高志宏

（南京大學 法學院，南京 210093）

0 引言

自2008年9月份以來，全國掀起了新一輪的 “問責風暴”。因山西襄汾潰壩事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災(zāi)、河南登封礦難等嚴重社會公共安全事件，一大批官員被追究責任，涉及范圍從處級到部級，從地方到中央。有人為新一輪的“問責風暴”拍手叫好，有學者則質(zhì)疑“問責風暴”的長效性。

然而，不可否認的是，目前我國社會各界對問責制的認識極其混亂，存在簡單化、泛化甚至濫化傾向，問責制似乎成了一個包羅萬象的責任體系。從國外的立法和執(zhí)法實踐來看，不能把問責制簡單地等同于責任追究制，其應(yīng)專指政府、執(zhí)政黨及其工作人員不履行法律義務(wù)而對“公眾”所應(yīng)承擔的某種不利的法律后果或接受某種制裁。在我國，與政治體制相關(guān)，通常意義上的問責制主要是指行政問責制。鑒于篇幅所限，本文僅從行政問責制的概念出發(fā)，對行政問責制獨立存在必要性和可行性進行研究，試圖分析行政問責制的特性以及獨立存在的空間，以期為我國行政問責制度體系的構(gòu)建有所裨益。

1 行政問責制的概念厘定

我們認為，所謂行政問責制，是指一級政府對現(xiàn)任該級政府主要負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者不適當履行法定職責，造成嚴重不良社會影響或重大經(jīng)濟損失的，以致有損政府和官員形象的行為，進行內(nèi)部監(jiān)督和責任追究的制度。

詳言之，行政問責的主體應(yīng)僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是同體問責；行政問責的客體應(yīng)限于政府主要負責人；行政問責的范圍應(yīng)重點放在社會領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域的重大安全事故或者社會民眾反映強烈的社會問題；行政問責的程序應(yīng)僅限于行政機關(guān)內(nèi)部的責任追究程序；行政問責的內(nèi)容主要是指政治責任和領(lǐng)導責任；行政問責的后果不是責任人承擔責任的終結(jié)而應(yīng)當是追究其他法律責任的開始。至于我們?yōu)楹伟研姓栘熤葡拗圃谏鲜鰩讉€方面，我們將在本文第四部分即行政問責制獨立存在的空間中進行分析。

2 行政問責制獨立存在的可行性分析

一種責任制度能否獨立存在以及是否需要獨立存在，主要看社會的現(xiàn)實需要。大體上，針對政府及其工作人員的責任可以分為三類。第一類是補救性責任，是指因政府及其工作人員的行為給民眾造成損失由國家給予民眾的賠償和補償，即民事責任；第二類是懲戒性責任，即因政府及其工作人員的違法行為而承擔的不利后果，包括行政責任、刑事責任和違憲責任；第三類是政治性責任，即“政府官員履行制定符合民意的公共政策，推動符合民意的公共政策執(zhí)行的職責，以及沒有履行好這些職責時所應(yīng)承擔的譴責和制裁”[7]，主要指領(lǐng)導責任。此種責任在西方國家主要表現(xiàn)彈劾、引咎辭職、免職、道歉等。那么，我國現(xiàn)有的法律責任體系是否包含了上述三種責任類型？是否存在這度真空？行政問責體系是否有獨立存在的空間？

客觀而言，我國并非沒有責任追究機制，上述三類責任形式或多或少在我國立法和實踐層面上都有所體現(xiàn)。有權(quán)追究政府及其工作人員的責任的組織有三個：一是國家權(quán)力機關(guān)，即各級人民代表大會及其常務(wù)委員會可以通過罷免主要行政領(lǐng)導人員、改變或撤銷行政行為的形式來追究行政機關(guān)及其工作人員的責任（主要是根據(jù)憲法第67條、第104條及組織法的相關(guān)規(guī)定）；二是人民法院，即人民法院通過行政訴訟權(quán)追究行政主體的法律責任（主要是根據(jù)行政法和行政訴訟法的規(guī)定）；三是行政機關(guān)，即行政機關(guān)可以通過行政程序?qū)ζ涔ぷ魅藛T追究行政責任。

