劉繼同

（北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系，北京 100191）

改革開放以來，中國城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展經(jīng)歷社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)保障、社區(qū)福利與和諧社區(qū)建設(shè)五大階段，公共服務(wù)均等化、可持續(xù)社區(qū)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)與中國特色的福利社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)明顯，公共財(cái)政和社區(qū)福利財(cái)政制度建設(shè)議題應(yīng)運(yùn)而生，成為公共政策與社會(huì)政策議題的核心議題，具有特別重要的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義、理論意義、政策意義和國際意義。綜觀改革開放30多年來，中國社區(qū)發(fā)展實(shí)踐與理論探索可劃分為迥然不同的歷史發(fā)展階段，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)保障、社區(qū)福利、和諧社區(qū)建設(shè)成為不同時(shí)期五大鮮明的主題，社區(qū)服務(wù)尤其是社區(qū)福利服務(wù)體系建設(shè)是戰(zhàn)略重點(diǎn)，“社區(qū)福利”成貫穿全程的一條主線，社區(qū)福利財(cái)政制度成為觀察財(cái)政體制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，建設(shè)中國特色公共財(cái)政制度的最佳視角。中國特色福利社會(huì)、社區(qū)福利體系建設(shè)與構(gòu)建和諧社區(qū)，迫切需要建立社區(qū)福利財(cái)政制度，以填補(bǔ)國內(nèi)理論政策研究空白，城市化和社區(qū)結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)型凸顯社區(qū)福利財(cái)政的重要性。簡言之，社會(huì)問題社區(qū)化表現(xiàn)與社區(qū)化應(yīng)對(duì)策略的現(xiàn)實(shí)狀況，殷切呼喚社區(qū)福利財(cái)政研究。

一、社區(qū)福利財(cái)政制度的公共財(cái)政理論基礎(chǔ)與社會(huì)福利視角

社區(qū)福利財(cái)政是公共財(cái)政與社會(huì)公共福利財(cái)政制度框架中的基礎(chǔ)層次與重要組成部分，主要體現(xiàn)政府的社會(huì)福利責(zé)任承擔(dān)與公民社會(huì)權(quán)利，是公共財(cái)政與社會(huì)福利理論的匯合點(diǎn)。從公共財(cái)政制度框架縱向的層次結(jié)構(gòu)角度看，社區(qū)福利財(cái)政是公共財(cái)政制度最基礎(chǔ)的部分。從公共財(cái)政制度框架橫向的范圍內(nèi)容角度看，社區(qū)福利財(cái)政是國防財(cái)政、外交財(cái)政、科技財(cái)政、教育財(cái)政、衛(wèi)生財(cái)政等部門、系統(tǒng)性財(cái)政與綜合性、全面性、結(jié)構(gòu)性地方財(cái)政的交匯點(diǎn)，基本功能和目標(biāo)是滿足人類不斷變遷共同需要與社會(huì)需要，改善人類生活狀況與社會(huì)福利。公共財(cái)政制度成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利目標(biāo)的基本制度安排與政策途徑，社會(huì)福利制度與政策模式體現(xiàn)政府的社會(huì)責(zé)任承擔(dān)，體現(xiàn)社會(huì)保護(hù)、社會(huì)照顧、社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)平等與社會(huì)公平目標(biāo)。因此，公共財(cái)政理論與社會(huì)福利理論的本質(zhì)是一致的，關(guān)注的主體均是國家角色與政府職責(zé)。有鑒于此，中國財(cái)稅體制改革，尤其是傳統(tǒng)財(cái)政制度全面、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與轉(zhuǎn)型財(cái)政學(xué)，成為當(dāng)代中國財(cái)政制度與財(cái)政政策模式基本特征，是理解中國公共財(cái)政制度框架的基礎(chǔ)。

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總體來說，公共財(cái)政、社會(huì)公共福利財(cái)政制度與社會(huì)福利財(cái)政制度既具有諸多共同之處，又有若干非本質(zhì)性結(jié)構(gòu)差異之處，清晰反映現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)問題、政府職能角色、社會(huì)治理與社會(huì)服務(wù)方式結(jié)構(gòu)演變規(guī)律與發(fā)展方向，反映財(cái)政制度現(xiàn)代化的發(fā)展程度。實(shí)際上，公共財(cái)政、社會(huì)公共福利財(cái)政制度與社會(huì)福利財(cái)政制度形成現(xiàn)代財(cái)政制度連續(xù)譜，反映現(xiàn)代公共財(cái)政制度系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性與體制性特征，實(shí)質(zhì)與精髓是責(zé)任的社會(huì)劃分和承擔(dān)。公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)的主要區(qū)別有三：一是公共服務(wù)無資格限制，社會(huì)服務(wù)可能有資格限制；二是公共服務(wù)是全民享有和全民性，社會(huì)服務(wù)是部分公民、部分時(shí)間享有和可能是非全民性；三是公共服務(wù)是完全免費(fèi)和均等化分配的，社會(huì)服務(wù)有時(shí)候需要付費(fèi)和按照個(gè)人需要分配。

