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        德國大學(xué)治理的特點及啟示*

        2010-04-05 18:48:13
        當(dāng)代教育科學(xué) 2010年1期
        關(guān)鍵詞:相關(guān)者校長教授

        ● 李 強

        德國大學(xué)治理的特點及啟示*

        ● 李 強

        20世紀(jì)90年代以來,歐美國家在高等教育領(lǐng)域掀起了一場治理變革的浪潮,從控制走向協(xié)調(diào),以治理代替管理已成為世界高等教育改革的必然趨勢。德國大學(xué)治理有其教育傳統(tǒng)、政治、經(jīng)濟、文化等方面的基礎(chǔ),德國大學(xué)治理的經(jīng)驗可以為中國大學(xué)治理改革提供珍貴的啟示。

        德國大學(xué);大學(xué)治理;大學(xué)自治;學(xué)術(shù)治理

        一、德國大學(xué)的自治傳統(tǒng)

        德國大學(xué)①產(chǎn)生于十四世紀(jì)中葉以后。德國大學(xué)享有獨立自主權(quán),是經(jīng)政府許可的學(xué)者們的組織。這里所指的自主權(quán)主要是大學(xué)章程和大學(xué)自行規(guī)定給予大學(xué)的權(quán)力。[1]事實上,德國大學(xué)的自治權(quán)是有限的。在基督教一統(tǒng)歐洲的時代,無孔不入的教會極力從經(jīng)濟、思想和組織上控制大學(xué),企圖使大學(xué)為宗教服務(wù)。大學(xué)作為宗教統(tǒng)治的工具而存在,為后來德國大學(xué)爭取自治權(quán)的斗爭埋下了導(dǎo)火線。

        十四世紀(jì)至十六世紀(jì)席卷歐洲的文藝復(fù)興和宗教改革運動使德國大學(xué)深受打擊。由教會控制的大學(xué)首當(dāng)其沖,成為被改造的重點之一。隨后的宗教改革和地方權(quán)力的擴張,使德國大學(xué)成為以培養(yǎng)神學(xué)家和法學(xué)家為目的的地方機構(gòu),這也為德國大學(xué)行政管理的“地方分權(quán)制”奠定了基礎(chǔ)。

        十八世紀(jì)的德國大學(xué)進行了兩次改革運動。德國十八世紀(jì)第一次大學(xué)改革運動始于1694年,結(jié)束于十八世紀(jì)中葉。其具體標(biāo)志是哈勒、哥廷根和埃朗根三所由邦政府資助和控制的新型大學(xué)的建立和發(fā)展。這次改革取得了巨大成功,哈勒大學(xué)成為學(xué)術(shù)自由的第一個發(fā)祥地,也成為進行創(chuàng)造性科學(xué)研究的最早基地;教授不再受以教會教條為主的教育原則的束縛,教授的權(quán)威地位得到了確認。十八世紀(jì)末,德國大學(xué)進行了第二次改革運動。這次改革運動的主要發(fā)起和實踐者是政府人員,他們主張?zhí)岣吆图訌娬诖髮W(xué)管理中的地位與作用,由政府委任教授,并向大學(xué)提供財力上的支持。[2]

        德國大學(xué)雖然有著自治的傳統(tǒng),但在與宗教和政府勢力較量的過程中,十四至十六世紀(jì)的德國大學(xué)可謂在困苦中掙扎,許多大學(xué)沒有避免消亡的命運。德國大學(xué)自治傳統(tǒng)的回歸是在十九世紀(jì)。1809年洪堡出任普魯士內(nèi)務(wù)部教育廳廳長,在其十八個月的任期中所實施的教育改革決定了德國未來幾代教育的發(fā)展方向。[3]

        二、德國大學(xué)治理的特點

        (一)地方分權(quán)