但是，在我國現(xiàn)階段，我國的行政責任追究機制還存在不少缺位，行政監(jiān)督還存在諸多問題。從行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督看，人大權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督權(quán)威尚未歸位，其對個人的監(jiān)督范圍主要限于其有權(quán)任免的政府領(lǐng)導；人民法院的監(jiān)督范圍針對的是行政機關(guān)而非行政官員，僅限于撤銷行政行為和行政賠償，且采取“不告不理”原則；社會民眾和輿論監(jiān)督的作用更是極為薄弱，與其他行政監(jiān)督體系在運行機制上缺乏應(yīng)有的溝通和有效的協(xié)調(diào)。從行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督看，雖然其權(quán)力、主體范圍和責任形式都比前二者廣泛，但專門監(jiān)督結(jié)構(gòu)受制于監(jiān)督客體，嚴重削弱了行政監(jiān)督的權(quán)威性，并且缺乏對政府及其工作人員的政治責任、領(lǐng)導責任和道義責任追究。

從責任主體來看，國家機關(guān)可以分為首長負責制和委員會負責制兩種。在首長負責制的機關(guān)中，問責的對象是行政首長個人，表現(xiàn)為個人責任；在委員會負責制的機關(guān)中，問責的對象是委員會集體，表現(xiàn)為集體責任。行政問責制的制度基礎(chǔ)來源于行政首長負責制，奠基于“行政職責本位論”這一理論基點之上，堅持職務(wù)、職權(quán)、職責三者有機統(tǒng)一的原則，同時強調(diào)行政首長在發(fā)揮其作用時必須承擔相應(yīng)的責任。建立行政問責制度，一方面可以對違法失職行為進行恰當?shù)淖肪?，另一方面可以產(chǎn)生一種警示和告誡作用?！靶姓w系是個自上而下的體系，上下級之間是一種領(lǐng)導關(guān)系，這種關(guān)系使得問責具有“直接性、針對性、和經(jīng)常性的特點，……最能發(fā)揮問責的效率”[8]。尤其是行政首長，其特殊的政治地位決定了他們應(yīng)比一般政府官員承擔更多的責任，除了承擔一般的法律責任外，還應(yīng)當承擔特定政治責任、領(lǐng)導責任和道義責任。

我國的行政機關(guān)實行的是行政首長負責制，采取個人領(lǐng)導與集體領(lǐng)導相結(jié)合的原則，即重大問題必須經(jīng)過班子集體討論決定。這種領(lǐng)導方式雖然有利于避免行政首長的個人獨斷專行，但卻造成了領(lǐng)導責任的模糊不清，甚至出現(xiàn)權(quán)大責小、有權(quán)無責等嚴重弊端。所以，我國實行行政問責制具有可行性、緊迫性。

3 行政問責制獨立存在的空間

責任有多種含義，包括法律責任，紀律責任、領(lǐng)導責任、政治責任、道義責任等，其大體上可以分為兩類：私人責任和公共責任。私人責任是指行為人對“私人”所應(yīng)承擔的義務(wù)或職責；公共責任是指行為人不履行法律義務(wù)而對“公眾”所應(yīng)承擔的某種不利的法律后果或接受某種制裁。問責制中的“責”應(yīng)當指公共責任，與我國的政治體制相關(guān)，通常意義上的問責制主要是指公共責任機制中的行政問責制。我們擬從行政問責制的構(gòu)成要素來探討行政問責制獨立存在的領(lǐng)域：

就行政問責制的主體而言，目前學界主要有三種觀點：同體問責、異體問責和雙重問責。所謂同體問責，即內(nèi)部問責，是指行政系統(tǒng)內(nèi)部對其行政官員進行問責的制度；所謂異體問責，即外部問責，是指行政系統(tǒng)外部的組織和人員（公眾）對政府及其官員進行問責的制度；所謂雙重問責，即同體問責和異體問責的雙重結(jié)合，問責主體既包含同體問責主體，又包含異體問責主體。它通過行政機關(guān)領(lǐng)導、內(nèi)設(shè)監(jiān)督機構(gòu)、上級行政機關(guān)的內(nèi)部問責和權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒體、社會公眾等外部問責來共同實現(xiàn)。我們認為，行政問責的主體應(yīng)僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是同體問責。行政問責制是一種自律或自我控制，即行政自律機制。行政問責制不是同體監(jiān)督和異體監(jiān)督的有機結(jié)合（當然有異體監(jiān)督的成分，比如行政問責制的啟動程序就需要異體監(jiān)督發(fā)揮作用），也不是自律與他律行為的有機統(tǒng)一。因為，法律已經(jīng)對異體問責作出了明確規(guī)定，不應(yīng)當在行政問責制中作出專門規(guī)定。一是重復規(guī)定沒有必要，二是行政問責制不應(yīng)當也不可能包含所有的責任體系。所以，行政問責的問責主體不是多元的，而是一元的，應(yīng)僅限于行政機關(guān)內(nèi)部，不應(yīng)與其他法律責任相混淆。

