■張 璇 吳明華
今年3月底,溫家寶總理在國務(wù)院廉政工作會議上提出,今年各級政府要把建立和完善行政程序,作為推進依法行政和政府立法的重點任務(wù)。這番講話被認(rèn)為是推進行政程序法立法的新契機。行政程序立法是否將迎來重大轉(zhuǎn)折?對此,本刊專訪了中國政法大學(xué)終身教授、中國法學(xué)會行政法研究會會長應(yīng)松年。
《決策》:經(jīng)過長達20多年的動議和準(zhǔn)備,行政程序立法工作飽受爭議、幾經(jīng)擱淺。這件事為什么這么難?
應(yīng)松年:1990年,中國制定的第一個行政立法是《行政訴訟法》,后來我們走的是“重實體、輕程序”的立法道路。在國外,行政程序法是行政立法的基本法,但中國要在制定第一個行政立法《行政訴訟法》后,馬上就制定行政程序法有難度,只能先從各種類型行政行為的程序著手,一個個地來制定單行法。
經(jīng)過10多年的努力,先后完成了《行政處罰法》和《行政許可法》,對實踐中運用最廣泛的兩類行政行為的程序作出規(guī)定,此后,各地制定的單行的行政程序規(guī)定,如公眾參與、聽證等也相繼頒行。相對于行政實體法和行政救濟法領(lǐng)域而言,行政程序法的規(guī)定仍顯薄弱。
應(yīng)松年認(rèn)為行政程序立法應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”
雖然20年來,行政程序法的數(shù)量有顯著增加,由于沒有統(tǒng)一的行政程序立法,因而很多行政行為尚無程序規(guī)定,很多法律法規(guī)的程序制度也尚需完善,內(nèi)容離現(xiàn)代行政程序制度相去甚遠(yuǎn),程序法治遠(yuǎn)未實現(xiàn)。
中國的法律傳統(tǒng)是重實體、輕程序,現(xiàn)實中不僅執(zhí)法人員的程序意識淡漠,普通公民的程序權(quán)利意識也同樣淡漠。行政訴訟法頒布后,我們對此前的法律規(guī)范中有關(guān)行政程序的規(guī)定作過調(diào)查,發(fā)現(xiàn)有關(guān)程序的規(guī)定極少,與現(xiàn)代程序法治觀念相去甚遠(yuǎn)。這樣一方面增加了制定統(tǒng)一法典的必要性,另一方面,也會使中國的行政程序法典的制定和實施,面臨更多的困難。我想可能還有一種誤解影響程序立法,認(rèn)為程序?qū)⑹`手腳,影響效率。
《決策》:溫總理的講話讓人們看到了行政程序立法的希望。您一直致力于推動這項立法工作,您認(rèn)為現(xiàn)在時機成熟了嗎?
應(yīng)松年:2000年之后,一些學(xué)者就開始嘗試起草行政程序法,但有人評價說書生氣太重,施行起來有點難度。這時有個現(xiàn)象非常好,隨著我國民主與法制的發(fā)展,一些地方和部門開始行動起來,制定了許多有關(guān)程序的規(guī)定,如公眾參與程序、聽證程序等。同時,對國外行政程序的研究也日益深入。
現(xiàn)在,人們更加認(rèn)識到,我國的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件,我國政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求,社會生活中發(fā)生的許多問題,都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天,擺在我們面前的任務(wù),已經(jīng)不是探索“要不要”制定,而是“盡快”制定行政程序法。
從1990年到現(xiàn)在,中國的程序觀念、程序立法都大大前進了一步。可以說,制定統(tǒng)一行政程序法的條件日趨成熟,行政程序立法應(yīng)當(dāng)盡早踏上征程。時代呼喚行政程序立法。
溫總理的講話,無疑是一個重要契機??偫矶伎隙顺绦蛄⒎ǖ闹匾?,我們應(yīng)該積極行動,響應(yīng)總理的號召。
《決策》:從現(xiàn)實來看,行政程序立法下一步應(yīng)該選擇什么樣的路徑?
應(yīng)松年:中國的行政程序立法走了一條先分散、后統(tǒng)一,先地方、后中央的立法道路。目前的問題是,中央層面在條件成熟時,下一步是全國人大制定法典,還是先由國務(wù)院制定行政法規(guī)。
由于行政程序法典以行政權(quán)為調(diào)整對象,且被定位為規(guī)范行政權(quán)的基本法,先由全國人大制定法典是最為理想的。但如果考慮到行政在中國社會的地位,以及我國很多法律都是先行政法規(guī)試行,后法律的現(xiàn)實立法途徑,先由國務(wù)院制定行政程序法規(guī),完成在全國層面的統(tǒng)一規(guī)范,再上升為法律,也不失為現(xiàn)實之策。因為只有在動態(tài)中,才能尋求發(fā)展的機會和可能性。
《決策》:2008年,湖南制定行政程序規(guī)定,被認(rèn)為具有破冰意義,您也參與制定。如何評價湖南的先行實踐?