二、社區(qū)福利財(cái)政涵義、范圍、體系和特點(diǎn)

社區(qū)福利財(cái)政是個(gè)原創(chuàng)性核心概念，基本涵義是指國家、政府針對(duì)不同類型地域社區(qū)和功能社區(qū)福利服務(wù)需要提供財(cái)政預(yù)算資金支持的財(cái)政制度安排與社會(huì)公共財(cái)政過程的總和。顧名思義，社區(qū)福利財(cái)政主要由三大部分或要素組成，一是社區(qū)，二是社區(qū)福利，三是財(cái)政，社區(qū)類型主要包括地域社區(qū)和功能社區(qū)兩大類，社區(qū)既是服務(wù)的對(duì)象，又是服務(wù)的范圍內(nèi)容。社區(qū)福利是指地域社區(qū)和社區(qū)組織為基礎(chǔ)的福利體系與制度安排，社區(qū)為本是主要特征。社區(qū)福利財(cái)政是公共財(cái)政、公共福利財(cái)政制度和福利財(cái)政制度向社區(qū)延伸、擴(kuò)展和豐富發(fā)展。簡言之，社區(qū)福利財(cái)政是以滿足社區(qū)公共需要為核心的公共財(cái)政制度安排與政策體系總和。

歐美國家社區(qū)福利財(cái)政制度的歷史悠久，思想理論淵源深厚，主要分為緩解貧困為主的社區(qū)救助財(cái)政時(shí)期，解決城市問題的社區(qū)服務(wù)財(cái)政時(shí)期，解決就業(yè)問題的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政時(shí)期，解決城市社區(qū)發(fā)展問題的城市財(cái)政時(shí)期，解決城市更新改造與均衡發(fā)展的社區(qū)福利財(cái)政時(shí)期，解決地方發(fā)展與創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)問題的地方財(cái)政時(shí)期，解決社區(qū)福祉與可持續(xù)發(fā)展問題的社區(qū)發(fā)展財(cái)政時(shí)期，清晰反映公共財(cái)政、社會(huì)公共福利制度與社會(huì)福利財(cái)政制度的演變軌跡，反映政府承擔(dān)責(zé)任不斷增多，政府干預(yù)社會(huì)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，國家對(duì)個(gè)人福利的影響不斷提高。

總體來說，20世紀(jì)初期以前，英國是觀察社區(qū)福利財(cái)政體制歷史發(fā)展最典型的國家，20世紀(jì)初期以來，美國成為觀察城市化進(jìn)程與社區(qū)福利財(cái)政體制歷史發(fā)展最典型的國家。歐美福利國家社區(qū)福利財(cái)政歷史演變的軌跡說明，社會(huì)福利財(cái)政的歷史最為悠久，公共財(cái)政是財(cái)政制度中最基礎(chǔ)、最主要和關(guān)鍵的部分，社會(huì)公共福利財(cái)政是福利國家的產(chǎn)物。歐美福利國家社區(qū)福利財(cái)政制度基本的體制性特征是“城市財(cái)政”與“地方財(cái)政”，某種意義上說，社區(qū)福利財(cái)政制度基本“等同于”城市財(cái)政與地方財(cái)政，社區(qū)等同地方社會(huì)。歐美國家政府功能職責(zé)、角色作用和政府干預(yù)社會(huì)范圍內(nèi)容、方式方法發(fā)生重大變化，政府由單純干預(yù)社會(huì)生活到廣泛干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，由承擔(dān)有限的責(zé)任到廣泛的社會(huì)保護(hù)責(zé)任。從財(cái)政歷史發(fā)展階段看，中國社區(qū)福利財(cái)政體制基本相當(dāng)于歐美國家20世紀(jì)初期發(fā)展階段。

