楊 陽

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué),山西 太原 030006)

一、問題的提出

在目前的農(nóng)村土地集體所有制下,面對(duì)的土地問題主要包括：土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰、土地使用關(guān)系不穩(wěn)定、土地投資情況持續(xù)惡化、掠奪式經(jīng)營時(shí)有發(fā)生、土地細(xì)碎化現(xiàn)象日益嚴(yán)重、征地過程中農(nóng)民的土地權(quán)益難以保障等。為了解決這些問題,國內(nèi)外的專家學(xué)者對(duì)于我國土地制度的改革方向紛紛提出了自己的觀點(diǎn),總體來說主要包括：土地農(nóng)民所有制(即土地私有制)、土地集體所有制、農(nóng)村土地股份合作制和國有永佃制。在這幾種模式中,土地農(nóng)民所有制無疑是討論最多、爭議最大的目標(biāo)模式,反對(duì)者基于歷史和現(xiàn)實(shí)的一些現(xiàn)象和結(jié)果,對(duì)土地私有提出了很多反對(duì)意見。本文對(duì)反對(duì)土地私有制的各種理由進(jìn)行了梳理和總結(jié),并從理論和現(xiàn)實(shí)及解決現(xiàn)實(shí)中所面臨的土地問題的角度出發(fā),對(duì)農(nóng)民土地所有制的可行性和必要性進(jìn)行了分析。

我國土地制度改革的方向選擇標(biāo)準(zhǔn)是判斷土地農(nóng)民所有制合理性和有效性的依據(jù)。筆者認(rèn)為土地制度改革方向的根本選擇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括兩部分內(nèi)容：一是土地制度改革的核心目標(biāo);二是土地制度改革的基本原則。我國的土地制度改革要以維護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn),這不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題,更是一個(gè)政治問題,其重要性不言而喻。至于土地制度改革的基本原則,當(dāng)前所提倡的“效率與公平兼顧”原則過于含糊籠統(tǒng),應(yīng)該對(duì)兼顧作出具體化的解釋。筆者認(rèn)為以在有限公平的條件下實(shí)現(xiàn)效率最大化作為當(dāng)前土地改革的基本原則較為符合農(nóng)民意愿和我國國情。所謂效率,就是堅(jiān)持土地制度改革的市場化方向,努力提高土地利用效率。所謂公平,就是在當(dāng)前農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)途徑不暢和社會(huì)保障體系不完善的情況下,應(yīng)該充分重視農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利,努力實(shí)現(xiàn)其在土地制度改革的初次產(chǎn)權(quán)分配過程中的起點(diǎn)公平。

二、對(duì)反對(duì)土地農(nóng)民所有制觀點(diǎn)的辨析

學(xué)術(shù)界對(duì)于土地農(nóng)民所有制的改革方向一直爭論很大,反對(duì)者提出了很多的反對(duì)意見,其觀點(diǎn)如下：

觀點(diǎn)一：土地私有會(huì)導(dǎo)致土地兼并、激化社會(huì)矛盾、導(dǎo)致社會(huì)危機(jī),甚至?xí)?dǎo)致農(nóng)民戰(zhàn)爭。

