǐng)導下的校長負責制可以及時引導學校的發(fā)展方向和做好戰(zhàn)略調(diào)整，并有效遏制校長因擅自運用權(quán)力而做出不利于大學發(fā)展的決策。校長受制于董事會的領(lǐng)導，這是董事會權(quán)力能有效制衡校長權(quán)力的基礎(chǔ)和前提。

2．董事會權(quán)力對校長權(quán)力的支持

董事會權(quán)力與校長權(quán)力雖有很大的不同，但其根本利益是一致的。在更多的情況下表現(xiàn)為一種合作關(guān)系。董事會與校長對大學負有不同的責任，董事會的責任是做出決策，校長的責任是執(zhí)行決策。正如哈佛大學一位前任董事所說的：“在我看來，一個像哈佛大學法人董事會那樣的外行董事的工作內(nèi)容可以濃縮為：盡你所能保證組織健全、人員得到優(yōu)化配置以及組織良性運行，但不要試圖插手它的日常運轉(zhuǎn)?！盵4]

(二)美國大學評議會權(quán)力、教師權(quán)力與校長權(quán)力

1．評議會權(quán)力與校長權(quán)力的相互影響

評議會是代表和保護大學決策中教師利益的組織。在美國的大學中，大學評議會和校長辦公室是兩個永遠相互斗爭、相互制約的機構(gòu)。美國的大學中一方面存在著明顯的官僚等級性；另一方面，學術(shù)力量在學校決策與管理中也起著重要作用，是等級結(jié)構(gòu)與學者行會組織交織在一起、行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力均衡分配的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種行政領(lǐng)導和教授共同治理學校的模式使得大學校長對學術(shù)事務(wù)不能專權(quán)，評議會的存在是對大學校長權(quán)力的一種制約。

2．教師權(quán)力與校長權(quán)力的相互影響

大學校長與教師建立信任和合作關(guān)系是很重要的。校長一般任評議會主席，評議會決策的事情由校長負責執(zhí)行。校長對教師的管理，既要避免事無巨細，也要避免完全放權(quán)。為了同教師之間保持信任，大學校長需要認同學術(shù)文化、尊重共享的治理結(jié)構(gòu)、鼓勵教師的奉獻和參與、向董事會成員解釋教師的特權(quán)。教師對校長的支持程度對校長能否取得成功是非常重要的，它是校長任期長短的一個非常重要的因素。

四、美國大學治理的特點

（一）教授治校

在西方大學里，維護教授在大學管理中的中心地位是保證學術(shù)自主性和大學健康運轉(zhuǎn)的基本條件。教授有權(quán)決定教學計劃、專業(yè)設(shè)置、科研經(jīng)費的分配等一系列與教學和科研相關(guān)的事務(wù)。之所以讓教授治校，是因為他們在學術(shù)、教育方面是內(nèi)行，教師治校并不意味著教師在大學的行政事務(wù)的管理中也必然擁有支配權(quán)。大學的行政部門對校內(nèi)的行政事務(wù)履行管理職責，為教學和科研提供高質(zhì)量的服務(wù)。西方大學通常從政府那里獲得了相當?shù)淖灾鳈?quán)，免受政府的直接干預，對私立大學來說尤其如此。大學的自主權(quán)構(gòu)成學術(shù)自主性的另一個重要方面。在歐洲，高等教育基本上由國家壟斷，相比之下，美國有許多私立學校，即使是政府出資的公立學校，它們也只屬于州政府所有，各個州立大學處于激烈和公平的競爭壓力之下。美國聯(lián)邦政府雖然是大學科研經(jīng)費的重要來源，但不直接設(shè)立和管理大學。

（二）教授終身聘任制

教授終身聘任制，即教師經(jīng)過學術(shù)評議獲得終身教職之后，除非教師本人違反學校的規(guī)章制度或觸犯法律，大學將不會單方面解除教師的職位。至于終身教職是定在副教授，還是副教授之后，在美國也沒有一個統(tǒng)一的制度，不同大學有不同的慣例。但不論怎樣，處于終身序列的年輕教師都必須通過不懈努力、在激烈競爭中為自己贏得一個終身穩(wěn)定的職位，而不是一進大學的門，就與這所學校發(fā)生終身的聯(lián)系，即使不做學問，也可憑資歷、靠熬年頭一步步晉升。從大學治理角度來看，“不升即走”的規(guī)定具有很強的激勵和敦促作用，而終身教職制有助于保護教師的言論自由和學術(shù)自由。由于沒有后顧之憂，教師敢于對學校的管理活動提出自己的見解，可以專心于自己感興趣的領(lǐng)域，保證了學術(shù)自主性，這是學術(shù)自由賴以維護的基礎(chǔ)。

（三）高度競爭性與開放性的大學教師市場

一個高度開放和流動的教師市場為美國名牌大學維持高水平的學術(shù)聲譽奠定了至關(guān)重要的基礎(chǔ)。教師流動有助于克服因教師隊伍長期不變而出現(xiàn)的思想僵化和死氣沉沉的局面。教師市場不只是為大學挑選合適人才的場所，它也擴大了教師自由選擇的機遇和范圍。當然，教師競爭和流動離不開同行評議，否則大學教師的競爭性流動就失去了參照系。同行評議是以一個學術(shù)共同體的存在為條件，共同體內(nèi)的學者認同一些基本的學術(shù)價值和學術(shù)規(guī)范。它至少包含幾個重要的組成部分：外邊評審人制度；匿名評審的專業(yè)雜志；研討會制度。

