申相臣

10年來，焦作財政改革的每一步，都走在全國前列。焦作財政收支總規(guī)模增長6倍多，人均財政收支水平躍居全省前3名，提升5個位次?！敖棺鲗嵺`”受到了社會各界的廣泛關(guān)注。

作為基層財政，河南焦作從推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和解決現(xiàn)實突出矛盾問題出發(fā)，建立健全財政復(fù)式預(yù)算，建立財政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價制衡機(jī)制，推廣百姓“參與式預(yù)算”，同時建立現(xiàn)代化的財政經(jīng)濟(jì)管理信息系統(tǒng)“財經(jīng)沙盤”，利用現(xiàn)代技術(shù)手段，為預(yù)算改革創(chuàng)新提供技術(shù)支撐。這一系列的改革，推動了基本公共服務(wù)均等化。也初步形成了以“科學(xué)、民主、績效”為目標(biāo)導(dǎo)向的公共財政體系，有著自己的改革亮點。

推動基本公共服務(wù)均等化

2008～2009年，財政部、世界銀行選擇河南省焦作市實施“焦作公共財政改革一推動基本公共服務(wù)均等化”項目。該項目以研究并解決焦作市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)在公共衛(wèi)生體系建設(shè)、飲水工程和社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域均等化難題為最終目標(biāo)。

研究表明，焦作市通過基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共財政建設(shè)融為一體。焦作公共財政堅持以公共產(chǎn)品為主題的投入機(jī)制、以績效評價和項目評審為手段的項目保障機(jī)制、以制度化和透明化為基礎(chǔ)的監(jiān)督機(jī)制、以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的拓展機(jī)制，不斷提升自己的支出效率，來推動公共服務(wù)均等化。

同時，從世界銀行技術(shù)援助項目(TCC4)論證后提出，即使財政支出效率提得再高，也很難保證在更廣范圍內(nèi)的公共服務(wù)均等化。為了消除地區(qū)間的差異，必須引進(jìn)一個財政轉(zhuǎn)移支付的政策。

焦作市作為一個財政中間層次，既是上級財政轉(zhuǎn)移支付的承載者，也是縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的載體。這樣，面臨的問題在于：一是地方政府財權(quán)、事權(quán)不對稱，均等化面臨障礙；二是轉(zhuǎn)移支付面臨的問題很多，專項轉(zhuǎn)移支付比例大，無法形成地方可支配財力；三是市區(qū)和縣未同等享受到省級轉(zhuǎn)移支付的支出，有必要加大區(qū)級的財政轉(zhuǎn)移支付力度。

要改進(jìn)路徑，最重要的還是要強(qiáng)調(diào)縱向轉(zhuǎn)移支付，要在轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中占主體，一般性轉(zhuǎn)移支付要占主體，一般性轉(zhuǎn)移支付要占到焦作市以及所向下進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的50％以上，橫向轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，不應(yīng)該高于50％。

項目以詳實的數(shù)據(jù)、縝密的論證和權(quán)威的結(jié)論提出了公共服務(wù)均等化過程中的中央政府和地方政府之間的關(guān)系問題，財政能力建設(shè)問題，特別是轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計問題。

“三位一體”推進(jìn)社區(qū)公共衛(wèi)生改革

2007年8月以來，河南省焦作市作為國務(wù)院確定的29個“全國社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)重點聯(lián)系城市”之一，按照基本公共服務(wù)均等化要求，推行了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)卡制度，即城區(qū)居民持服務(wù)卡在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心享受保健。財政依服務(wù)卡上的信息記錄為城區(qū)居民享受保健買單。根據(jù)社區(qū)提供的公共衛(wèi)生服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，財政向社區(qū)提供財政補(bǔ)貼，變過去的財政花錢“養(yǎng)人辦事”到“買服務(wù)買結(jié)果”，改變“要來錢沒法花，花了錢沒效果”的被動局面。

在社區(qū)公共衛(wèi)生改革制度設(shè)計中，將公共服務(wù)均等化與財政資金績效管理緊密結(jié)合起來，財政部門會同衛(wèi)生部門制定《考核細(xì)則》，推行千分考核，成立社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)績效考評組織，成員由市、區(qū)衛(wèi)生和財政部門代表、公共衛(wèi)生專家、社區(qū)居民代表按各占1／3的比例組成，負(fù)責(zé)對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)提供社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)的績效考評。以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)信息管理系統(tǒng)所記錄的服務(wù)金額為依據(jù)，同時在每個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心發(fā)放《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)滿意度調(diào)查表》，隨機(jī)調(diào)查20位轄區(qū)居民和10位就診病人，把居民滿意度作為考核的重要依據(jù)，結(jié)合平時通過網(wǎng)絡(luò)對各中心的抽查，最終由市、區(qū)財政和衛(wèi)生部門按照對社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的綜合考評結(jié)果確定財政補(bǔ)助總額，并將考核評價結(jié)果進(jìn)行社會公示。

社會性別反應(yīng)預(yù)算

2009年，河南省焦作市開始編制社會性別反應(yīng)預(yù)算。從基本公共服務(wù)均等化視角著眼，反應(yīng)預(yù)算收支及其相關(guān)公共政策對弱勢群體的不同影響，在2010年市本級政府性別預(yù)算中，選擇進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工家庭狀況進(jìn)行調(diào)查，反映農(nóng)民工對政府公共服務(wù)的需求和評價，以及義務(wù)教育階段隨遷子女就學(xué)的影響。