從歷史上來看,雖然清朝以前土地兼并的具體情況我們不得而知,但是相關(guān)學(xué)者在研究史料的基礎(chǔ)上得出的結(jié)論是所謂土地在一個(gè)王朝中由初期到末期越來越集中、在兩千年封建社會(huì)中由前期到后期也越來越集中的兩個(gè)趨勢并不存在。清朝末年到民國時(shí)期的土地兼并情況,很多學(xué)者通過測算土地基尼系數(shù)指標(biāo)得出的結(jié)論是當(dāng)時(shí)幾乎世界上所有國家的土地基尼系數(shù)都高于中國,我國是地權(quán)集中程度最低的國家之一。從世界上來看,飽受殖民統(tǒng)治之苦的印度、拉美國家在實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立之后,雖然沒有經(jīng)歷激進(jìn)的土地制度改革,但在土地私有制下土地集中的現(xiàn)象并未進(jìn)一步加劇,反而呈現(xiàn)出分散的趨勢。以印度為例,1954年該國土地分配的吉尼系數(shù)是0.63,1961年下降至 0.59,如今大約在 0.5左右;而墨西哥作為世界上曾經(jīng)土地最集中的國家,其土地基尼系數(shù)從 1930年的 0.96降到了 1960年的 0.6,仍然很集中,但與過去相比還是有所改變。最后從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看,當(dāng)學(xué)界還在擔(dān)憂土地私有會(huì)導(dǎo)致土地兼并的時(shí)候,實(shí)際的土地管理部門反對(duì)土地私有的理由卻是土地私有會(huì)導(dǎo)致他們再也無法搞土地批租了,也就說他們再也沒法搞“賣地財(cái)政”了。所以說,在沒有“超經(jīng)濟(jì)特權(quán)”干擾的情況下,地權(quán)歸農(nóng)和土地自由買賣不是促進(jìn)了兼并而是有效控制了兼并,“耕者有其田”不會(huì)導(dǎo)致“耕者失其田”。

需要特別指出的是：縱觀古今中外,包括我國的傳統(tǒng)社會(huì)和印度、拉美,真正意義上的大規(guī)模土地兼并不是通過自由交易實(shí)現(xiàn)的,而是通過“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”的辦法實(shí)現(xiàn)的;而社會(huì)危機(jī)的爆發(fā)則是由天災(zāi)戰(zhàn)亂、賦役負(fù)擔(dān)過重等原因引發(fā)的官民矛盾所引起的。

觀點(diǎn)二：土地保障是對(duì)社會(huì)保障的代替,是農(nóng)民最后的保障,土地不能私有是出于社會(huì)保障的考慮。

現(xiàn)在,一些學(xué)者反對(duì)土地私有的另一理由是土地保障作為對(duì)社會(huì)保障的替代,而社會(huì)保障又是不能私有化的,所以土地是不能私有的。這種不允許農(nóng)民自由處置土地就是“保障”了農(nóng)民的“土地福利論”實(shí)際上是似是而非的。

首先,土地保障是一種社會(huì)保障的提法就有問題。因?yàn)樽鳛閲袷杖攵畏峙涞纳鐣?huì)保障應(yīng)該是無償?shù)?而土地與資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等其他的生產(chǎn)要素一樣,只有與勞動(dòng)相結(jié)合才能產(chǎn)出財(cái)富收入。如果承認(rèn)農(nóng)民為城市做出貢獻(xiàn)后回家種田是一種保障的話,那么無異于承認(rèn)工人在退休后獲得社會(huì)保障的方式就是繼續(xù)工作。

其次,如果土地不是一種社會(huì)保障,那么它是農(nóng)民最后的保障嗎?顯然也不是。比如說農(nóng)民生病了,治療需要一大筆的費(fèi)用,但是他卻不能自由處置據(jù)說是他“最后保障”的土地以換得足夠的錢去看病。這種所謂的“保障”實(shí)際上只是保證了農(nóng)民不能賣地,這顯然不是一種保障而是負(fù)保障。

還有人拋出“悲慘的出售”問題以反對(duì)土地私有,“悲慘的出售”問題是指當(dāng)普通的農(nóng)戶無法得到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售保險(xiǎn)和家庭最低生活保障時(shí),由于面臨無法避免的風(fēng)險(xiǎn)(自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)),他們往往以極低的價(jià)格將土地出售。這意味著當(dāng)自然災(zāi)害來臨的時(shí)候(或者其他的原因),農(nóng)戶為了渡過生存的難關(guān)而出售土地,當(dāng)自然條件好轉(zhuǎn)的時(shí)候這些農(nóng)戶卻沒有能力重新購回土地,從而失去最基本的生活保障。誠然,這種悲劇是有可能發(fā)生的,但它沒有成為督促政府建立社會(huì)保障的理由,反而成了為某些利益集團(tuán)剝奪農(nóng)民地權(quán)辯護(hù)的借口,這種現(xiàn)象顯然是值得我們思考的。

