赫永達

(山西財經(jīng)大學(xué)研究生學(xué)院,山西太原030006)

一、行政事實行為的概念

德國魏瑪共和國時代的著名學(xué)者耶律·納克最早提出了“行政事實行為”這一概念。他將行政分為公行政與國庫行政,公行政又可分為官方高權(quán)行政與單純高權(quán)行政,如建設(shè)街道、鋪設(shè)綠地、建造都市等單純高權(quán)行政即是所謂的行政事實行為。長期以來,由于行政事實行為不以直接發(fā)生法律效果為目的,因而一直未引起行政法學(xué)者們足夠的重視。隨著政府行政職能逐漸由監(jiān)督型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,行政法學(xué)者們對行政事實行為展開了更廣泛深入的研究。

我國大陸學(xué)者對行政事實行為這一概念的界定可謂見仁見智,主要有四種觀點。

(一)非行政法律效果說

該觀點認為,行政事實行為是與行政法律行為相對應(yīng)的概念,行政法律行為是國家行政機關(guān)在行政管理過程中,基于其職權(quán)實施的一切能產(chǎn)生行政法律效果的行為,而行政事實行為則是行政主體所為的不產(chǎn)生法律效果的行為。

(二)行政法律效果非行為目的說

該觀點認為,行政事實行為是行政主體所做出的不以追求特定行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的的行為。行政事實行為發(fā)生法律效果的根據(jù)不是行政主體的主觀意圖,而是法律規(guī)定,因此行政事實行為有可能發(fā)生法律效果,也可能不發(fā)生法律效果。

(三)事實效果說

該觀點認為,行政事實行為是與行政法之法律行為相對應(yīng)的行為,其作用不是為產(chǎn)生、變更或消滅行政法的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,而是為產(chǎn)生事實效果。

(四)綜合說

該觀點認為,行政事實行為有些不直接發(fā)生法律效力,但又與法律行為相聯(lián)系,如災(zāi)害預(yù)報、做出決定前的材料準備等。

上述學(xué)說各有合理性,但也存有不完善之處。筆者認為應(yīng)將行政事實行為做如下界定:行政事實行為是指國家行政機關(guān)及其行政機關(guān)工作人員,在行政管理過程中做出的非以設(shè)定行政管理相對人權(quán)利、義務(wù)為內(nèi)容的行為。

二、行政事實行為的特征

在科學(xué)界定了行政事實行為這一概念后,我們可以進一步認識行政事實行為的法律特征。

(1)行政事實行為的主體是行政機關(guān)及其工作人員。它是擁有行政職權(quán),能以自己名義對外行使行政職權(quán),并獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果的社會組織,包括各級行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織。

(2)行政事實行為主觀上不以產(chǎn)生一定的行政法律效果為目的,或者說不以設(shè)定、變更或消滅相對人權(quán)利義務(wù)為目的?？陀^上,行政事實行為不具備行政法律行為的確定力和拘束力,它不直接產(chǎn)生行政法律效果。

(3)行政事實行為的行政性。這是它區(qū)別于民事事實行為的重要特征。所謂的“行政性”是指行政事實行為盡管不具備具體行政行為的構(gòu)成要件,但它仍是行政主體借助行政職權(quán)實施的一種行為方式,仍然要受到行政法原理及規(guī)則的約束。

(4)行政事實行為不能獨立于其他行政行為而單獨存在。只有行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)時實施的事實行為,才是行政事實行為,否則將成為行政機關(guān)的民事行為、作為機關(guān)法人的犯罪行為或行政機關(guān)工作人員的個人行為。這是行政事實行為區(qū)別于其他行政行為的重要特征。

