◎ 黃 海

城市溫室氣體的高排放和發(fā)展模式的高帶動效應，決定了低碳城市建設的重要性。低碳城市建設是發(fā)展低碳經濟的基本平臺和重要載體，是由新能源利用、清潔技術、綠色規(guī)劃、綠色建筑和綠色消費等一系列要素構成的城市可持續(xù)發(fā)展模式。應對全球變暖，發(fā)展低碳經濟成為很多國家的重要戰(zhàn)略選擇，世界上許多大城市開始實踐低碳經濟理念，大力建設低碳城市。世界自然基金會、英國碳信托基金會與能源節(jié)約基金會推動了低碳城市項目，目前，國外已有英國倫敦、布里斯托、利茲、曼切斯特4個城市開展了低碳城市發(fā)展項目。我國也把建設低碳城市、發(fā)展低碳經濟作為新的重大戰(zhàn)略選擇。

湖南的長株潭城市群是國家批準的“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區(qū)，要打造資源節(jié)約、環(huán)境友好型的城市群，其發(fā)展理念與低碳城市建設內在契合，高度關聯。在長株潭城市群“兩型社會”建設中，充分發(fā)揮先行先試的優(yōu)勢，進行體制機制創(chuàng)新，推動綠色生產、綠色能源、綠色建筑、綠色交通和綠色消費，可以為建設低碳城市夯實制度基礎和提供根本保障。而建設低碳城市不僅僅是一個口號、一種態(tài)度，更是一種行為，完善的低碳管理體系就是建設低碳城市的重要政府行為，是發(fā)展和推進低碳城市建設的戰(zhàn)略性手段和戰(zhàn)略性保障。通過制定低碳城市的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標體系，出臺鼓勵綠色生產消費模式、經濟增長方式和綠色交通建筑的政策措施，優(yōu)化低碳發(fā)展的氛圍與環(huán)境，創(chuàng)新低碳城市建設的投融資平臺，以此完善低碳管理體系，使長沙、株洲、湘潭率先建設成為低能耗、低排放、高效益的“低碳城市”，在中部地區(qū)探索出一條低碳城市建設的新路子，在全國探索出一條低碳城市群發(fā)展的新模式，這對長株潭城市群“兩型社會”建設是一種實質和有效的推進。

一、長株潭低碳城市建設中管理體系的基本現狀

（一）建設低碳城市的重點逐步明晰，但手段仍需完善。城市溫室氣體的高排放，決定了低碳城市建設的重要方向。以推動節(jié)能減排為主線，是長株潭建設低碳城市的重要方向。2007年湖南實施《新型工業(yè)化考核獎勵辦法（試行）》后，長株潭城市群將“節(jié)能減排”指標納入了各地黨政官員的年度考核內容。多家能耗在1萬噸標準煤以上的用能大戶，被列為重點監(jiān)管對象，對企業(yè)能源消耗數據直接調度分析，及時掌握能源消耗情況。其中有色、冶金、化工、建材、造紙等重點行業(yè)的“全國千家節(jié)能行動企業(yè)”，也成為了省、市兩級節(jié)能監(jiān)測專門機構的重點監(jiān)測對象，都建立了嚴格的節(jié)能環(huán)保目標責任制以及節(jié)能減排指標體系、監(jiān)測體系，進一步為強化低碳管理提供了制度性保證。

但與此同時，當前仍然以快速發(fā)展為主題和需要的湖南，城市發(fā)展模式不得不呈現出高能耗和高排放的特征。2008年，湖南三次產業(yè)結構為18:44.2:37.8，以工業(yè)為主的第二產業(yè)對能源需求量大，能源消耗占湖南省能源消耗總量的71%以上，其中鋼鐵、有色、化工、建材和電力等高耗能行業(yè)的能源消費又占了整個工業(yè)能源消費的80.13%，占了全省能源消費總量的56.44%，這在一定程度上制約著低碳城市的創(chuàng)建。因此，以節(jié)能減排為重點的低碳管理手段還需進一步完善。

