● 王 穎

高校學(xué)生懲戒性規(guī)章的法理學(xué)分析

● 王 穎

高校制定懲戒性規(guī)章來自于法律法規(guī)的授權(quán)，為了達(dá)到維護(hù)秩序，建設(shè)和諧校園的目的，在制定時(shí)應(yīng)遵循法律優(yōu)位原則、適度比例原則和行政參與原則。同時(shí)，執(zhí)行過程中要做到執(zhí)行程序合法，監(jiān)督機(jī)制完善；行政行為公開，過程透明高效；教育目的明確，注重教育引導(dǎo)；權(quán)利救濟(jì)及時(shí)，渠道多元暢通。

高校；學(xué)生懲戒性規(guī)章；法律；原則；處分

隨著大學(xué)生質(zhì)疑懲戒性規(guī)章案例的不斷出現(xiàn)，以及學(xué)生維權(quán)意識的增強(qiáng)，使得高校學(xué)生懲戒性規(guī)章引起了法學(xué)界和教育界的普遍關(guān)注。本文試從法學(xué)的角度對高校學(xué)生懲戒性規(guī)章進(jìn)行分析，以期為高校正確制定和執(zhí)行學(xué)生懲戒性規(guī)章提供幫助。

一、高校學(xué)生懲戒性規(guī)章的法律依據(jù)

高校制定懲戒性規(guī)章的權(quán)利來自于法律法規(guī)的授權(quán)。學(xué)校雖然不是行政機(jī)關(guān)，但基于其獨(dú)立的法人地位和辦學(xué)自主權(quán)[1]，它可以為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)宗旨而獨(dú)立自主地對學(xué)生進(jìn)行教育管理。高校學(xué)生懲戒性規(guī)章的法律依據(jù)源于：《中華人民共和國教育法》第28條規(guī)定了學(xué)校擁有按照章程自主管理，對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎勵或者處分等權(quán)利。同時(shí)，第43條規(guī)定受教育者應(yīng)當(dāng)履行遵守所在學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)的管理制度的義務(wù)?！陡叩冉逃ā返?3條指出“高等學(xué)校的學(xué)生應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，遵守學(xué)生行為規(guī)范和學(xué)校的各項(xiàng)管理制度……”。教育部2005年3月頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第28條也規(guī)定了“學(xué)校對學(xué)生作出開除學(xué)籍處分決定，應(yīng)當(dāng)由校長會議研究決定”；第52條規(guī)定“對有違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)當(dāng)給予批評教育或者紀(jì)律處分”；第53條將紀(jì)律處分分為：(1)警告，(2)嚴(yán)重警告，(3)記過，(4)留校查看，(5)勒令退學(xué)，(6)開除學(xué)籍。 其于以上法律、法規(guī)的規(guī)定，高校為了維護(hù)校內(nèi)正常的學(xué)習(xí)生活秩序，制定出了一系列對違反特定義務(wù)或未達(dá)到規(guī)定要求的在校學(xué)生，采用致使學(xué)生承受不利負(fù)擔(dān)，并作出書面決定的非難性或懲戒性措施。[2]

二、高校制定學(xué)生懲戒性規(guī)章的法律原則

高校制定校規(guī)尤其是懲戒性規(guī)章，固然屬于學(xué)校自治權(quán)的范圍，它的目的在于建構(gòu)內(nèi)部紀(jì)律，維護(hù)團(tuán)體秩序，但同時(shí)又是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的法律行為，應(yīng)該遵循基本的法律原則。

