門玉峰

(北京市社會(huì)科學(xué)院,北京 100101)

一、我國食品安全監(jiān)管中存在的問題

(一)食品安全監(jiān)管體制設(shè)置效率低

食品安全監(jiān)管效率的高低主要是由政府所設(shè)置的食品安全監(jiān)管體制所決定的。國外大都采用獨(dú)立行使職能的單一權(quán)力部門進(jìn)行食品安全的監(jiān)管,而且普遍采取從農(nóng)田到餐桌的全過程監(jiān)控體系,這種監(jiān)管體制可以有效利用監(jiān)管資源,避免重復(fù)監(jiān)管。而我國目前仍實(shí)行多部門執(zhí)法的監(jiān)管體制,從而導(dǎo)致了職能交錯(cuò)、權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管體系斷層的局面。例如食品安全問題中瘦肉精的使用屢禁不止,根本原因還是由于我國食品安全監(jiān)管體系執(zhí)行效率低,監(jiān)管體制的設(shè)置存在著一定的缺陷,監(jiān)管部門沒有形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系,監(jiān)管體系的漏洞直接造成了瘦肉精監(jiān)管的失控。

(二)食品安全監(jiān)管法規(guī)建設(shè)滯后

美國、日本等發(fā)達(dá)國家十分重視食品安全的法律法規(guī)建設(shè),美國政府每年投入 7億美元的經(jīng)費(fèi)支持食品安全標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定。日本 1999年 6月至 2001年 9月投資數(shù)億日元完成了日本標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展戰(zhàn)略的制定任務(wù)。雖然我國在食品安全監(jiān)管方面也制定了一系列有關(guān)食品安全的標(biāo)準(zhǔn),但這些標(biāo)準(zhǔn)存在標(biāo)齡過長(zhǎng),在長(zhǎng)期的執(zhí)行和使用過程中出現(xiàn)了缺乏科學(xué)性與可操作性等問題,尤其是在技術(shù)內(nèi)容方面與 WTO有關(guān)協(xié)定和CAC標(biāo)準(zhǔn)存在著較大差距,我國食品行業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率只有14.63%。同樣以瘦肉精為例,在瘦肉精頻發(fā)階段,我國現(xiàn)行法規(guī)卻沒有一個(gè)明確對(duì)肉產(chǎn)品藥物殘留超標(biāo)的執(zhí)法主體加以確定?？梢娫陬l頻出現(xiàn)的食品安全問題面前我國很多有關(guān)食品安全的法律法規(guī)顯得相對(duì)滯后,甚至有的食品安全的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)形同虛設(shè),毫無執(zhí)法效用。

(三)食品安全的系統(tǒng)檢測(cè)資料缺乏

我國目前主要缺乏兩個(gè)方面的食品安全的系統(tǒng)檢測(cè)資料,一是食品中農(nóng)藥和獸藥殘留以及生物毒素等污染狀況的監(jiān)測(cè)資料,二是食源性危害的系統(tǒng)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)資料。雖然我國目前已經(jīng)對(duì)一些重要污染物,如農(nóng)獸藥、重金屬、真菌毒素等開展了一些檢測(cè)工作,但仍缺乏系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。同時(shí)我國缺乏定點(diǎn)主動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),沒有對(duì)引起中毒事件中常見重要致病菌如沙門氏菌、金黃色葡萄球菌、肉毒梭菌和李斯特單核細(xì)胞增生菌等進(jìn)行危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)的背景資料。這些系統(tǒng)檢測(cè)資料在確保食品安全方面能夠起到一個(gè)長(zhǎng)期監(jiān)控和有效應(yīng)對(duì)食品安全事件的作用,因此應(yīng)引起政府和相關(guān)部門的高度重視。