        德國的大學(xué)治理受歷史因素影響較多。德國作為一個地理單元在歷史上曾經(jīng)幾經(jīng)分裂,但是德國的教育行政管理歷來就屬于地方分權(quán)制。1949年建國后,西德繼承了這一傳統(tǒng),即教育立法屬于各州,聯(lián)邦憲法只規(guī)定某些最基本的原則。東德的憲法也給各州一定的教育行政管理權(quán),但是最重要的立法都是由中央政府決定的,這在很大程度上受蘇聯(lián)教育模式的影響。[4]1990年統(tǒng)一的德國建立以后,德國教育行政管理仍屬于地方分權(quán)制,并且不斷通過立法在集權(quán)和分權(quán)之間尋找平衡點。

        德國的大學(xué)的“地方分權(quán)”最早可追溯到宗教改革時期。宗教改革和地方權(quán)力的擴張,使德國大學(xué)成為以培養(yǎng)神學(xué)家和法學(xué)家為目的的地方機構(gòu),而后來創(chuàng)立大學(xué)則成為各邦國有目的的行為。在各邦國相互競爭的過程中,各邦國的君主清醒的認識到大學(xué)對于其統(tǒng)治和國家利益的重要性。[5]1945年頒布的《波恩基本法》確立了各州享有“文化主權(quán)”,這意味著包括高等教育在內(nèi)的文化教育事業(yè)的立法權(quán)及行政管理權(quán)都屬于各州。

        (二)大學(xué)自我管理

        德國大學(xué)自我管理是通過與學(xué)術(shù)治理的分離獲得真正意義上的獨立,并且開始注重效率和效益的發(fā)展方向。自我管理作為一種治理模式得到加強,首先是通過給予管理者一定的行政決策權(quán),削弱了學(xué)術(shù)自治和政府調(diào)節(jié)。其次,是指定他們個人的基本責(zé)任和權(quán)力地位。此外,分層管理結(jié)構(gòu)使改變傳統(tǒng)管理方式的理念也得到了加強。通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的拓展和對校一級、中央一級人員任命的影響,德國大學(xué)的知情權(quán)、提出異議的權(quán)力、為其他大學(xué)制定解決方案以及制定決策的權(quán)力得到了加強。

        在以“教授大學(xué)”為特征的傳統(tǒng)德國大學(xué)里,大學(xué)管理由具有權(quán)威的教授把持,然而隨著時間的推移“教授大學(xué)”遭遇了危機,并最終在二十世紀(jì)六十年代的“團體大學(xué)”改革中被各方代表組成的委員會取代。雖然委員會的管理權(quán)限在后來幾經(jīng)變化,但德國大學(xué)多方參與自我管理的傳統(tǒng)保留了下來。州政府仍然對高等教育機構(gòu)實行控制,只不過從原來對高校投入和發(fā)展過程的控制轉(zhuǎn)移到對高校產(chǎn)出的控制上。這些變化將對傳統(tǒng)意義上的高校自治產(chǎn)生影響,但它有利于高等教育機構(gòu)啟動富有彈性的組織和管理政策,實施重點計劃,創(chuàng)造更多的研究收入。高校自治不僅使高等學(xué)校與政府的關(guān)系發(fā)生了變化,而且促使高等學(xué)校形成了面向國際社會的開放系統(tǒng)。

        (三)校長負責(zé)制

        校長負責(zé)制是德國大學(xué)治理的基本原則。校長由大學(xué)教職員工大會從正教授中選舉產(chǎn)生。校長是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)人,其職責(zé)是法定的。以《巴伐利亞州高等學(xué)校法》為例,該法規(guī)定校長作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人,代表學(xué)校主要負責(zé)處理校部決策機構(gòu)中不屬于其他會議機構(gòu)范圍的一切事物。校長是校代表大會和校評議會的當(dāng)然主席,他有權(quán)召集并主持兩個機構(gòu)的會議,有權(quán)否決他們的決議,如果遇到違抗,校長可以解散有關(guān)會議機構(gòu),舉行新的選舉,以恢復(fù)其行政工作。對迫切事務(wù),校長可以為學(xué)校的主要機構(gòu)做出必要的決策和采取必要的措施。德國大學(xué)校長對大學(xué)起著靈魂作用,其地位是舉足輕重的。