（二）建設低碳城市的管理框架初具雛形，但機制還需創(chuàng)新。以長株潭城市群“兩型社會”建設為契機和突破重點，進行體制機制創(chuàng)新，是完善低碳管理體系、建設低碳城市的重要動力。自2007年以來，長株潭城市群“兩型社會”建設在一些重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得了實質性進展。資源環(huán)境方面，長株潭城市群整體納入了國家節(jié)水型城市試點；政府把節(jié)能減排指標納入新型工業(yè)化考核內容；國家環(huán)保部與湖南簽訂合作協議，共同推進環(huán)境經濟政策試點。產業(yè)方面，長株潭城市群獲批全國六大綜合性高技術產業(yè)基地之一，湘潭高新區(qū)晉升國家級高新區(qū)。制度保障方面，2007年出臺了《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，2008年出臺了《保障和促進長株潭城市群“兩型”社會建設的決定》，頒布了改革建設目標責任考核辦法。三市也積極尋找改革的突破口，如長沙組建環(huán)境資源交易所，株洲公共交通全面推廣混合動力汽車等，這都為長株潭完善低碳城市建設中的管理體系提供了有益的機制探索經驗。

但與此同時，如何抓住“兩型社會”建設先行先試的機會，強調局部利益服從整體利益，打破各自為戰(zhàn)的利益分割，克服一些不合理機制的障礙，盡快將設想變方案、將方案變行動，將項目進籠子，將機制抓落實，仍然是長株潭城市群以“兩型社會”為契機，完善低碳管理體系需要突破的地方。

（三）建設低碳城市的管理實踐有序進行，但政策有待配套。目前，長株潭城市群以政府為主導的低碳城市建設管理實踐正在有序進行。一是低碳城市交通已經實質性啟動。2009年，湖南開始加快建設以軌道交通為主體的低碳交通網，同時，長株潭城市群亦被確定為全國首批推廣應用混合動力汽車的城市群，低碳交通模式呼之欲出。二是低碳城市建設先行先試，株洲市啟動低碳化城市交通體系整合工程，全面啟動電動公交三年行動規(guī)劃，計劃用五年左右的時間，實施低碳化城市交通體系整合、低碳化社區(qū)示范、城市生態(tài)環(huán)境建設、辦公大樓低碳化運行示范“四大工程”，省市全力推進湘江流域水污染綜合整治三年行動計劃，“既要金山銀山，更要綠水青山”。三是低碳城市間的項目合作效果明顯。政府在開展同國際社會的低碳城市合作方面起步較早，以CDM項目為載體的低碳合作進展良好，目前已有115個CDM項目獲國家發(fā)改委批準，其中在聯合國注冊成功的有39個，簽發(fā)CERs（經核證的減排量）的項目5個。

但與此同時，政府還缺乏完善的低碳管理配套政策，沒有充分運用公共財政、公共財稅和公共權力，來推進綠色生產、綠色建筑和綠色消費，鼓勵和扶持“三低”（低能耗、低排放、低污染）企業(yè)和“三低”消費，限制和懲罰“三高”企業(yè)和“三高”消費，培育碳交易市場與碳金融的發(fā)展，促進城市清潔能源、新能源、可再生能源的開發(fā)利用和經濟結構轉型。

二、長株潭城市群完善低碳管理體系的原則和重點

低碳管理是低碳城市的制度基礎，沒有科學、合理和高效的低碳管理體系，就不可能有低碳城市的快速和健康發(fā)展。而完善的低碳管理體系涉及低碳城市建設的各個環(huán)節(jié)，從低碳生產、低碳建筑到低碳交通、低碳消費等，都離不開政府公共管理、公共政策和公共行為的推動。長株潭城市群應當根據建設低碳城市目標，圍繞節(jié)能減排主線，依托“兩型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)”平臺，堅持低碳城市建設與 “兩型社會”建設相結合、低碳轉型與快速發(fā)展相結合、低碳鼓勵與高碳懲治相結合、政府主導與市場協調相結合四條原則，突出綠色生產、綠色消費、綠色交通、綠色建筑和綠色能源五個重點領域，完善低碳管理體系，建設低碳城市。