(四)食品安全預(yù)警處理體系不完備

我國的食品安全預(yù)警處理體系剛剛建立,現(xiàn)階段仍然存在很多問題。一是食品安全預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)不全面。有關(guān)資料顯示,中國食品標(biāo)準(zhǔn)中的各項(xiàng)具體指標(biāo)大都低于國際標(biāo)準(zhǔn)和國外標(biāo)準(zhǔn)。二是缺乏食品安全預(yù)警機(jī)構(gòu)。雖然中國已建成各級(jí)食品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu),但與面廣量大的食品生產(chǎn)和市場(chǎng)監(jiān)督檢驗(yàn)要求相比仍有較大差距,面向生產(chǎn)基地和市場(chǎng)的基層質(zhì)量預(yù)檢機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏。三是食品安全預(yù)警的手段落后。現(xiàn)有食品質(zhì)量預(yù)檢機(jī)構(gòu)的儀器設(shè)備陳舊落后,檢測(cè)能力不能適應(yīng)新的檢測(cè)項(xiàng)目和參數(shù)的要求。

(五)食品安全危險(xiǎn)性評(píng)估在標(biāo)準(zhǔn)制定中的重視程度不夠

危險(xiǎn)性評(píng)估是制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。我國已經(jīng)將危險(xiǎn)性評(píng)估的科學(xué)規(guī)制原則納入食品安全的規(guī)制過程,并且利用全國營養(yǎng)調(diào)查等展開標(biāo)準(zhǔn)制定工作。但由于受到人力、物力、財(cái)力等各方面條件的限制,中國危險(xiǎn)性評(píng)估專項(xiàng)基礎(chǔ)研究還不夠,目前尚缺乏通過監(jiān)測(cè)、調(diào)查等途徑獲得的危險(xiǎn)性評(píng)估數(shù)據(jù)。這些因素影響了中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性,可見我國食品安全的危險(xiǎn)性評(píng)估技術(shù)有待進(jìn)一步提高。

(六)食品標(biāo)準(zhǔn)滯后于新產(chǎn)品、新技術(shù)的出現(xiàn)

現(xiàn)行的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系在食品的類別上基本參照中國食品業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn),新的加工工藝和產(chǎn)品形式的不斷出現(xiàn)使許多類別的食品的原有分類方式和市場(chǎng)現(xiàn)狀不能完全對(duì)應(yīng)。許多正在生產(chǎn)或銷售的產(chǎn)品無法準(zhǔn)確地對(duì)應(yīng)到相應(yīng)的食品類別當(dāng)中,因此這部分產(chǎn)品在生產(chǎn)中缺乏衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)依據(jù),在市場(chǎng)監(jiān)管上也形成了空白。

二、我國食品安全監(jiān)管問題的主要成因

(一)食品供給相對(duì)不足制約食品安全監(jiān)管

以中國的乳制品加工業(yè)為例,從 1978年至 2007年,中國的乳制品產(chǎn)業(yè)增加了 280多倍,年均遞增 25.54%。但是,我國人均乳制品量與世界平均水平相比還有很大差距,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的人均水平,我國人均奶制品消費(fèi)量只相當(dāng)于世界平均水平的1/13左右,在中小城市和農(nóng)村地區(qū),這一差距更為明顯。由于存在著供給和需求之間的嚴(yán)重缺口,許多乳制品加工企業(yè)盲目追求產(chǎn)量的增長(zhǎng),缺乏對(duì)乳制品質(zhì)量的嚴(yán)格把關(guān),因此才產(chǎn)生了例如“阜陽奶粉事件”和“三鹿奶粉事件”這類重大的食品安全問題?？梢娛称饭┙o相對(duì)不足這一因素在很大程度上制約了我國的食品安全監(jiān)管工作。

(二)食品安全監(jiān)管是一個(gè)漸進(jìn)性過程

隨著食品安全監(jiān)管的發(fā)展,人們對(duì)于食品安全問題的認(rèn)識(shí)不斷深入,我國政府已經(jīng)設(shè)立了越來越多的機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管。在食品短缺階段,食品安全監(jiān)管的重點(diǎn)是糧食的數(shù)量,在這一階段主要是農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部執(zhí)行食品安全的監(jiān)管工作。在我國加入WTO以后,食品進(jìn)出口數(shù)量的不斷增加,食品進(jìn)出口安全的監(jiān)管工作主要由國家出入境檢驗(yàn)檢疫局執(zhí)行。隨著人們食品安全意識(shí)不斷提高,我國設(shè)立了國家食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)食品的生產(chǎn)和流通進(jìn)行監(jiān)管。但是由于受到經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使,一些食品生產(chǎn)企業(yè)使用各種手段和方式力圖賄賂食品安全的監(jiān)管人員,一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的少數(shù)人利欲熏心,從而造成對(duì)消費(fèi)者利益的侵害,使監(jiān)管效率降低,甚至損害整個(gè)監(jiān)管體系的有效運(yùn)行?？梢哉f我國的食品安全監(jiān)管是不斷完善和進(jìn)步的,但是在這個(gè)漸進(jìn)的過程中仍然存在著很多障礙,需要政府、各級(jí)相關(guān)部門、企業(yè)和消費(fèi)者共同努力,以實(shí)現(xiàn)我國食品安全監(jiān)管體制的更加健全和成熟。