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社區(qū)福利財(cái)政的宏觀目標(biāo)體系是構(gòu)建具有地方特色的地方財(cái)政制度框架，中觀目標(biāo)是在國家公共財(cái)政與地方財(cái)政制度框架中構(gòu)建地方特色的社區(qū)福利財(cái)政制度，微觀和實(shí)踐目標(biāo)是在地方財(cái)政制度框架中，從公共政策與公共財(cái)政政策過程角度，構(gòu)建地方特色社區(qū)財(cái)政收入、預(yù)算、支出、監(jiān)察、審計(jì)體系，為基層政權(quán)與社區(qū)為基礎(chǔ)社會(huì)服務(wù)組織運(yùn)轉(zhuǎn)提供財(cái)政基礎(chǔ)。

地方社區(qū)福利財(cái)政體系框架的范圍與內(nèi)容是地方社區(qū)福利財(cái)政體制研究的最基本內(nèi)容，直接反映地方社區(qū)福利財(cái)政體系框架范圍的大小，內(nèi)容的多寡，反映公共財(cái)政制度成熟程度，決定政府公共財(cái)政與社會(huì)福利財(cái)政體系社會(huì)責(zé)任承擔(dān)范圍、承擔(dān)內(nèi)容、承擔(dān)程度和承擔(dān)力度。目前，中國學(xué)者對(duì)中國特色公共財(cái)政制度框架的理論政策研究處于早期階段，研究成果不多，清晰反映中國財(cái)政體制由“經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)型”向“公共財(cái)政型”結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型、過渡的現(xiàn)實(shí)狀況。筆者從地方社區(qū)福利財(cái)政體系、體系范圍與主要內(nèi)容、各個(gè)體系財(cái)政資金來源狀況和各體系主管政府職能部門四個(gè)層面，首次全面、系統(tǒng)、綜合界定地方社區(qū)福利財(cái)政制度框架范圍，尤其是將不同領(lǐng)域財(cái)政資金來源狀況分為“亟待建立”與“有待完善”兩類，說明現(xiàn)實(shí)狀況。

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最重要的是，中國特色地方社區(qū)福利財(cái)政體系框架范圍與內(nèi)容反映若干值得注意特征：一是地方社區(qū)福利財(cái)政制度與地方財(cái)政、國家公共財(cái)政難以清晰區(qū)分，相互交織程度較高。二是地方社區(qū)福利財(cái)政制度框架范圍廣泛，內(nèi)容多樣，創(chuàng)造現(xiàn)代、廣義的公共財(cái)政制度框架。傳統(tǒng)公共財(cái)政制度框架范圍并不包括氣候變化與可持續(xù)發(fā)展、清潔能源與能源安全等議題。三是地方社區(qū)福利財(cái)政制度框架范圍鮮明反映中國特色的公共財(cái)政、社會(huì)公共福利財(cái)政與地方社區(qū)福利財(cái)政制度框架，為構(gòu)建中國特色的公共財(cái)政制度框架提供選擇思路與參考模式。四是地方社區(qū)福利財(cái)政制度框架范圍廣泛，內(nèi)容繁多，地方社區(qū)福利財(cái)政制度的綜合性、地方性、系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和制度性框架特征非常明顯，反映中國社會(huì)發(fā)展與社會(huì)需要客觀狀況。五是中國公共財(cái)政和地方社區(qū)福利財(cái)政制度現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算資金來源狀況不容樂觀，尚有諸多的空白點(diǎn)，亟待建立和有待完善的領(lǐng)域眾多，迫切需要擴(kuò)大和發(fā)展財(cái)政預(yù)算資金來源渠道。六是目前各項(xiàng)財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)主要集中為行政管理費(fèi)用，嚴(yán)重匱乏國際合作經(jīng)費(fèi)、服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、折舊經(jīng)費(fèi)、政策研究經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)轉(zhuǎn)和維修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、發(fā)展基金和職業(yè)福利經(jīng)費(fèi)等科目。七是地方社區(qū)福利財(cái)政制度主要涉及民政部、衛(wèi)生部、人保部、公安部、城建部等多個(gè)部委，政府間財(cái)政關(guān)系復(fù)雜多樣，增加中國特色公共財(cái)政與地方社區(qū)福利財(cái)政制度建設(shè)難度。八是中國公共財(cái)政制度框架與預(yù)算資金分配出現(xiàn)中央化、部門化、條條化特征，地方財(cái)政、地方社區(qū)福利財(cái)政制度處于邊緣地位，亟待發(fā)展完善，以適應(yīng)管理重心下移要求，以適應(yīng)社區(qū)治安、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)司法、社區(qū)文化體育等社區(qū)福利發(fā)展的需要。