（一）應堅持的原則

一是兩型建設與低碳城市相結合的原則。充分依托長株潭城市群“兩型社會”建設這一平臺，充分利用長株潭中心城市群的載體優(yōu)勢，充分發(fā)揮先行先試的政策優(yōu)勢，充分吸取機制探索的創(chuàng)新經驗，推行低碳消費，打造低碳城市。一方面，低碳管理要注重以“兩型”建設中低碳城市群的發(fā)展帶動推進低碳經濟的發(fā)展，另一方面，低碳管理要把低碳城市建設作為“兩型社會”建設的重點內容和重要實踐。

二是低碳轉型與快速發(fā)展相結合的原則。長株潭城市群保持較快增長拉動是湖南重要的經濟增長極。低碳城市管理的目標和任務要明確，在快速發(fā)展與低碳轉型中維持適度的平衡，妥善處理好城市增量符合低碳標準和城市存量不斷改造升級的關系，堅持以增量為低碳發(fā)展的主攻方向，不是為低碳而低碳，在保證經濟繼續(xù)快速增長的前提下，實現城市發(fā)展的低碳轉型。

三是低碳鼓勵與高碳懲治相結合的原則。綜合運用財政、稅收、投融資、市場準入等公共政策，安排專門的預算資金，采取財政補貼、稅收減免、貸款貼息等方式支持城市生產、消費、交通、建筑、能源的低碳化，保證城市符合低碳城市的發(fā)展方向，切實把好城市增量發(fā)展的管理層面“低碳關”。

四是政府主導與市場協調相結合的原則。建立完善以節(jié)能減排為重點和主線、以經濟手段為主、行政方法為輔的低碳城市建設的政策支持與宏觀管理體系。率先進行碳稅制、碳交易、碳補償試點，在中部省份乃至全國層面上政策設計先走一步，率先探索低碳城市建設的生態(tài)環(huán)境補償政策、污染賠償政策、強制退出的退出政策和財稅的獎懲政策。

（二）應把握的重點

一是在綠色生產領域。在長株潭城市群推行循環(huán)經濟和清潔生產，在生產、流通和消費等各個環(huán)節(jié)建立起資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的循環(huán)經濟體系，進一步完善節(jié)能減排管理機制和體系，最大限度地提高資源和能源的利用率，減少能源消耗和污染物產生，加快淘汰電力、鋼鐵、建材、造紙等行業(yè)的落后生產能力，努力降低單位能耗。

二是在綠色消費領域。結合長株潭城市群經濟社會發(fā)展實際，制定特殊的低碳消費政策，完善低碳消費政策體系。對政府消費，積極貫徹執(zhí)行國家關于建設節(jié)約型政府機關工作要求，制定切實可行的政府辦公耗能管理制度，制定科學的監(jiān)管措施與獎懲制度；對居民消費生活的具體內容，如汽車消費、住房消費、水電煤氣等日常消費，制定合理可行的激勵政策或約束機制；對企業(yè)生產出臺政策和法規(guī)，加強節(jié)能減排的制度管理，鼓勵企業(yè)運用與創(chuàng)新低碳技術，開發(fā)低碳產品，綜合利用自然能源，投資低碳生產流程。

三是在綠色交通領域。在長株潭城市群采取財政補貼、稅收減免、貸款貼息等機制創(chuàng)新，加大政策支撐和管理力度，發(fā)展節(jié)能型交通運輸工具和新能源汽車，采取加重稅收、燃油價格、控制上牌等方式，減少高排放和高污染的交通運輸工具，適當控制私車的急劇增長，加快城市的輕軌和地鐵建設，大力保留城市規(guī)劃中的自行車道和步行道，大力加快發(fā)展地鐵、快速交通和公共交通方式，在方便城市居民出行的同時，盡可能控制私車交通出行的數量，降低單位公車的碳排放量。