(三)食品安全信息傳遞機(jī)制不健全

一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)中沒有指導(dǎo)資源配置的價(jià)格,沒有傳遞信息的渠道,因此很難準(zhǔn)確了解企業(yè)的成本和需求結(jié)構(gòu);二是以追求利潤為最高目標(biāo),企業(yè)不會(huì)把它所知道的信息告知監(jiān)管機(jī)構(gòu);三是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管人員沒有制定有效的激勵(lì)措施,因此很多監(jiān)管人員沒有足夠的積極性去獲取有關(guān)信息。由此可見,食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在進(jìn)行食品安全規(guī)制時(shí)存在嚴(yán)重的信息不足,導(dǎo)致其有限理性,從而導(dǎo)致規(guī)制失靈;四是對(duì)公眾而言,由于缺乏食品安全規(guī)制方面的信息及規(guī)制機(jī)構(gòu)方面的信息,即使想維護(hù)自己的權(quán)益也會(huì)無從下手。

(四)食品安全監(jiān)管體系尚未建立完善的食品召回制度

雖然我國已經(jīng)出臺(tái)一些與食品召回相關(guān)的規(guī)定,但食品召回制的法律地位不明確。盡管在國務(wù)院規(guī)章中有明確的規(guī)定,但法律層面還沒有專門針對(duì)食品召回的法律法規(guī)或部門規(guī)章,只能在各級(jí)、各地制定的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中散見一些關(guān)于食品召回制的相關(guān)條文或類似規(guī)定。我國尚未建立國家層面的食品召回制和管理部門,依據(jù)現(xiàn)階段已有的食品召回工作實(shí)踐分析,中央層面尚未有明確的部門對(duì)食品召回進(jìn)行管理,因此各地結(jié)合本地區(qū)情況探索食品召回的管理模式上有很大難度。各地區(qū)在食品召回問題上,只能依靠自我探索的模式。食品召回技術(shù)支持仍需完善。食品召回的技術(shù)支持包括食品召回所需的標(biāo)準(zhǔn)體系、食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和食品可追溯系統(tǒng),這三者是統(tǒng)一不可分的。但是目前,我國的食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和食品可追溯系統(tǒng)還很不完善,極大地影響了我國食品召回制的建立和發(fā)展。

三、改進(jìn)我國食品安全監(jiān)管體系的對(duì)策

(一)推進(jìn)食品安全管理體制的創(chuàng)新

1.改變現(xiàn)有的監(jiān)管體制,改分散型監(jiān)管為集中型模式,把分散在各部門的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有機(jī)整合在一起,成立一個(gè)獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)——國務(wù)院食品安全委員會(huì)。當(dāng)然這一方案對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管體制將造成重大的沖擊,在短期內(nèi)很難有效實(shí)現(xiàn),但可以作為一個(gè)長(zhǎng)期的改革目標(biāo)和方向。

2.改變現(xiàn)有按產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)進(jìn)行分工的方式,按食品的類別進(jìn)行分工,每個(gè)部門獨(dú)立地對(duì)自己所分管的品種實(shí)行全過程規(guī)制,其他部門無權(quán)干涉,哪個(gè)品種的食品安全出現(xiàn)問題就追究哪個(gè)部門的職責(zé)。這一方案與現(xiàn)有體制也有一定的沖突,必須對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新分工,可以先選擇部門、地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),再逐步推廣。

3.在現(xiàn)有的管理體制基礎(chǔ)上進(jìn)行小幅度調(diào)整,現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)不變,現(xiàn)有分工方式也不變,但必須解決好現(xiàn)有分工存在的交叉和無人規(guī)制的盲區(qū)兩個(gè)問題。相對(duì)來說,這個(gè)方案效率低,但可行性最強(qiáng),行政成本最低。