        德國大學(xué)的校長負責(zé)制產(chǎn)生于對 “團體大學(xué)”的改革,“團體大學(xué)”是德國20世紀(jì)六七十年代高校改革的重要成果。在“團體大學(xué)”中,大學(xué)的所有重要決議都由委員會中的四方代表②討論商議后做出,這種由全體成員代表參與的決策方式,不但消耗時間與精力,而且權(quán)責(zé)不明,獎罰不分。為此許多州進行了大學(xué)內(nèi)部組織與管理模式的探索,其中包括:個人負責(zé)制,即通過延長任期和擴大職權(quán),包括使院長成為教授的上司等手段,加強校長和院長的權(quán)力;實行決策行政部門與監(jiān)督部門的分離等。[6]

        (四)利益相關(guān)者參與

        當(dāng)前德國的大學(xué)治理中,政府調(diào)節(jié)已經(jīng)被削弱,取而代之的是利益相關(guān)者的監(jiān)督和指導(dǎo)。在利益相關(guān)者參與的大學(xué)治理中,政府調(diào)節(jié)的一方是科學(xué)部和州政府。在德國大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)中,大學(xué)已成立了董事會。理事會僅具有咨詢的權(quán)力,是社會、研究人員、產(chǎn)業(yè)和文化機構(gòu)利益的代表。理事會最終被擁有更多責(zé)任和權(quán)利的中介機構(gòu)所取代。例如:在勃蘭登堡這種中介機構(gòu)是勃蘭登堡高等教育理事會,在下薩克森州則是大學(xué)高等教育理事會,而在外部資金模式的大學(xué)中則是供資機構(gòu)的大學(xué)理事會,他們共同組成了大學(xué)治理的參與者。不同利益相關(guān)者代表各自的領(lǐng)域的利益,它們擁有維護各自團體利益的權(quán)力。[7]

        德國大學(xué)的利益相關(guān)者來自兩個方面,一方面是為大學(xué)提供資金的團體和機構(gòu),另一方面則是監(jiān)督大學(xué)的團體和機構(gòu)。自20世紀(jì)90年代以來,德國經(jīng)濟增長緩慢,這使政府支持高等教育的財力撥款連年減少。與此同時,以自由化和市場化為主要特征的“新公共管理”運動波及德國。在這場運動影響下,德國政府在一如既往的支持大學(xué)的同時,也對大學(xué)提出了效率的要求,并希望通過分權(quán)、放寬限制、委托私營機構(gòu)運用的管理技術(shù)改善大學(xué)的管理,提高辦學(xué)效率。大學(xué)投資者的多元化、監(jiān)督管理的多元化使德國大學(xué)改變了原有的政府機構(gòu)的形象,成為擁有眾多利益相關(guān)者的特殊機構(gòu)。

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        五學(xué)術(shù)自治

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        德國大學(xué)的學(xué)術(shù)自治通過學(xué)術(shù)自治委員會進行運作。學(xué)術(shù)自治委員會在中央一級通過大學(xué)評議會和原先的理事會行使其職能,而在學(xué)校和學(xué)院一級則通過學(xué)?;蚪處熢u議會行使其職能。其本質(zhì)是通過參與決策行使其職能。這種學(xué)術(shù)自治的方式受委員會中投票權(quán)和席位配比的影響很大。委員會中投票權(quán)和席位配比決定了決策的公正性,甚至?xí)绊懽罱K的結(jié)果。學(xué)術(shù)自治委員會的決策權(quán)在聘任教授、資金分配、協(xié)調(diào)研究、院長辦公室的任命和罷免、內(nèi)部組織和規(guī)劃等方面有不同的廣度。最關(guān)鍵的是這種決定在很大程度上對具體行政人員具有約束力。