按照“參與式”的預(yù)算模式，焦作財政、教育等部門在發(fā)放了900多份調(diào)查表的基礎(chǔ)上，又分別召集一所小學(xué)、兩所初中的教師、校長及學(xué)生家長約60人，以農(nóng)民工家庭的女性家長為主進(jìn)行了“焦點訪談”。社會性別預(yù)算充分反映：中國二元化結(jié)構(gòu)帶來城鄉(xiāng)差別、身份差別以及相應(yīng)的公共服務(wù)差別。

階層差異體現(xiàn)在對政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源的掌控程度，階層關(guān)系和諧在于公平起跑點、增加升序通道和公共財政提高社保水平，需要通過基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)加以解決。義務(wù)教育階段教育產(chǎn)品屬于典型的基礎(chǔ)公共產(chǎn)品，對于消除階層差別、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化更具典型意義。教育均等化作為基本公共服務(wù)均等化的基石，通過公共財政投入，能夠確保中下階層參與競爭的公平起跑點。社會和諧是人與人之間的和諧，而解決進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)問題是階層和諧的重中之重。從處于弱勢狀態(tài)的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民考慮，特別是關(guān)注農(nóng)民工女童上學(xué)問題，進(jìn)行性別回應(yīng)和敏感分析，更具現(xiàn)實價值。

在編列社會性別預(yù)算的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)公共服務(wù)均等化中的需要解決的問題：保障弱勢群體享受平等權(quán)利是性別預(yù)算工作需要反應(yīng)的重點，財政資源分配的均等化政策能夠促進(jìn)教育、衛(wèi)生、社保等的均衡化發(fā)展，而對于弱勢群體，如農(nóng)民工子女就學(xué)等向城市的逆向流動，卻又推動了財政資源必然向城市集中，加劇了財政資源城多分配中的矛盾，造成城鄉(xiāng)公共服務(wù)中新的不平衡。這就說明兩個問題：一方面，不能按照“平均化”，而是應(yīng)該按照“均等化”制定財政政策，沒計制度架構(gòu)；另一方面，要在充分尊重自由選擇權(quán)的基礎(chǔ)上，通過提高弱勢群體均等化待遇，達(dá)到邊際效應(yīng)的最大化。同時，推進(jìn)均等化并非完全決定于財力的安排，而中下階層更需要公共財政兜底補(bǔ)平。

讓公共資產(chǎn)“1+1>2”

如何讓死資產(chǎn)活起來?2008年8月，政府公物倉開始走進(jìn)我市公眾的視野，并成為政府財政精細(xì)化配置、調(diào)劑和處置國有資產(chǎn)的有效方式，產(chǎn)生出“1+1>2”的效果。

建立政府公物倉的初衷，是為了解決現(xiàn)實存在的資產(chǎn)需求與財力保障之間的尖銳矛盾。一方面，市直各行政事業(yè)單位每年匯編上來的項目支出和購置資產(chǎn)的需求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財政保障能力，財政不堪重負(fù)；另一方面，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理不到位，重復(fù)配置、隨意處置、閑置資產(chǎn)等行為隨處可見，資產(chǎn)損失浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，資產(chǎn)使用效益低下。網(wǎng)此，焦作市在行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，從解決一些行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理不到位，各單位之間資產(chǎn)使用占有使用不均、資產(chǎn)效益沒有得到最大的發(fā)揮，重復(fù)配置、隨意處置、資產(chǎn)閑置、損失浪費等情況人手，建立完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度，設(shè)置了“政府公務(wù)倉”。并實行了公務(wù)車輛“交舊換新”，共收到行政事業(yè)單位上繳舊車輛達(dá)88輛，其中已公開拍賣27輛，報廢31輛，無償調(diào)撥行政事業(yè)單位使用13輛，單位工作需要借用10輛，存放“政府公物倉”專用車庫7輛。

“政府公物倉”制度建設(shè)在某種意義上，是政府財政資源的均等化配置和精細(xì)化管理問題。從預(yù)算編制的技術(shù)角度考察，包括辦公費、車輛費、會務(wù)費、燃修費等項目支出的標(biāo)準(zhǔn)化，客觀上保證了各預(yù)算單位之間“均等化”的需求，但要解決像房屋、車輛、辦公機(jī)具等行政事業(yè)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)化問題，卻存在現(xiàn)實的困難。

那么“政府公物倉”實現(xiàn)公共資產(chǎn)集中購置與循環(huán)使用，利用有效的調(diào)劑手段。單位提出申請后通過簡單的審核手續(xù)，就可以從公物倉中借到相應(yīng)的物品，等用完后再歸還公物倉。這就能夠解決配置不均、閑置浪費和重復(fù)購置等問題，既能夠在現(xiàn)階段財政能力條件下，緩解資產(chǎn)供給均等化緊張局面，滿足了單位履行社會職責(zé)需要，也打破了過去財政配置資產(chǎn)的粗放管理模式，提高了資產(chǎn)利用效率。更為重要的是在現(xiàn)有社會條件和財政能力下，通過整合、優(yōu)化公共行政資源，提高政府的公共服務(wù)能力，為推進(jìn)公共服務(wù)均等化又找到一條可資利用的路徑。