(二)發(fā)揮地方食品安全監(jiān)管體制作用

1.建立中央政府和地方政府既相互獨(dú)立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)。在全國各省全面監(jiān)督食品的生產(chǎn)與流通,充分發(fā)揮地方食品安全管理體系的作用。中央和地方在食品安全標(biāo)準(zhǔn)上要保持很好的協(xié)調(diào),由各級(jí)政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的食品安全規(guī)制工作,實(shí)行主管領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。

2.凡是食品存在國家標(biāo)準(zhǔn)的,地方規(guī)制機(jī)構(gòu)須按照國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)。食品在地區(qū)間的流通,以國家標(biāo)準(zhǔn)或國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制,沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的,各地可以按照地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制。

(三)加強(qiáng)全民食品安全教育

1.進(jìn)一步提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》重要性的認(rèn)識(shí),使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視食品衛(wèi)生法的貫徹實(shí)施,將食品生產(chǎn)經(jīng)營者作為重點(diǎn)對(duì)象,加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育,與有關(guān)部門密切配合,貫徹落實(shí),使食品企業(yè)提高法律意識(shí),依法規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為。

2.倡導(dǎo)規(guī)范、誠信的食品生產(chǎn)經(jīng)營行為,開展警示教育,公開曝光違法行為。鼓勵(lì)消費(fèi)者對(duì)食品質(zhì)量安全問題的投訴、舉報(bào),媒體等社會(huì)組織對(duì)存在質(zhì)量安全問題的食品進(jìn)行曝光,這也是對(duì)食品生產(chǎn)、經(jīng)銷企業(yè)的有效社會(huì)監(jiān)督,是食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入體系的重要組成部分。

3.向公眾普及食品安全知識(shí),提高廣大消費(fèi)者依法維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。增強(qiáng)居民的食品安全意識(shí),并逐步改變購買價(jià)值取向,引導(dǎo)消費(fèi)者由價(jià)格優(yōu)先向質(zhì)量?jī)?yōu)先的方向轉(zhuǎn)變。同時(shí)提高消費(fèi)者的感官鑒別能力,使消費(fèi)者通過科普教育可以通過一些簡(jiǎn)單的感官鑒別食品的安全性,同時(shí)還鼓勵(lì)消費(fèi)者要求商家提供技術(shù)檢測(cè)合格證書。

(四)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全許可的審查力度

1.從生產(chǎn)企業(yè)角度。加強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營單位管理人員及其從業(yè)人員的衛(wèi)生法規(guī)知識(shí)的培訓(xùn),提高他們的守法意識(shí),食品制造者在包裝標(biāo)識(shí)要標(biāo)明生產(chǎn)日期等。

2.從消費(fèi)者角度。要向消費(fèi)者介紹識(shí)別食品包裝標(biāo)識(shí)的方法,讓消費(fèi)者知道了解食品標(biāo)識(shí)不全、宣傳療效等是欺騙行為和違法行為,使消費(fèi)者自覺抵制食品包裝標(biāo)識(shí)不合格產(chǎn)品,這樣既能使消費(fèi)者自覺參與監(jiān)督,揭發(fā)和檢舉衛(wèi)生違法行為,又能切實(shí)保障消費(fèi)者的利益和健康。

(五)加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建

1.由點(diǎn)及面。這一過程主要強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)體系建立過程的動(dòng)態(tài)性,是由不成體系的一系列標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過調(diào)整、修改、補(bǔ)充、發(fā)展、完善逐步形成,因此這一標(biāo)準(zhǔn)體系的建立過程是一個(gè)不間斷的過程.