就行政問責制的客體而言，目前學界的主要分歧在于，行政問責的對象是否應(yīng)僅限于主要行政領(lǐng)導還是應(yīng)包括所有的公務(wù)員。我們認為，行政問責的客體應(yīng)限于政府主要負責人。西方國家一般將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，問責制僅適用于通過選民選舉產(chǎn)生的政務(wù)官，而不適用于全體公務(wù)員。我們認為，問責對象的確定必須與問責對象的職權(quán)范圍相關(guān)。行政問責的對象應(yīng)主要是負有直接或間接領(lǐng)導責任的領(lǐng)導者，即各級政府首長及各職能部門的領(lǐng)導[9]。這并不是說，普通的政府公職人員不承擔法律責任，只是說由于職位不同，行政領(lǐng)導和普通的政府公職人員問責，承擔責任的種類和方式應(yīng)有所差別。普通的政府公職人員承擔的法律責任不是通過行政問責制來實現(xiàn)的，而是通過普通的行政責任追究途徑來實現(xiàn)。

就行政問責制的范圍而言，目前學界的主要分歧在于，行政問責是否應(yīng)僅限于一些突發(fā)性的重大公共安全事故的“非常態(tài)”問責還是應(yīng)對行政機關(guān)做出一切積極作為和消極的行政不作為的“常態(tài)”問責。我們認為，行政問責重點應(yīng)放在社會領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域的重大安全事故或者社會民眾反映強烈的社會問題，如因責任意識淡薄而瞞報、虛報、遲報重大突發(fā)事件，如重大建設(shè)項目發(fā)生嚴重質(zhì)量問題等。行政問責作為一個專門概念，應(yīng)當具有嚴格的內(nèi)涵，不應(yīng)當“泛化”，其追責前提具有特殊性，應(yīng)當是對法律沒有規(guī)定的責任情形（法律真空）作出規(guī)定。至于在日常的行政管理過程中，因行政機關(guān)及其公務(wù)人員履行日常職責效能低下、執(zhí)行不力未完成政府交付的工作任務(wù)的情形，如機關(guān)效率低下、服務(wù)質(zhì)量差、工作態(tài)度生硬等不依法行政等應(yīng)通過其它責任追究制度來實現(xiàn)?？傊?，行政問責應(yīng)當是“非常”情況下的“常態(tài)”制度，不是一切公共領(lǐng)域的行政行政失責都應(yīng)當通過行政問責來實現(xiàn)，相反，而更多的是應(yīng)當通過常態(tài)的行政責任追究制度（如公務(wù)員法、組織法等）來實現(xiàn)。

就行政問責制的程序而言，目前學界的主要分歧在于，行政問責是只能通過行政系統(tǒng)內(nèi)部進行還是可以通過相關(guān)公民的申訴、控告、檢舉的程序和上級機關(guān)及領(lǐng)導的提起程序和司法機關(guān)按照司法提起程序以及人大通過質(zhì)詢案、罷免案等方式提起的程序進行。我們認為，行政問責制是實體性與程序性的統(tǒng)一，通過程序來控制問責過程，通過程序來保護問責對象的合法權(quán)利，從而保證行政問責的實效。但是，認為行政問責制既可以通過上級機關(guān)及領(lǐng)導的提起程序來實現(xiàn)，還可以通過相關(guān)公民的申訴、控告、檢舉的程序和司法機關(guān)按照司法提起程序以及人大通過質(zhì)詢案、罷免案等方式提起的觀點，是把行政問責的程序與其他責任追究的程序混為一談。行政問責應(yīng)僅限于行政機關(guān)內(nèi)部的責任追究程序，問責的過程可以簡單劃分為問前、問中、問后幾個環(huán)節(jié)，具體則主要包括啟動、問責、救濟三方面。