        德國大學(xué)的學(xué)術(shù)自治是以學(xué)術(shù)自由的原則為基礎(chǔ)的,德國是學(xué)術(shù)自由理念及制度的發(fā)祥地。至今,學(xué)術(shù)自由仍是德國大學(xué)極力維護的核心價值。德國還是世界上最早將學(xué)術(shù)自由原則納入國家憲法的國家,早在1849年 《法蘭克福憲法》就將學(xué)術(shù)自由與人身自由、言論自由、信仰自由一并寫入法律之中?,F(xiàn)行的《德國基本法》第五條也明確規(guī)定 “大學(xué)有藝術(shù)與科學(xué)、研究與教學(xué)自由”。法律在保證大學(xué)享有學(xué)術(shù)自由權(quán)力的同時,也為懂學(xué)術(shù)的人管理學(xué)術(shù)創(chuàng)造了條件。

        三、德國大學(xué)治理模式的啟示

        德國大學(xué)的治理模式也不是僵死的,而是多種模式根據(jù)現(xiàn)實需要而運動、變化、發(fā)展的。德國大學(xué)治理模式有其先進性,世界各國的高等教育發(fā)展也有其共性,德國大學(xué)治理的一些經(jīng)驗和具體做法可給我們五點啟示。

        (一)政府角色的轉(zhuǎn)變

        德國高等教育行政管理實行地方分權(quán)制,將更多的管理權(quán)放給各州和大學(xué),有利于各州根據(jù)現(xiàn)實的條件發(fā)展高等教育,提高教育的適應(yīng)性和教育資源的利用效率。政府對大學(xué)的控制和管理是必要的,但過多的政府控制,就會不利于大學(xué)的發(fā)展。在我國,政府是一種“全能政府”。應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府在高等教育管理中的定位及其權(quán)力行使的范圍和運作方式,即從原來的政府集權(quán)治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎m當(dāng)調(diào)控管理,允許更多利益相關(guān)機構(gòu)參與到大學(xué)治理中,實現(xiàn)由政府的單方治理到多方治理的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變角色,從具體管理的實施者轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)者,最終實現(xiàn)政府、社會和大學(xué)共同參與高等教育事務(wù)的管理,實現(xiàn)共治。

        (二)發(fā)揮校長的主導(dǎo)作用

        德國大學(xué)的校長在維護大學(xué)自治和爭取資源方面發(fā)揮了巨大作用,大學(xué)校長作為大學(xué)的靈魂人物和引領(lǐng)者,對于大學(xué)的繁榮發(fā)展發(fā)揮著不可替代的重要作用。在德國,大學(xué)校長由大學(xué)教職員工大會從正教授中選舉產(chǎn)生,校長作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人,在學(xué)校中擁有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán),可以連選連任。我國的大學(xué)校長多數(shù)情況下由政府任命,是以一個政策執(zhí)行者的角色進行工作,再加上任期的限制,很難形成自己的辦學(xué)理念和風(fēng)格。因此要實現(xiàn)校長治校,充分發(fā)揮大學(xué)校長的主導(dǎo)作用,就必須有合理的管理體制與用人制度上的保障,同時賦予校長更大的辦學(xué)自主權(quán),支持與鼓勵校長遵循高等教育規(guī)律,形成獨特而富有個性的辦學(xué)思想與教育理念。

        (三)教授治校

        教授在德國大學(xué)治理中擁有至高無上的地位。知識淵博、經(jīng)驗豐富、深諳管理的教授在德國大學(xué)治理,中占有主導(dǎo)地位。作為大學(xué)治理核心人物的校長由大學(xué)教職員工大會從正教授中選舉產(chǎn)生。即使是在大學(xué)民主化改革后,在許多機構(gòu)中正教授代表仍占多數(shù)。教授治校的傳統(tǒng)在聯(lián)邦德國高校內(nèi)部管理上基本無根本性的變化,在大學(xué)最高權(quán)力機構(gòu)校代表大會以及職能廣泛的評議會和一些常設(shè)委員會成員中教授占有絕對優(yōu)勢的席位。讓懂得學(xué)術(shù)的教授管理學(xué)校,有利于大學(xué)作為一種教學(xué)、學(xué)術(shù)和研究機構(gòu)的發(fā)展。在我國,教授在學(xué)術(shù)上雖得到應(yīng)有的尊重,但缺少在大學(xué)治理中更大程度的參與。通過立法踐行“教授治?!钡闹卫砝砟顟?yīng)當(dāng)成為當(dāng)前我國高等教育改革的一個重要方面。