2.由面到點(diǎn)。這一過程主要強(qiáng)調(diào)根據(jù)總體目標(biāo)規(guī)劃設(shè)計(jì)出所需的全套標(biāo)準(zhǔn),形成一定規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)體系,從指導(dǎo)不同的有限性目標(biāo),從而保證整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,可根據(jù)要達(dá)到的目標(biāo),將它作為一個(gè)有限目標(biāo)的體系,探討體系形成過程中可遵循的規(guī)律,歸納總結(jié)出有益的方法。

(六)完善食品召回制

1.從政府角度。從政府監(jiān)管的角度來看為了有效保證食品安全,必須明確食品召回的主管部門,并建立適合我國國情的管理模式,保證食品質(zhì)量安全事先把關(guān)與事后監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合,確保一旦發(fā)生食品安全事件,能及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急措施,將危害和損失降至最低。同時(shí),推動(dòng)食品生產(chǎn)企業(yè)完善內(nèi)部管理,提高技術(shù)水平,強(qiáng)化企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí),消除安全隱患,最終切實(shí)保障消費(fèi)者的健康和權(quán)益。

2.從信息角度。要確保有效的信息系統(tǒng),這也是有效采取正確的食品召回行動(dòng)的關(guān)鍵。要做到這一點(diǎn)關(guān)鍵是要進(jìn)一步加強(qiáng)消費(fèi)者、協(xié)會(huì)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、企業(yè)和政府間溝通,為食品召回的實(shí)施營造良好的社會(huì)氛圍,從而保證信息的來源。

3.從中介組織角度。各種形式的中介組織對(duì)于食品市場(chǎng)的監(jiān)督以及相關(guān)信息和食品安全技術(shù)的推廣具有重要的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)可以約束行業(yè)內(nèi)的企業(yè),權(quán)威的質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)可為企業(yè)提供社會(huì)聲譽(yù)保障。為了充分發(fā)揮社會(huì)各方面維護(hù)食品安全的積極性,有必要建立一個(gè)消費(fèi)者組織、協(xié)會(huì)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、企業(yè)和政府間相互溝通的機(jī)制,通過溝通來加深理解、尋求共同解決食品安全關(guān)鍵問題的辦法。

(七)發(fā)展我國食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)

積極引入先進(jìn)的預(yù)警技術(shù)和方法,發(fā)展我國風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù),建立食品安全監(jiān)控計(jì)劃。參考美國等發(fā)達(dá)國家風(fēng)險(xiǎn)分析原則,建立適合我國國情的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型和方法。為了評(píng)價(jià)我國食品安全性,并為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供有效的數(shù)據(jù),需要建立食品安全監(jiān)測(cè)點(diǎn)進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)測(cè),獲得我國食品安全狀況動(dòng)態(tài)規(guī)律,包括本底水平和我國食品安全危害的區(qū)域分布、時(shí)間動(dòng)態(tài)和污染水平,建立我國主要食品中重要危害物監(jiān)測(cè)基本數(shù)據(jù)庫,對(duì)食品供應(yīng)鏈從生產(chǎn)、加工、包裝、儲(chǔ)運(yùn)到銷售過程進(jìn)行全程監(jiān)控和溯源。

(八)完善食品包裝標(biāo)識(shí)監(jiān)管

許多消費(fèi)者購買食品時(shí),是以食品包裝標(biāo)識(shí)所介紹的內(nèi)容作為重要信息源的。這就要求對(duì)食品包裝標(biāo)識(shí)實(shí)行規(guī)制,促使食品包裝標(biāo)識(shí)內(nèi)容真實(shí),充分反映食品特性。根據(jù)中國的有關(guān)法規(guī),定型包裝食品和食品添加劑,必須在包裝標(biāo)識(shí)或者產(chǎn)品說明書上根據(jù)不同產(chǎn)品分別按照規(guī)定標(biāo)出品名、產(chǎn)地、廠名、生產(chǎn)日期、批號(hào)或者代號(hào)規(guī)格、配方或者主要成分、保質(zhì)期限、食用或者使用方法等。食品、食品添加劑的產(chǎn)品說明書,不得有夸大或者虛假的宣傳內(nèi)容。同時(shí)規(guī)定,食品包裝標(biāo)識(shí)必須清楚,容易辨識(shí)。食品的安全標(biāo)簽也可作為與食品安全相聯(lián)系的信息。

食源性健康風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生機(jī)理告訴我們,每個(gè)國家都應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)控制的態(tài)度去應(yīng)對(duì)食源性疾病帶給人類的威脅和損害。我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到我國在食品安全方面存在的問題,分析問題出現(xiàn)的原因,并充分利用自身的人力資源、技術(shù)資源、數(shù)據(jù)資源和資金資源有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,以有效監(jiān)管我國的食品安全。

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