四是在綠色建筑領域。運用政府的公共管理和相關政策體系配套，加大對長株潭城市群的建筑監(jiān)管和技術創(chuàng)新力度，減少化石能源的使用，建立環(huán)境管理體系，開展創(chuàng)建節(jié)約型工地活動，制定綠色施工標準，在降低能耗的同時，廣泛運用可再生能源和太陽能光伏發(fā)電與建筑一體化技術，變消耗能源為生產能源。

五是在綠色能源領域。發(fā)揮長株潭城市群“兩型社會”先行先試的優(yōu)勢，通過專項資金、貸款傾斜、稅收優(yōu)惠等一系列措施，制定有效的能源投資激勵政策，開發(fā)經濟清潔的新能源，研究制定具有戰(zhàn)略性的低碳能源“十二五”規(guī)劃、中長期遠景規(guī)劃，和具有操作性和約束力的行動方案，明確發(fā)展目標、優(yōu)先領域和行動步驟，完善能源管理與監(jiān)控機制，落實具體的承擔部門，并排出具體的時間表。

三、長株潭城市群完善低碳管理體系的具體對策與建議

（一）制定低碳城市發(fā)展規(guī)劃和行動方案

加快制定長株潭低碳城市發(fā)展規(guī)劃與行動方案。加強三市一體化的低碳城市規(guī)劃和方案的制定和實施，并將低碳目標列入三市的國民經濟與社會中長期發(fā)展規(guī)劃。細化工作目標、任務和重點，在低碳城市發(fā)展綱要與規(guī)劃的引領下，將節(jié)能減排放在工作的首位，真正作為硬任務來抓。一是要注重規(guī)劃之間的銜接。以《湖南省低碳經濟發(fā)展綱要》的制定，指導長株潭低碳城市建設的專項規(guī)劃制定，實現規(guī)劃之間的相互銜接。二是要明確規(guī)劃的低碳轉型理念。將“低碳城市”作為長株潭三市“十二五”期間經濟工作的重要抓手，引領三市政府把建設低碳城市的成效作為“十二五”期間社會經濟發(fā)展的重要目標與戰(zhàn)略措施，充分發(fā)揮政府在低碳城市建設中的主導、引導和管理主體作用，建立多部門參與的決策協調機制和全社會廣泛參與的行動機制。

（二）完善低碳城市建設決策管理體系

統籌成立長株潭低碳經濟工作領導小組，下設低碳城市建設工作組，牽頭負責三市低碳城市建設的各項工作，研究一體化的低碳城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，組織協調解決低碳城市建設中的矛盾和困難，形成高效的組織機構和管理體系。一是建立針對三個城市政府和企業(yè)的低碳考核制度。通過法規(guī)規(guī)范地方政府建設低碳城市的權利和義務，推行“低碳GDP”考核制度，建立適合三市實際的低碳城市發(fā)展指標體系，將現行的GDP指標扣除因環(huán)境污染、自然資源消耗、生態(tài)環(huán)境退化的損失，將建設低碳城市的評價指標納入三市的經濟核算體系和政府官員的政績考核。二是對長株潭三市制定和實施低碳認證制度。積極推動低碳認證制度的制定和實施，建立健全包括低碳生產、低碳消費、低碳能源、低碳交通和低碳建筑的低碳標志標準，向企業(yè)、居民和個人宣傳低碳標志的意義，既有利于消費者選擇低碳產品，促進低碳生產和低碳消費，也有利于提高企業(yè)低碳生產、推廣低碳建筑和運用開發(fā)低碳能源的意識。