（一）法律優(yōu)位原則

法律優(yōu)位原則要求下位規(guī)范不能與已有的上位法律規(guī)范相抵觸，否則就是無效的。在高校的懲戒性校規(guī)中，違反法律規(guī)定的情形較為多見。如有的學(xué)校無視有關(guān)上位規(guī)范的規(guī)定，隨意擴(kuò)大退學(xué)、開除學(xué)籍等的范圍，設(shè)定條件不嚴(yán)謹(jǐn)，出現(xiàn)大量侵犯學(xué)生受教育權(quán)的案例。在懲戒實(shí)踐中，有很多的高校直接以其內(nèi)部規(guī)則對學(xué)生作出不利的處理決定，而不顧規(guī)則本身的合法與合理，致使國家法律在學(xué)生懲戒過程當(dāng)中的功能被有意或者無意的漠視和虛置。[3]例如，某大學(xué)《學(xué)生公寓管理制度及規(guī)定》中提到：“使用煤油燈、酒精爐、熱得快等自炊、取暖者，除沒收器具外，罰款50元”，“……逾期不交者，將給予加倍罰款；拒不繳納罰款者，將給予警告以上處分?！鳖愃频囊?guī)定雖然旨在建立良好的生活秩序，卻在無意中侵犯了學(xué)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)。我國《行政處罰法》第15條規(guī)定：“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。”第17條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！笨梢姡挥袊倚姓C(jī)關(guān)和經(jīng)授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織，具有行政主體資格，才擁有行政處罰權(quán)。學(xué)校是事業(yè)單位；當(dāng)然也就沒有行政處罰權(quán)、無權(quán)對學(xué)生進(jìn)行罰款。[4]

（二）適度比例原則

行政法上比例原則的基本含義是指行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與相對人權(quán)益的保護(hù)，在作出的行政決定可能對相對人的權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)將這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，使“目的”與“手段”之間處于適度的比例關(guān)系。[5]教育部2005年頒布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》在規(guī)定“對有違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的學(xué)生，學(xué)校應(yīng)當(dāng)給予批評教育或者紀(jì)律處分”的同時(shí)，還規(guī)定 “學(xué)校給予學(xué)生的紀(jì)律處分，應(yīng)當(dāng)與學(xué)生違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的性質(zhì)和過錯的嚴(yán)重程度相適應(yīng)”。這也說明，在高校制定懲戒性規(guī)章時(shí)，需要充分貫徹比例原則。對學(xué)生權(quán)利的限制必須是出于維護(hù)正常的教學(xué)管理秩序所必要的而且是傷害最小的。例如，有的高校規(guī)定每門課逃課或者被點(diǎn)名3次以上未到者，則不允許考試。不允許考試就意味著該門課的學(xué)分拿不到，再嚴(yán)重點(diǎn)學(xué)分不夠就拿不到畢業(yè)證、學(xué)位證，這是與比例原則背道而馳的。高校在懲戒性規(guī)章中要注意維護(hù)團(tuán)體秩序和保障學(xué)生合法權(quán)益間的平衡，在懲戒事項(xiàng)的設(shè)定上不宜隨意擴(kuò)大規(guī)范內(nèi)容，在懲戒種類規(guī)定上，需要注意過錯行為的性質(zhì)、后果，并以此設(shè)定相應(yīng)恰當(dāng)合理的處罰類型，做到“過罰相當(dāng)”過錯與處罰相適應(yīng)。[6]