三、行政事實行為與相關(guān)概念辨析

(一)行政事實行為與行政法律行為

所謂行政法律行為是指行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權(quán)過程中所作出的具有法律意義的行為。行政事實行為與行政法律行為作為行政行為的子概念具有以下相同點:(1)主體相同,它們的主體都是行政主體,即行政機關(guān)及其工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織;(2)它們都是行政主體在行政職權(quán)范圍內(nèi)行使行政權(quán)的行為。二者的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)主觀意思不同,行政法律行為以意思表示為其必備要素,而行政事實行為則完全不以意思表示為其必備要素;(2)法律后果不同,行政法律行為能夠產(chǎn)生法律后果,并引起相對人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定、變更或消滅,而行政事實行為的結(jié)果是不確定的,有的不產(chǎn)生結(jié)果,有的是間接產(chǎn)生法律后果;(3)程序不同,法律對于行政法律行為的程序有較詳細的程序性規(guī)定,行政事實行為由于其偶發(fā)性原因,法律上一般無程序上的規(guī)定。

(二)行政事實行為與民事事實行為

行政事實行為與民事事實行為存在著本質(zhì)的區(qū)別。(1)主體不同。行政事實行為的主體范圍只能是行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和個人,而民事事實行為的主體范圍要更寬泛。(2)性質(zhì)不同。依據(jù)行為的目的、功能來判斷,行政事實行為必須是為公法目的而為,具有公法上的意義,而民事事實行為是一種行使私權(quán)利的行為,具有私法上的意義。(3)救濟方式不同。行政事實行為在啟動訴訟程序方面具有單向性,即行政相對人對行政主體做出的行政事實行為不服,可以向?qū)徟袡C關(guān)提起訴訟,而行政主體則無權(quán)行使該權(quán)利。民事事實行為在啟動訴訟程序方面具有雙向性,即當事人中的任何一方都有權(quán)利向?qū)徟袡C關(guān)提起訴訟。

(三)行政事實行為與抽象行政行為

所謂抽象行政行為是指針對不特定主體做出的不直接發(fā)生利益結(jié)果并可反復(fù)適用的行為。行政事實行為多表現(xiàn)為行政主體在行政活動中做出的抽象行政行為或具體行政行為的細節(jié)、方法、手段或措施。行政事實行為與抽象行政行為明顯不同,表現(xiàn)在三個方面。(1)針對對象不同。抽象行政行為針對的是不特定的主體,而行政事實行為針對的是特定的事或特定的主體。(2)表現(xiàn)形式不同。行政事實行為的表現(xiàn)形式具有多樣性,而抽象行政行為卻有最終的載體,如政府制定的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件。(3)程序要求不同。抽象行政行為有著非常嚴格的程序要求,而行政事實行為卻沒有嚴格的程序要求。

(四)行政事實行為與具體行政行為

具體行政行為是指行政主體針對特定人、特定事在行政管理活動中履行其行政職權(quán)、職責(zé)做出的單方行為。它與行政事實行為在主體以及主體實施行政職權(quán)這一行政性上具有相似性,但兩者之間也存在著明顯的區(qū)別。(1)主觀方面的要件不同。具體行政行為是行政主體的一種意志,這種意志必須以一定的方式表現(xiàn)出來,如通知等方式。行政事實行為也是行政主體的一種意志,但這種意志是以各種各樣的方式表現(xiàn)出來的。(2)客觀方面的要求不同。具體行政行為在客觀方面表現(xiàn)為行為主體針對公法上的具體事件行使職權(quán)和履行職責(zé)的行為。行政事實行為不但包括行為主體行使職權(quán)和履行職責(zé)的行為,還包括與行使職權(quán)和履行職責(zé)相關(guān)的行為。(3)法律效果不同。具體行政行為針對的人、事都是特定的,直接產(chǎn)生權(quán)利變動的法律效果,具有法律效力。行政事實行為沒有行政法上的公定力、拘束力和執(zhí)行力,它是否產(chǎn)生法律效果完全取決于法律的規(guī)定。

[1]方世榮.論具體行政行為[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1996.

[2]呂 誠.行政事實行為幾個問題的探討[J].行政法學(xué)研究,1996,(4).