（三）配套低碳城市建設政策杠桿

綜合運用財政、稅收、投融資等手段，引導長株潭城市群建設低碳城市。一是采取財政補貼方式，鼓勵長沙、株洲、湘潭開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點，在公交、出租等領域推廣使用節(jié)能與新能源汽車。同時，加大投入，加快城市軌道交通、地鐵的建設，降低交通運輸碳排放量；二是加大財政補貼力度和政策支持力度，推進文化產業(yè)、創(chuàng)意產業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展，實行市場準入制度，全面推行清潔生產。新建企業(yè)、建筑、交通等要與政府簽訂目標責任合同，規(guī)定允許的最大碳排放量，而已有的企業(yè)也要與政府簽訂合同，對碳排放量和減排目標進行量化，同時通過碳交易市場來調節(jié)企業(yè)之間的碳排放數額，推行企業(yè)節(jié)能減排自愿協議制度、稅收獎懲制度和節(jié)能減排投資擔保機制，約束企業(yè)行為，提高其節(jié)能減排的積極性和自覺性。對影響湖南新型工業(yè)化、新型城市化和“兩型社會”發(fā)展的高消耗、高能源、高污染的企業(yè)，通過節(jié)能減排機制進行自動淘汰和強制退出。三是在長株潭積極探索低碳社區(qū)建設、低碳園區(qū)創(chuàng)建、低碳建筑創(chuàng)建等各種低碳試點。將低碳經濟發(fā)展經費納入財政預算，對于低碳經濟發(fā)展和相關試點項目，加強指導責任和加大支持力度，啟動長株潭低碳城市交通體系整合工程，推進低碳化社區(qū)示范工程、城市生態(tài)環(huán)境建設工程、辦公大樓低碳化運行示范工程等項目，開展低碳機關、社區(qū)、學校、醫(yī)院、飯店和家庭的創(chuàng)建活動。

（四）優(yōu)化低碳城市建設環(huán)境與氛圍

作為湖南經濟社會發(fā)展的核心增長和帶動極，長株潭城市群要大力倡導低碳消費理念，構建低碳消費文化，在各個環(huán)節(jié)上制定科學的監(jiān)管措施與獎懲制度，繼續(xù)推進政府節(jié)能采購制度，積極推進低碳消費理念的宣傳工作，加強全民低碳消費教育。一是合理引導低碳消費需求，促進居民消費結構低碳化。在能源消費價格提高的同時，從低碳消費需求的滿足上，促進低碳消費品市場的不斷發(fā)展與繁榮，實現低碳消費品市場供給結構的優(yōu)化。二是完善低碳消費的制度監(jiān)管體系，增強低碳消費的制度保障力。建立政府、市場與企業(yè)三位一體化監(jiān)管體制。政府要加強低碳產品市場監(jiān)管，加快政府節(jié)能標準體系建設，完善低碳消費政策體系。在居民消費方面，針對居民消費生活的具體內容，制定合理的可行的激勵政策或約束機制。在企業(yè)生產方面，政府出臺政策法規(guī)，鼓勵企業(yè)運用與創(chuàng)新低碳技術，進行低碳生產和低碳消費品生產。

（五）創(chuàng)新低碳城市建設投融資平臺

安排和單列長株潭城市群低碳城市建設支出預算項目。在預算收支科目中設立環(huán)境保護類級科目。安排相應的環(huán)保支出預算,保證足夠的環(huán)境保護資金來源,解決環(huán)境保護經費不足的問題,同時要便于環(huán)保資金投入的監(jiān)管。要具體分列綠色生產、綠色建筑、綠色交通、綠色能源、綠色消費等具體相關項目，明確資金額度和增長幅度,建立財政預算支持環(huán)保建設的長效機制。圍繞長株潭城市群“兩型社會”建設的先行先試平臺，完善低碳投融資的政策支持體系。設立長株潭低碳經濟發(fā)展投融資專項資金，落實財稅政策的配套支持，建立綠色信貸長效機制，開設綠色上市融資通道，完善財稅金融政策，加大對低碳產業(yè)的扶持力度；發(fā)展綠色碳基金，開發(fā)以碳排放為特征的衍生交易，建立碳風險投資機制，創(chuàng)新金融工具，培育低碳金融市場交易體系，設立區(qū)域產權交易中心，加快資本市場建設，鼓勵民間資本參與，積極引進境內外資金，構建多元化的低碳投融資渠道。

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