（三）行政參與原則

行政參與原則是指法律上所確認(rèn)的為保障受行政活動結(jié)果影響的人有權(quán)參與到行政管理之中并對行政決定的形成發(fā)揮有效作用的原則。行政參與原則要求高校在制定學(xué)生懲戒性規(guī)章時(shí)應(yīng)切實(shí)保障學(xué)生的民主參與權(quán)。盡管學(xué)生沒有參與校規(guī)校紀(jì)制定的法定權(quán)利，但從學(xué)校民主管理的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)允許學(xué)生參與討論制定與自己密切相關(guān)的規(guī)章制度。這樣可以集思廣益，使學(xué)生的意見和建議能通過正當(dāng)途徑得以表達(dá)，充分體現(xiàn)以人為本的管理理念，同時(shí)，在其實(shí)施過程中會得到學(xué)生的尊重和支持，減少阻力，提高學(xué)生遵守的自覺性。[7]《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第41條指出，“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與民主管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法參與學(xué)校的民主管理”。懲戒性規(guī)章是關(guān)乎學(xué)生切身利益中比較敏感的規(guī)章，讓學(xué)生充分參與到懲戒性規(guī)章的制定過程中，給與學(xué)生充分的機(jī)會表達(dá)自己的觀點(diǎn)，同時(shí)決策者對這些主張應(yīng)予以認(rèn)真、實(shí)質(zhì)性的考慮。這樣能夠提高規(guī)章在公正性、合理性方面的標(biāo)準(zhǔn)，便于它們的順利施行。同時(shí)，學(xué)生參與懲戒性規(guī)章的制定，能夠強(qiáng)化學(xué)校的民主行政意識，克服專斷和任意性。對高校管理者而言，為了增加教育管理工作的針對性、有效性、規(guī)范性，制定一些懲戒性規(guī)章是必需的，但是管理者在制定、貫徹制度時(shí)，很容易忽視或淡化制度本身的內(nèi)在功能，更不會去研究它的制定宗旨和精神，而只是把它作為激勵或者約束教育學(xué)生的一種工具，更有甚者僅僅強(qiáng)調(diào)其約束懲罰功能。比如很多高校制定與大學(xué)生切身利益密切相關(guān)的一些規(guī)章時(shí)，都是由學(xué)生主管部門醞釀制定的，基本上不征求學(xué)生意見，結(jié)果在實(shí)施過程中不斷招來學(xué)生的非議。

三、高校執(zhí)行學(xué)生懲戒性規(guī)章的法律要求

高校在執(zhí)行學(xué)生懲戒性規(guī)章對學(xué)生進(jìn)行處分時(shí)，要嚴(yán)格按照法律的要求，本著“教育為主”的目的，從保護(hù)學(xué)生權(quán)利的角度出發(fā)，使學(xué)生懲戒性規(guī)章得以貫徹落實(shí)，真正達(dá)到維護(hù)秩序，建設(shè)和諧校園的效果。

（一）執(zhí)行程序合法，監(jiān)督機(jī)制完善

學(xué)生懲戒性規(guī)章較之其他方面的規(guī)章在執(zhí)行時(shí)更要嚴(yán)格依法進(jìn)行，若稍有不慎，則會直接侵害學(xué)生利益，產(chǎn)生管理上的法律糾紛?！督逃ā返?2條規(guī)定：“受教育者享有對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利?！薄镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第55條指出：“學(xué)校對學(xué)生的處分，應(yīng)當(dāng)做到程序正當(dāng)、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分適當(dāng)”。但在實(shí)踐中，學(xué)生違反懲戒性規(guī)章受到處分的案件中，很少有能夠依照這個(gè)程序來進(jìn)行的，大多都是由學(xué)校主管部門直接作出書面決定張貼于學(xué)校的宣傳欄上。更有甚者，由于學(xué)校宣傳力度不夠，很多學(xué)生都不知道本校的申訴委員會設(shè)置在何處，如何申訴等等。結(jié)合目前高校懲戒性規(guī)章的事實(shí)情況，高校有必要成立專門處理有關(guān)學(xué)生違紀(jì)、違規(guī)事件的紀(jì)律委員會，吸收學(xué)生代表、教師代表、行政部門的代表參與評議，保證委員會的中立和公正。在作出處分之前，聽取學(xué)生的陳述和申辯。[8]搜集掌握充分、客觀、合法的證據(jù)；作出處分時(shí)，出具處分決定書并告知學(xué)生可以提出申訴及申訴的期限；作出處分后，應(yīng)將處分決定書送達(dá)學(xué)生本人。同時(shí)，要建立完善的反饋監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)彌補(bǔ)和修正懲戒性規(guī)章的不足，根據(jù)外界環(huán)境因素的變化而加以完善。必要時(shí)，還需要通過司法審查機(jī)制，利用司法力量在處理個(gè)案時(shí)選擇適當(dāng)方式對懲戒性規(guī)章實(shí)施審查，實(shí)現(xiàn)司法力量對高校制定懲戒性規(guī)章的監(jiān)督。