應(yīng)松年:中國是一個大國,各地情況很不一樣,中國的行政程序立法路徑是“先地方、后中央”,還是“先中央、后地方”,曾是爭議很大的一個問題。盡管盡早出臺行政程序法典是學(xué)界主流觀點,但在數(shù)次國際性、全國性研討會上,都受到來自實際部門人士的質(zhì)疑。
來自地方人大和各級行政機關(guān)的很多人認(rèn)為,行政管理領(lǐng)域性質(zhì)差異較大,加上中國地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡,以及不同層級執(zhí)法人員的素質(zhì)差異太大,統(tǒng)一的法典不及分散立法更能適應(yīng)實際情況。因此,中國的行政程序立法先從不同類型行政行為的立法開始,再由地方先制定統(tǒng)一的行政程序法,從分散到統(tǒng)一,從地方到中央。
在相當(dāng)長一段時間內(nèi),統(tǒng)一的行政程序立法工作在全國人大沒有進展。直到2008年,《湖南省行政程序規(guī)定》的公布才打破了沉悶的局面。這是啟動中國統(tǒng)一行政程序立法破冰之旅的地方政府規(guī)章,可謂是近年來日益增長的地方行政程序立法的集大成者,是地方行政程序立法發(fā)展到一定時期的產(chǎn)物。
《決策》:地方上的創(chuàng)新實踐對全國性的立法有什么樣的意義?
應(yīng)松年:近年來,當(dāng)法律層面仍然在為是否啟動行政程序法典的制定而反復(fù)論證時,部分省市的地方人大已經(jīng)悄然開始本區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一行政執(zhí)法程序規(guī)則的制定工作。如廣西、福建制定了行政執(zhí)法程序規(guī)定;在黑龍江、吉林、河北、河南、湖北、湖南、四川等地的行政執(zhí)法條例中,80%以上的條款都是程序性規(guī)定。
目前,地方行政程序立法仍在迅猛發(fā)展,《湖南省行政程序規(guī)定》的示范效應(yīng)正方興未艾。應(yīng)當(dāng)說,正是地方在行政管理體制改革過程中的各種創(chuàng)新嘗試,推進了行政程序法的立法進程,并為國家層面的行政程序法典立法積累了寶貴的經(jīng)驗。
從1990年到現(xiàn)在,中國的程序觀念、程序立法都大大前進了一步。可以說,制定統(tǒng)一行政程序法的條件日趨成熟。
《決策》:目前地方上都忙于經(jīng)濟發(fā)展事務(wù),他們擔(dān)心行政程序立法會影響行政效率。行政程序立法應(yīng)該如何在“保障公民權(quán)利”和“提高行政效率”之間取得平衡?
應(yīng)松年:行政程序法主要有兩個立法目的,一是保障公民權(quán)利;二是提高行政效率。這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性,但也存在著統(tǒng)一的可能性。
因此,行政程序立法應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”,在設(shè)計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧。
公正與效率看似矛盾,實質(zhì)是統(tǒng)一的。一方面,追求程序的公正,保護公民的權(quán)利,在某一階段上似乎給行政機關(guān)設(shè)置了程序障礙,對行政程序會產(chǎn)生一定的影響,但公正的程序規(guī)則可以維持公民對行政機關(guān)的信任和良好關(guān)系,減少行政機關(guān)之間的摩擦,最大限度地提高行政效率;另一方面,提高行政效率在某種意義上也是對公民權(quán)利的保護。
《決策》:在行政程序立法中,應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”?
應(yīng)松年:具體地說,可通過以下方式:第一,程序制度的“多樣化”。各種程序制度都可以設(shè)計正式程序和簡易程序兩種形式,既為保障公民權(quán)利提供途徑,也為提高行政效率創(chuàng)造條件。比如處罰,已規(guī)定了簡易程序和一般程序。再比如聽證,可以設(shè)計正式聽證和非正式聽證兩種制度。
第二,程序制度的“具體化”。所謂具體化,一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體,二是關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。
第三,程序制度的“遞進化”。根據(jù)行政活動的具體情況,在前一個階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率,而在后一個階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民權(quán)利?;蛘叩惯^來,從而使行政程序在整體上實現(xiàn)權(quán)利與效率并重。
可以相信,用以上三種方式來體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”,可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實現(xiàn)。 (張璇,作者單位:湖南大學(xué)法學(xué)院)