就行政問責制的內(nèi)容而言，目前學界的主要分歧在于，行政問責是僅限于政治責任、領(lǐng)導責任和道義責任，還是包含所有的法律責任。有學者認為，行政問責承擔責任有四個層面：一是承擔道義上的責任，向受害者和公眾負責；二是承擔政治上的責任，也就是向執(zhí)政黨和政府負責；三是承擔民主的責任，向選舉自己的人民代表和選民負責；四是承擔法律的責任，要向相關(guān)法律規(guī)定負責，看是否有讀職的情形存在[10]。我們認為，行政問責主要是指政治責任和領(lǐng)導責任，其責任形態(tài)應(yīng)主要包括限期整改、責令作出書面檢查、通報批評、公開道歉、誡勉或效能告誡、責令停職檢查、責令辭職、建議免職、引咎辭職等?！艾F(xiàn)在研究的問責制，主要是從政治和道義的層面，對領(lǐng)導干部在某個問題或事件中應(yīng)負的責任，采取紀律追究和法律追究以外或其并舉的責任追究制度[11]”。由于“民生政治是民意政治，所以違反民意的行為是嚴重的錯誤行為，應(yīng)該負政治責任”，并且“直接或間接民選的行政首長主要負政治責任。”[12]需要注意的是，政治責任不同于政治問責，政治責任是一種責任形態(tài)，政治問責是一種問責機制。政治問責與行政問責，同為民主政治責任機制下的組成部分，二者問責內(nèi)容的表現(xiàn)形式有交叉和重合。政治問責承擔的主要是政治責任，如彈劾、引咎辭職、道歉等；行政問責承擔的也主要是政治責任、領(lǐng)導責任、道義責任，如免職、引咎辭職、道歉等。尤其是在我國的政治體制下，政治問責與行政問責往往是重合的。但是，嚴格說來，從國外問責制度的實踐來看，二者的區(qū)別也是明顯的：首先，二者的問責主體有差別。政治問責的主體主要是選民、人大代表和權(quán)力機構(gòu)；行政問責的主體主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部上級領(lǐng)導或上級機關(guān)。其次，二者的問責對象有差別。政治問責的對象主要是政府領(lǐng)導、民選官員（如議員、人大代表等）、黨的領(lǐng)導人；而行政問責的對象主要是行政部門及其領(lǐng)導。最后，二者的問責范圍有差別。政治問責的范圍一般不確定，不違法甚至一些合法行為也有可能導致承擔政治問責?！耙环N政治行為，如制定一項不合時宜的政策可能并不違法，甚至從形式上來看非常合法，但必須承擔相應(yīng)的政治責任?！盵13]而行政問責的范圍一般是一些違法行為或不當行為。

就行政問責制的后果而言，目前學界的主要分歧在于，責任主體在被免職或者引咎辭職或者道歉后是否還要承擔其它責任，比如民事責任、行政責任、刑事責任等，以及責任主體的救濟途徑如何。我們認為，行政問責不是責任人承擔責任的終結(jié)，恰恰相反，行政問責僅僅是追究其法律責任的開始，應(yīng)當通過其它法律程序追究其民事責任，行政責任、刑事責任、憲法責任等其它法律責任，而且后者往往更為重要。

4 結(jié)語

行政問責制與其說是一種責任制度，毋寧說其是一種監(jiān)督、質(zhì)詢并追究責任的機制。行政問責制與政黨問責制、高官問責制等其它問責制一樣，不是指具體的責任形態(tài)，更多是在責任主體的法律行為與責任形態(tài)之間架起了一道橋梁，為責任追究提供了一個便利的載體和機制。從法治的角度而言，任何責任都應(yīng)當有法律依據(jù)，雖然行政問責主要承擔的是政治責任、領(lǐng)導責任和道義責任，但其也應(yīng)通過立法加以明確和規(guī)制。在我國現(xiàn)階段，鑒于其他責任都有明確的法律規(guī)定加以追究，而領(lǐng)導責任和政治責任主要是一種間接責任，需要用一種新的制度將其規(guī)范。所以，如果行政問責制如果是一種獨立的責任制度的話，應(yīng)該限定在政治責任、領(lǐng)導責任方面，即因發(fā)生法定事由，有權(quán)問責主體針對公共責任承擔者（具有問責事由的當事人）追究其政治責任、領(lǐng)導責任的一種制度。認為行政問責制是包羅萬象的責任體系，貌似對行政問責制價值的擴張，實則對行政問責制的建立健全有害無益。

[1][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1963.

[2][美]特里·L·庫柏.行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途經(jīng)[M].張秀琴譯.北京：中國人民人學出版社，2001.

[3]張賢明.官員問責的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇[J].政治發(fā)展研究，2005，(2).

[4]周亞越.行政問責制研究[M].北京：中國檢察出版社，2006.

[5]張霄.評析“行政問責制”的推行[J].政治·行政，2005，(10).

[6]毛壽龍.引咎辭職、問責制與治道變革[J].浙江學刊，2005，(1).

[7]李一凡.中國走向官員問責制[J].環(huán)球，2005-11-l.

[8]馬起華.政治制度[M].臺北：商務(wù)印刷館，1978.

[9]張賢明.政治責任與法律責任的比較分析[J].政治學研究，2000，(1).