        (四)學(xué)術(shù)自治與自我管理

        德國大學(xué)的學(xué)術(shù)自治委員是受到重視的且有一定的決策權(quán)和影響力的咨詢機構(gòu),而我國學(xué)術(shù)自治委員會在高校治理中的作用并未得到重視。要改變這種現(xiàn)狀,充分發(fā)揮學(xué)術(shù)自治委員會的作用,為學(xué)者成長創(chuàng)設(shè)良好的學(xué)術(shù)環(huán)境,就必須把職稱評定、學(xué)位授予、教育教學(xué)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科研究規(guī)劃等學(xué)術(shù)領(lǐng)域的決策權(quán)力劃歸學(xué)術(shù)委員會,提高學(xué)術(shù)委員會在決策中的地位和權(quán)力。同時,讓學(xué)術(shù)委員會成為校長教學(xué)管理的咨詢和制衡機構(gòu)。德國大學(xué)管理結(jié)構(gòu)層次少、人員精、效率高、權(quán)責(zé)明確,實現(xiàn)了較好的自我管理。與德國相比我國的大學(xué)自我管理能力尚有欠缺,存在著缺乏大學(xué)自我管理的立法保障、管理機構(gòu)過于復(fù)雜、管理層次結(jié)構(gòu)不合理、管理機構(gòu)權(quán)責(zé)不夠明確等問題。因此必須擴大大學(xué)自主辦學(xué)和自我管理的權(quán)力、精簡機構(gòu)、明確權(quán)責(zé),為大學(xué)自我管理提供良好的環(huán)境,增強大學(xué)的適應(yīng)性和靈活性。

        (五)利益相關(guān)者參與

        德國大學(xué)建立了由政府、學(xué)校和社會機構(gòu)共同參與的利益相關(guān)者治理體系。利益相關(guān)者參與大學(xué)的治理,有利于權(quán)力的制衡和決策的公正。政府、校長等高級管理人員、教職工、學(xué)生、畢業(yè)的校友、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)以及社會公眾等都與大學(xué)的生存和發(fā)展存在密切聯(lián)系。大學(xué)是一個利益相關(guān)者組織,大學(xué)的各項決策要考慮所有利益相關(guān)者的利益。借鑒德國大學(xué)治理的經(jīng)驗,我國在高等教育改革中要建立多元的治理結(jié)構(gòu),引入競爭機制,形成利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的共同治理模式,使大學(xué)的決策在諸多利益主體之間尋求一種平衡。

        注釋:

        ①注:作為一個地理單元的德國,在歷史上幾經(jīng)分裂與統(tǒng)一。本文為了行文方便和文章的一致性,對德不同歷史時期的大學(xué)統(tǒng)稱為德國大學(xué)。

        ②四方代表是指由教授、學(xué)生、學(xué)術(shù)性協(xié)同工作者(指教授的助手)、藝術(shù)性協(xié)同工作者(指高等藝術(shù)學(xué)校、高等音樂學(xué)校的教授助手)、助教以及其他協(xié)同工作者(指一般職工)等四組人員代表。

        [1][德]鮑爾生.德國教育史[M].滕大春,滕大生譯.北京:商務(wù)印書館,1986:13-14.

        [2]王向華,顏丙峰.高等教育的生成與變革[M].濟南:山東教育出版社,2008:7.

        [3]賀國慶.德國和美國大學(xué)發(fā)達史[M].北京:人民教育出版社,1998:16-47.

        [4]于鴻博.德國教育比較研究[M].北京:新華出版社,1994:29.

        [5][6]周麗華.德國大學(xué)與國家關(guān)系[M].北京:北京師范大學(xué)出版社,2008:35-36.179.

        [7]D.Jansen(ed.),New Forms of Governance in Research Organizations,165-168.2007 Springer.

        李 強/山東師范大學(xué)教育學(xué)院2008級碩士研究生

        山東省自然科學(xué)基金管理項目“大學(xué)治理模式研究”(Y2007H06)。

        (責(zé)任編輯:劉延梅)

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