（二）行政行為公開，過程透明高效

行政公開是行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)，除涉及國家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項(xiàng)?！瓣柟馐亲詈玫南緞?，行政行為的公開既可以方便社會公眾對行政主體的了解和監(jiān)督，增進(jìn)行政相對人對行政主體的信任，又可以幫助行政主體克服官僚習(xí)氣，保持行政主體的廉潔和高效。行政公開要求高校在執(zhí)行懲戒性規(guī)章時(shí)，對違規(guī)違紀(jì)學(xué)生作出處分的全過程應(yīng)高效透明，不僅要公開作出行政處分的依據(jù)(法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù))及作出處分的過程，而且要公示作出處分的管理人員名單。對于重大處分，還應(yīng)在處分前舉行聽證。據(jù)報(bào)道，華東政法學(xué)院率先在處分學(xué)生前舉行聽證會，并決定涉及學(xué)生的重大處分和學(xué)校其他重大決策都要舉行聽證會，在公開平等、程序公正的基礎(chǔ)上管理學(xué)生事務(wù)。[9]關(guān)于處分結(jié)果，必須向相對人學(xué)生公開。為了達(dá)到教育警示的目的，對于一些具有重要的，涉及高校學(xué)生管理公開利益的內(nèi)容可以向全校學(xué)生公開。

（三）教育目的明確，注重教育引導(dǎo)

《高等教育法》第4條明確了高等教育的目的最終表現(xiàn)在通過教育的手段使大學(xué)生得以全面發(fā)展。高校管理的主要工作對象是思想活躍的大學(xué)生，即使再完善的規(guī)章制度，也不可能對他們的全部行為實(shí)行控制。在懲戒性規(guī)章施行過程中，應(yīng)堅(jiān)持教育貫徹始終，充分考慮到不同情境及學(xué)生的個(gè)別差異，采取合乎情理并與教師職業(yè)道德規(guī)范相一致的方式，符合學(xué)生身心發(fā)展的規(guī)律及其特點(diǎn)，不應(yīng)有辱學(xué)生人格或損害其身心健康發(fā)展。[10]懲戒的目的不是讓違紀(jì)學(xué)生背負(fù)精神的包袱，而是為了使學(xué)生改正錯誤，得以更好的發(fā)展。學(xué)生違紀(jì)的背后是思想問題沒有解決，有些學(xué)生違紀(jì)后一經(jīng)被發(fā)現(xiàn)追究，心理立即產(chǎn)生雙重壓力：周圍老師、同學(xué)對他的異?？捶?；處罰對其學(xué)位、前途的負(fù)面影響。尤其是違紀(jì)程度已達(dá)勒令退學(xué)或開除學(xué)籍的學(xué)生，他們很難面對現(xiàn)實(shí)，便處處想法逃避。此時(shí)，學(xué)校各方面應(yīng)嚴(yán)密開展教育工作，在管理中滲透教育，寓教育于管理之中，堅(jiān)持嚴(yán)格要求與啟發(fā)學(xué)生的主動性、創(chuàng)造性相結(jié)合，行政管理與正面教育相結(jié)合的原則，在嚴(yán)厲批評的同時(shí)又施以耐心說服教育，曉之以理，積極引導(dǎo)，鼓勵他們克服不足，朝正確方向發(fā)展邁進(jìn)。