五、評價及啟示

在美國高等教育的發(fā)展中，大學的治理結(jié)構(gòu)不斷地發(fā)生著變化，生氣勃勃的殖民地開拓與發(fā)展，不僅合美國社會帶來活力，也使美國的高等教育蓬蓬勃勃。同時我們也應看到董事會運作中出現(xiàn)的弊端，特別是公立高校，大多數(shù)公立大學的董事會缺乏對高等教育的基本理解，他們趨向于花費大量時間專注于管理而不是出臺政策。缺乏經(jīng)驗的董事往往被權(quán)力所陶醉，他們深信只要制定正確的戰(zhàn)略計劃，進行恰當?shù)娜耸抡{(diào)整，其責任就完成了。加上公立大學董事會成員人數(shù)比私立大學少得多，而一個小機構(gòu)的行為和決策通常易被某種特殊利益、狹隘觀點或單個成員的個性所左右。現(xiàn)在公立大學面臨的最大挑戰(zhàn)之一就是能確保有經(jīng)驗、高質(zhì)量和卓越的外行機構(gòu)來治理大學。外行管理機構(gòu)都應該接受有規(guī)律的、公開的監(jiān)督和評價并且能夠?qū)ψ约旱目冃闆r作出解釋。

我國的高等教育制度和國外有很大的不同，無法照搬國外的做法。但是世界各國的高等教育發(fā)展也有其共性，國外的一些經(jīng)驗和具體做法也可供我們參考和借鑒，來加強我國黨委領(lǐng)導下的大學治理機制。

（一）堅持黨委在大學治理中的領(lǐng)導地位，適當提高外部力量在最高權(quán)力機關(guān)中的比例

可以在大學成立董事會，作為大學的最高權(quán)力機關(guān)，董事會在黨委的領(lǐng)導下工作，增加各方利益相關(guān)者代表，對學校決策的制定進行評議監(jiān)督。我國目前政府對大學的管理，基本上沿襲以往以行政命令的方式進行，這種管理方式出現(xiàn)了一些弊端。我們可以借鑒國外的經(jīng)驗，政府不再通過行政命令直接干預大學內(nèi)部事務(wù)，而是改之為政府派出人員參加大學的董事會，作為一個重要的利益相關(guān)者通過董事會實現(xiàn)政府目標和意圖，從而影響大學的行為。

（二）建立大學內(nèi)部權(quán)責劃分和制約機制

大學治理結(jié)構(gòu)分為董事會為核心的大學治理體系和以校長為中心的大學管理體系。大學的管理可分為行政管理和學術(shù)事務(wù)管理，后者包括教學和科研。目前我國大學的行政事務(wù)管理和學術(shù)事務(wù)管理都集中在校長為首的行政管理系統(tǒng)。為解決目前高校中普遍存在的行政權(quán)力過度擴張、“官本位”現(xiàn)象普遍存在、教師積極性得不到發(fā)揮、學校的科研水平、教學質(zhì)量難以提高等現(xiàn)象，可借鑒國外的經(jīng)驗，合理劃分職責權(quán)限，校長負責行政管理，學術(shù)事務(wù)由教授會負責，各司其職。

（三）加強教職員工和學生在大學治理結(jié)構(gòu)中的作用

一方面，作為學校主體的重要部分，教職員工在最高權(quán)力機關(guān)中的地位要加強，要積極激勵教職員工代表參與大學重大決策的制定；另一方面，要鞏固加強教職員工在學術(shù)委員會中的中心地位，充分發(fā)揮教職工在學術(shù)事務(wù)發(fā)展中的自主創(chuàng)新精神。而學生作為大學的核心利益相關(guān)者，要充分體現(xiàn)學生在大學治理中的作用。學生作為受教育權(quán)的主體，既是大學最重要的教育服務(wù)消費者，又是高等學校法人治理結(jié)構(gòu)中重要的利益相關(guān)者，在大學的決策機構(gòu)以及學術(shù)委員會中，要適當提供學生代表的參與名額。

（四）政府制定法律法規(guī)，指導高校建立和逐步完善大學治理結(jié)構(gòu)

近些年來世界各國高等教育改革趨勢和大學發(fā)展的經(jīng)驗證明，加強和改善大學治理是全球性的趨勢。我國高校的管理體制為黨委領(lǐng)導下的校長負責制，突出的是黨委的決策權(quán)力和校長的行政權(quán)力，學校的決策和執(zhí)行權(quán)力集中于黨政領(lǐng)導班子。如何正確處理黨委、校長和教職工代表大會的關(guān)系，建立符合我國國情的大學治理結(jié)構(gòu)，路還很長，還有很多問題需要研究和解決。這就需要政府制定法律法規(guī)和發(fā)布一些指導性的文件，指導大學探索和逐步建立完善大學治理結(jié)構(gòu)。

[1]Frederick Rudolph.The American College and University:A History[M].New York:The University of Georgia Press,1990:167.

[2]李巧針．美國大學董事會、校長、評議會權(quán)力關(guān)系解析及啟示[J].國家教育行政學院學報，2007，(11)：91-94．

[3]OIscamp，Paul J．Moral Leadership-Ethics and the College Presidency[M].Lanham，Md．：Rowman&Littlefield Publishers，Inc．2003．22.

[4]王綻蕊．美國高校董事會制度的功能與效率研究[D]．北京：北京師范大學出版社，2005．

山東省自然科學基金管理項目“大學治理模式研究”（Y2007H06）。

姜 晶/山東師范大學教育學院2007級高等教育學專業(yè)研究生

(責任編輯：劉延梅）