觀點(diǎn)三：土地私有制和市場經(jīng)濟(jì)不利于土地的合理配置和規(guī)模經(jīng)營。

這種觀點(diǎn)認(rèn)為平分地權(quán)的土地私有制會(huì)造成土地的細(xì)碎化現(xiàn)象嚴(yán)重,嚴(yán)重違背土地應(yīng)該優(yōu)化配置的原則。然而事實(shí)上這種觀點(diǎn)也是經(jīng)不起推敲的,因?yàn)橥恋嘏渲檬欠襁_(dá)到最優(yōu),并不是取決于土地集中的程度,而是取決于土地能否和資本以及勞動(dòng)自由結(jié)合,以避免土地的拋荒或勞動(dòng)、資本的閑置。國外的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)證明,在所有生產(chǎn)要素均可以自由流動(dòng)的典型市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地是不會(huì)排斥勞動(dòng)和資本的,土地與各種要素的自由流動(dòng)與組合其結(jié)果就是土地的配置日趨優(yōu)化。與之相反的是,非市場化的制度安排總會(huì)使土地與其他要素的組合產(chǎn)生這樣或那樣的扭曲。從我國的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),土地私有所導(dǎo)致的土地細(xì)碎化實(shí)際上正是土地資源得到優(yōu)化配置的體現(xiàn),因?yàn)樵诋?dāng)前農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不暢的情況下,土地細(xì)碎化代表的正是勞動(dòng)和土地自由結(jié)合的實(shí)現(xiàn),是反映國情的資源最優(yōu)配置。土地的規(guī)模經(jīng)營應(yīng)該隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的不斷向外轉(zhuǎn)移,通過市場機(jī)制自然地?cái)U(kuò)大。如果單純從提高土地效率的角度出發(fā)搞規(guī)模經(jīng)營而把農(nóng)民趕出土地,帶來的問題只會(huì)更多。

三、實(shí)行土地農(nóng)民所有制是解決土地問題的根本途徑

從如何徹底地解決現(xiàn)實(shí)中我們所面臨的土地問題的角度出發(fā),闡述實(shí)行土地農(nóng)民所有制的可行性和必然性。

問題一：農(nóng)地投資嚴(yán)重不足,掠奪式經(jīng)營時(shí)有發(fā)生。

這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因主要是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定性使得農(nóng)民對(duì)自己承包的土地收益缺乏長期的預(yù)期,也就說農(nóng)地對(duì)于農(nóng)民的價(jià)值因?yàn)樗接兄频娜笔Ф档土?。從理論上來說,在現(xiàn)有土地制度下,土地對(duì)于農(nóng)民而言實(shí)際上是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn),而且由于農(nóng)民所擁有的土地產(chǎn)權(quán)不完整,農(nóng)民對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度一般是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型的。在這種條件下,農(nóng)戶肯定要減少對(duì)農(nóng)地的投資,特別是中長期的投資。如果這種狀況嚴(yán)重到一定程度,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于農(nóng)地的消耗所帶來的農(nóng)地生產(chǎn)率的下降將得不到足夠的補(bǔ)償,并最終導(dǎo)致土地質(zhì)量的下降。而且由于承包土地的頻繁調(diào)整,新的土地承包者基于上述原因更加不會(huì)對(duì)土地進(jìn)行投資,從而形成了對(duì)農(nóng)地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營的惡性循環(huán)。

解決這個(gè)問題的關(guān)鍵是如何保障農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的長期穩(wěn)定性。顯然,對(duì)于農(nóng)戶而言,最具有長期穩(wěn)定性的產(chǎn)權(quán)安排是土地歸農(nóng)民個(gè)人所有。