中國特色地方社區(qū)福利財(cái)政制度具有若干突出鮮明和截然不同特征，反映結(jié)構(gòu)性規(guī)律。一是社區(qū)福利財(cái)政制度的性質(zhì)是“地方財(cái)政”范疇，這是社區(qū)福利財(cái)政最基本制度化特征。二是地方社區(qū)福利財(cái)政制度主體部分是城市區(qū)級(jí)財(cái)政體制，市級(jí)財(cái)政是地方財(cái)政最高層次，地域社區(qū)缺乏固定的財(cái)政收入，基本不屬于標(biāo)準(zhǔn)典型的財(cái)政制度，區(qū)級(jí)財(cái)政是核心部分。這意味地方社區(qū)財(cái)政依托的社區(qū)概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的地理社區(qū)的范圍。三是地方社區(qū)福利財(cái)政制度框架的性質(zhì)是階段性與過渡性的，階段性是指地方社區(qū)福利財(cái)政制度是中國特色公共財(cái)政制度框架建設(shè)過程中特定的歷史發(fā)展階段，過渡性是指地方社區(qū)福利財(cái)政制度是生產(chǎn)型財(cái)政體制向公共財(cái)政制度，尤其是中央集權(quán)化中央財(cái)政制度向分權(quán)化地方財(cái)政轉(zhuǎn)型過渡時(shí)期，階段性與過渡性一個(gè)問題的兩個(gè)側(cè)面，反映轉(zhuǎn)型財(cái)政學(xué)與財(cái)政轉(zhuǎn)型。四是地方社區(qū)福利財(cái)政制度價(jià)值目標(biāo)與政策目標(biāo)是社會(huì)團(tuán)結(jié)、發(fā)展與公共福利，社會(huì)公平，發(fā)展公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)，尤其是地方社區(qū)財(cái)政制度是構(gòu)建和諧社區(qū)與家庭社會(huì)基礎(chǔ)。五是地方社區(qū)福利財(cái)政制度框架范圍廣泛，內(nèi)容繁多，縱向體系和橫向領(lǐng)域之間相互交織，跨越系統(tǒng)、部門、行業(yè)界限，地方性、系統(tǒng)性、綜合性、全面性、多樣性和生活化特征明顯。六是地方社區(qū)福利財(cái)政制度的責(zé)任主體、行為主體和服務(wù)提供者身份呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢(shì)，除國家與政府扮演主角之外，市場(chǎng)、NGO、社區(qū)、家庭和個(gè)人均扮演舉足輕重的補(bǔ)充角色。這意味地方社區(qū)福利財(cái)政制度復(fù)雜性和困難性遠(yuǎn)大于中央財(cái)政，收入難突出和穩(wěn)定性較低。

三、政府責(zé)任承擔(dān)方式與國家社區(qū)福利財(cái)政制度建設(shè)行動(dòng)戰(zhàn)略

國家表達(dá)政治意愿，顯示政治智慧，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)的方式、途徑多種多樣，覆蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化所有領(lǐng)域，其中最重要、最基本和最有效的方式是財(cái)政制度。一般來說，政府承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的主要途徑是通過公共財(cái)政、社會(huì)公共福利財(cái)政制度實(shí)現(xiàn)的，如果缺乏成熟的公共財(cái)政制度，就會(huì)出現(xiàn)社會(huì)使命偉大光榮，但是缺乏財(cái)政制度保障的狀況。目前，中國公共財(cái)政制度保障與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)之間分離分隔是普遍存在的結(jié)構(gòu)性問題。因此，政府承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的方式和途徑具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義、理論意義和政策意義。我們認(rèn)為，地方社區(qū)福利財(cái)政制度建設(shè)，成為中國特色公共財(cái)政制度框架建設(shè)的最佳視角?？傮w來說，地方社區(qū)福利財(cái)政制度建設(shè)的國家行動(dòng)戰(zhàn)略主要包括六個(gè)方面，覆蓋政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化領(lǐng)域。一是深化財(cái)政體制改革，構(gòu)建中國特色公共財(cái)政制度框架，為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定財(cái)政基礎(chǔ)，尤其是妥善處理中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系，簡化和充實(shí)地方財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政重心下移。二是高瞻遠(yuǎn)矚、統(tǒng)籌規(guī)劃，制定國家財(cái)政體制改革戰(zhàn)略規(guī)劃，清晰描繪社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。三是推進(jìn)政府職能與社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府，發(fā)展社會(huì)政策與福利財(cái)政。四是拓寬財(cái)政收入渠道，強(qiáng)化預(yù)算權(quán)威地位，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，構(gòu)建福利化和諧社會(huì)。五是將醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和地方社區(qū)福利事業(yè)作為國家財(cái)政支出的戰(zhàn)略重點(diǎn)與優(yōu)先領(lǐng)域，將有限財(cái)力、物力、人力用到最需要人群和地區(qū)，使財(cái)政資金最大化發(fā)揮社會(huì)公平作用。六是加快發(fā)展民主政治制度，強(qiáng)化社會(huì)福利籌資與民主政治制度之間的聯(lián)系，倡導(dǎo)公民參與，保障公民權(quán)利，提高弱勢(shì)群體、劣勢(shì)群體和所有需要幫助人群社會(huì)福利服務(wù)的可及性。