（四）權(quán)利救濟(jì)及時(shí)，渠道多元暢通

高校在執(zhí)行懲戒性規(guī)章時(shí)，對失范學(xué)生進(jìn)行處分，難免會使學(xué)生權(quán)益受損，故應(yīng)完善學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，使學(xué)生的權(quán)利救濟(jì)及時(shí)，渠道多元暢通。我國高校管理中帶有明顯的“行政本位”色彩，處分學(xué)生時(shí)一般是“先處理，后告知”，事實(shí)上剝奪了學(xué)生的陳述權(quán)、申訴權(quán)、申辯權(quán)?！督逃ā返?2條規(guī)定，學(xué)生有“對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利，提出申訴或者依法提起訴訟”的權(quán)利，這為維護(hù)學(xué)生的權(quán)利確立了法律依據(jù)。高校應(yīng)該健全申訴制度：包括合議制(對涉及學(xué)生重要權(quán)益的處理決定不應(yīng)由某一個(gè)人做出，應(yīng)由多人組成的委員會集體參與)[11]、聽證制(處理決定作出前，給當(dāng)事人發(fā)表意見、進(jìn)行申辯的權(quán)利)、學(xué)生仲裁委員會(校內(nèi)各方代表共同對學(xué)校行政行為進(jìn)行審查)；同時(shí)還要及時(shí)疏通學(xué)生向上級教育行政部門進(jìn)行行政復(fù)議和向人民法院進(jìn)行行政訴訟的渠道。當(dāng)然，在對學(xué)生進(jìn)行懲罰的同時(shí)，應(yīng)不忘教育的目的和初衷，從制度上為其提供積極改正的保障，提供改過自新的機(jī)會，如補(bǔ)充“受處分學(xué)生在接受處分后，表現(xiàn)優(yōu)秀者，可給予解除處分”等規(guī)定；對于觸犯法律，性質(zhì)不是很惡劣，社會影響不大的，經(jīng)受一定刑事處罰的學(xué)生，如被判緩刑的，在剝奪學(xué)籍是否一概持否定態(tài)度可予以考慮。[12]

不管是申訴也好，提起訴訟啟動法院司法審查也好，都是事后救濟(jì)。這種救濟(jì)往往成本高，耗時(shí)長，效率低，治標(biāo)不治本。對學(xué)生和學(xué)校來說都存在無形的損失，無法達(dá)到最初教育的目的?！爸贫ㄕ哌€要考慮代價(jià)問題”。因此，應(yīng)該建立完善的規(guī)章制度，尤其是懲戒性規(guī)章更應(yīng)該合法、合理。將權(quán)利的侵害抑制在襁褓中或及時(shí)在學(xué)校和教育行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部解決，學(xué)生的合法權(quán)利會得到更好的維護(hù)，也更有利于高校法制化管理。所以，構(gòu)建適用法律原則得當(dāng)、執(zhí)行符合法律要求、權(quán)利防御機(jī)制完善的懲戒性規(guī)章制度具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

[1]劉標(biāo)．高校規(guī)章制度的行政法學(xué)分析[J]．蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2004，(4).

[2]沈巋．析論高校懲戒學(xué)生行為的司法審查[J]．華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2005,(6)．

[3][6]李永林．論高校懲戒性校規(guī)的行政法規(guī)制[J]．湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008,(4)．

[4]張弛，韓強(qiáng)．學(xué)校法律治理研究[M]．上海交通大學(xué)出版社，2005．102．

[5]尹曉敏．高等學(xué)校學(xué)生管理法治化研究[M]．浙江大學(xué)出版社，2008.

[7]張小濤．高校學(xué)生管理規(guī)章制度的制定原則分析[J]．教育與職業(yè)，2008，(11)．

[8]譚曉玉．權(quán)利與權(quán)力的沖突與平衡[C].勞凱生．中國教育法制評論(第 4 輯)[A]．教育科學(xué)出版社，2006．84．

[9]何連第．處分學(xué)生前，先給陳述權(quán)[N]．文匯報(bào)，2000-5-17．

[10]勞凱聲．變革社會中的教育權(quán)與受教育權(quán)：教育法學(xué)基本問題[M].教育科學(xué)出版社，2003．411．

[11]姜國平．學(xué)校規(guī)章制度的法學(xué)分析[J]，中小學(xué)管理，2003,(5)．

[12]李萍萍．以生為本，合法建章——淺論高校學(xué)生懲罰性規(guī)章制度的建設(shè)[J]．寧波教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2008,(4)．

王 穎/曲阜師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院

（責(zé)任編輯：陳培瑞）