問題二：土地的非市場配置導(dǎo)致土地的細(xì)碎化和土地規(guī)模經(jīng)營的無法實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)地在村集體內(nèi)部的平均分配以及農(nóng)村人口總量的增長導(dǎo)致了我國農(nóng)村土地細(xì)碎化現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時(shí)我國農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移的途徑不暢和障礙太多,農(nóng)民無法真正的從土地中完全抽離出來,離開農(nóng)村走向城鎮(zhèn),這又導(dǎo)致了土地細(xì)碎化日益嚴(yán)重而得不到解決。在現(xiàn)有體制下,雖然政府允許土地流轉(zhuǎn),但是由于農(nóng)地的集體所有制的限制,土地流轉(zhuǎn)在村集體間的交易成本過高,而使農(nóng)地只能在集體內(nèi)部小范圍地流轉(zhuǎn),無法形成較大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)市場,因而也就無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的土地規(guī)模經(jīng)營。

通過上面的分析我們知道,土地細(xì)碎化和土地流轉(zhuǎn)困難都是由于土地集體所有制的制度障礙所引起的。如果農(nóng)地歸個(gè)人所有,對(duì)土地的處置可以為農(nóng)民在城鎮(zhèn)的發(fā)展提供啟動(dòng)資金,從而形成農(nóng)民非農(nóng)轉(zhuǎn)移的激勵(lì)力量,進(jìn)而在整體上推動(dòng)農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。另一方面,土地的私人所有和自由交易可以推動(dòng)大范圍、跨區(qū)域的土地租賃市場的形成。制度障礙的破除和土地交易成本的下降將會(huì)使土地邊際收益較低的農(nóng)戶自動(dòng)地將土地出租給邊際收益較高的農(nóng)戶,從而使土地越來越集中于種地能手的手中,實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營。

問題三：征地過程中,失地農(nóng)民的土地權(quán)益難以得到保障。

征地過程中出現(xiàn)種種突出問題的根本原因在于我國現(xiàn)行土地征用制度存在著巨大的制度缺陷。在我國目前實(shí)行的土地二元所有制下,農(nóng)村集體所有土地的權(quán)屬轉(zhuǎn)移只能通過征收和征用的方式實(shí)現(xiàn)。這種制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致了政府土地管理部門和農(nóng)村集體之間在土地要素交易過程中的地位不平等。國家給予被征地集體的僅僅是補(bǔ)償價(jià)值,而不是市場價(jià)值,從而使農(nóng)民的土地權(quán)益在征地過程中受到了極大的傷害,而各級(jí)政府和相關(guān)部門在土地價(jià)格雙軌制下獲得了巨額的土地收益。

解決政府和農(nóng)民在土地交易過程中地位不對(duì)等和土地價(jià)格雙軌制等問題的關(guān)鍵是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的明晰和土地交易的市場化,根本出路是土地的私有化。因?yàn)樵谒接兄葡?農(nóng)民作為土地的供給者可以直接與土地需求者進(jìn)行談判,并按照市場價(jià)格交易土地,獲得土地增值的全部收益,進(jìn)而從根本上解決現(xiàn)有土地征用制度下存在的種種問題。

四、結(jié)論

通過上述正反兩方面的分析,可知以農(nóng)民土地所有制作為我國未來土地制度改革的方向是可行的。但這并不意味著我國土地問題的解決可以“一私了之”,因?yàn)榘殡S著土地的私有化,還有很多諸如保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的法律如何制定、賣地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制如何建立、耕地如何保護(hù)等問題需要解決。也就是說,我國土地制度的改革必然要經(jīng)歷一個(gè)長期而復(fù)雜的過程。但是我們更應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到這場改革的緊迫性,敢于克服改革所帶來的陣痛,努力朝著我國土地制度改革的既定目標(biāo)前進(jìn)。

[1]蔡繼明,鄺梅.中國土地制度改革國際研討會(huì)論文集[C].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2009：151-160.

[2]賀衛(wèi),伍山林.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社,2003：87-109.

[3]秦暉.中國農(nóng)村土地制度與農(nóng)民權(quán)利保障[J].探索與爭鳴,2002(7).

[4]文貫中.解決三農(nóng)問題不能回避農(nóng)地私有化.http：//www.people.com.cn,2006-05-22.