四、簡要討論與基本結(jié)論

改革開放以來，中國社會(huì)與國家的關(guān)系發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，國家與地域社區(qū)、功能社區(qū)的關(guān)系成為公共政策、社會(huì)政策與社會(huì)福利政策議程的優(yōu)先領(lǐng)域和戰(zhàn)略重點(diǎn)，而且，社區(qū)環(huán)境變化、社區(qū)結(jié)構(gòu)分化、社區(qū)問題突出、社區(qū)需要緊迫性和構(gòu)建和諧社區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)，“不約而同”聚焦社區(qū)發(fā)展主題，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)保障、社區(qū)福利轉(zhuǎn)向和諧社區(qū)建設(shè)，地方社區(qū)福利財(cái)政制度建設(shè)的議題應(yīng)運(yùn)而生，成為中國特色公共財(cái)政制度建設(shè)的基礎(chǔ)議題，成為觀察政府職能轉(zhuǎn)變，衡量中國特色公共財(cái)政制度建設(shè)狀況的最佳視角與領(lǐng)域。更為重要的是，地方社區(qū)福利財(cái)政制度建設(shè)成為公共財(cái)政、社會(huì)公共福利財(cái)政與社會(huì)福利財(cái)政制度建設(shè)的共同點(diǎn)與交叉處，成為公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)與社會(huì)福利服務(wù)的財(cái)政制度基礎(chǔ)，具有特別重要的現(xiàn)實(shí)意義、理論意義、政策意義和國際意義，是構(gòu)建和諧社區(qū)的制度前提。

地方社區(qū)福利財(cái)政，精髓是地方財(cái)政制度建設(shè)，某種程度上成為地方財(cái)政制度建設(shè)的基礎(chǔ)與核心領(lǐng)域，是衡量公共財(cái)政、社會(huì)公共福利財(cái)政與福利財(cái)政的最佳視角。地方社區(qū)福利財(cái)政的核心理念是構(gòu)建和諧社區(qū)、和諧家庭與和諧社會(huì)的社會(huì)基礎(chǔ)，理念先進(jìn)。地方社區(qū)福利財(cái)政的價(jià)值目標(biāo)與政策目標(biāo)是回應(yīng)現(xiàn)代城市社區(qū)共同體和社會(huì)關(guān)系土崩瓦解的發(fā)展趨勢(shì)，通過公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)與福利服務(wù)，鞏固強(qiáng)化人們的社區(qū)歸屬感和社區(qū)認(rèn)同感，在現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境下，保持血緣、地緣、業(yè)緣和社會(huì)關(guān)系穩(wěn)定性、一致性和內(nèi)在的結(jié)構(gòu)均衡，運(yùn)用制度化方法解決現(xiàn)代社區(qū)崩潰問題，在現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境下形成新型地方社區(qū)共同體。人類需要結(jié)構(gòu)、社會(huì)需要結(jié)構(gòu)、社區(qū)需要結(jié)構(gòu)變遷和社會(huì)福利視角成為最重要的理論視角，地方社區(qū)共同體等同于“地方社會(huì)”，地方社區(qū)福利財(cái)政等同于“地方財(cái)政”，地位重要。

中國特色地方社區(qū)福利財(cái)政體系框架范圍廣泛，內(nèi)容繁多。目前，中國多數(shù)地方社區(qū)公共服務(wù)缺乏穩(wěn)定財(cái)政預(yù)算資金保障，地方社區(qū)福利財(cái)政體系形同虛設(shè)。簡言之，中國地方社區(qū)福利財(cái)政制度建設(shè)的狀況與質(zhì)量，決定和諧社會(huì)建設(shè)的總體狀況與結(jié)構(gòu)質(zhì)量。

〔1〕汪立華.城市社區(qū)建設(shè).以增進(jìn)福利為目標(biāo)的實(shí)踐.武漢.湖北大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（5）.

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