韋朝烈 黃炳境

（1、中共廣州市委黨校，廣東 廣州510070；2、武警廣西總隊(duì)二支隊(duì)，廣西 南寧 530000）

2008年3月，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《政府工作報(bào)告》在談及“推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革”時(shí)，曾經(jīng)提出“探索事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。不久，國(guó)務(wù)院決定在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開展事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)。然而，迄今為止，這項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢，仍未取得重大突破。如何有效推進(jìn)這項(xiàng)改革，關(guān)系到事業(yè)單位職工切身利益、民心安定和社會(huì)穩(wěn)定。本文在對(duì)改革阻力進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出有效推進(jìn)改革必須遵循的基本原則。

一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的背景和困境

黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》明確指出，要“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”。黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步把“加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”作為“加強(qiáng)制度建設(shè)，保障社會(huì)公平正義”的一項(xiàng)重要任務(wù)明確地提了出來(lái)。黨的十七大報(bào)告更加明確指出，要“促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。正是在這一背景下，2009年1月28日，“事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案”正式發(fā)布，根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，山西、上海等五省市將進(jìn)行試點(diǎn)工作。據(jù)了解，為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間制度能夠銜接，改革的方向是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)基本一致。但目前廣東、上海、浙江、山西、重慶5個(gè)試點(diǎn)省市在實(shí)施過(guò)程中普遍出現(xiàn)“推進(jìn)難”現(xiàn)象，改革遭到了前所未有的爭(zhēng)議和質(zhì)疑，與此同時(shí)，一些試點(diǎn)地區(qū)還出現(xiàn)了提前退休潮。改革阻力之大，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出決策者的估計(jì)。事實(shí)上，此次改革并非事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的第一次啟動(dòng)。1992年，原人事部就曾下發(fā)《人事部關(guān)于機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，在云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省開始局部試點(diǎn)。但最終由于各地試點(diǎn)步調(diào)不一，一直沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)全面改革的具體方案。

應(yīng)該說(shuō)，將事業(yè)單位人員養(yǎng)老納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍，是保證社會(huì)保障制度的統(tǒng)一，維護(hù)社會(huì)公平的重要舉措。但為何該改革方案發(fā)布后，立即引發(fā)了民眾（主要是非公務(wù)員群體，特別是事業(yè)單位職工）強(qiáng)烈的爭(zhēng)議、質(zhì)疑和憂慮，改革難以推進(jìn)？顯然，要有效地推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，必須克服各種阻力。為此，客觀分析和把握改革阻力之所在，便成為有效推進(jìn)該項(xiàng)改革的前提。而民眾對(duì)改革的質(zhì)疑和憂慮充分表現(xiàn)出改革阻力之所在，因?yàn)檫@些質(zhì)疑和憂慮往往表現(xiàn)出人們對(duì)改革的不滿和期待之所在，如果不能回應(yīng)期待并消除民眾的不滿，改革將無(wú)法得到民眾的認(rèn)可和支持，導(dǎo)致民眾對(duì)改革的逃避、抗拒和抵制。

民眾對(duì)改革的質(zhì)疑和憂慮實(shí)際上正是民意的表現(xiàn)。把握這種民意的途徑很多，網(wǎng)絡(luò)論壇無(wú)疑是其中一個(gè)非常重要的方面。網(wǎng)絡(luò)論壇給民眾提供了相對(duì)自由的言論平臺(tái)，其真實(shí)性、原始性、針對(duì)性、時(shí)空性非常強(qiáng)，為我們掌握民眾的真實(shí)意見(jiàn)、客觀公正反映民意提供了相對(duì)可靠的第一手資料。當(dāng)然，媒體報(bào)道也是了解民意的一個(gè)重要途徑，一般來(lái)說(shuō)，媒體報(bào)道具有客觀性和真實(shí)性的特點(diǎn)。筆者正是通過(guò)對(duì)媒體有關(guān)報(bào)道和一些網(wǎng)絡(luò)論壇的民眾言論的搜集、整理、歸納，從民眾對(duì)改革的質(zhì)疑和憂慮分析事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要阻力之所在，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)保障和公共政策有關(guān)理論，提出化解阻力、有效推進(jìn)改革必須遵循的基本原則。

二、民眾對(duì)該項(xiàng)改革的質(zhì)疑和憂慮

對(duì)民眾關(guān)于改革的質(zhì)疑和憂慮進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的阻力主要包括以下三個(gè)方面：

（一）民眾對(duì)公務(wù)員群體缺席改革的強(qiáng)烈不公平感

人們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的爭(zhēng)議和質(zhì)疑的焦點(diǎn)，是改革設(shè)計(jì)者─公務(wù)員群體本身未能成為改革的對(duì)象，致使民眾對(duì)改革的公平性產(chǎn)生質(zhì)疑。例如，有網(wǎng)友指出：“僅僅是‘事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與企業(yè)基本一致’，‘機(jī)關(guān)’呢？特權(quán)獨(dú)享？如果說(shuō)，事業(yè)單位與企業(yè)在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上‘公平公正’了，那么機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又凌駕于‘公平公正’之上，讓公平的天平失衡?！庇械木W(wǎng)友則指出：“企業(yè)退休金制度的不合理，是改革之中特權(quán)階層造成的?，F(xiàn)在，社會(huì)對(duì)公務(wù)員等特權(quán)階層的薪酬反響特別大，于是乎特權(quán)階層為緩解矛盾，保住既得利益，又要拿事業(yè)單位退休老人的少之又少的退休金說(shuō)事，讓他們向企業(yè)看齊，以此來(lái)保住自己的既得利益。由此得出一個(gè)結(jié)論，既得利益集團(tuán)是深化改革、創(chuàng)建和諧社會(huì)的最大的阻力?！鄙鲜鲈u(píng)論充分說(shuō)明了民眾（當(dāng)然，主要是非公務(wù)員群體，特別是事業(yè)單位職工）對(duì)公務(wù)員群體缺席改革的強(qiáng)烈不公平感。如果民眾認(rèn)為某項(xiàng)改革是不公平的，他們?cè)谛睦砩峡隙ú荒芙邮苓@項(xiàng)改革，會(huì)在行動(dòng)上反對(duì)和抵制改革。反之，如果民眾認(rèn)為某項(xiàng)改革是公平的，他們?cè)谛睦砩辖邮苓@項(xiàng)改革的可能性大大增加，反對(duì)和抵制的可能性大大減少甚至消除。所以，民眾對(duì)公務(wù)員群體缺席改革的強(qiáng)烈不公平感，必然成為有效推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一種阻力。

（二）民眾對(duì)待遇下降的深切憂慮

試點(diǎn)方案要求部分事業(yè)單位參照企業(yè)職工保障制度進(jìn)行改革，即事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法相銜接。這意味著事業(yè)單位工作人員不應(yīng)繼續(xù)實(shí)行以工作年限和本人工資額為主要依據(jù)的退休金計(jì)發(fā)辦法，而是應(yīng)當(dāng)與企業(yè)一致，根據(jù)繳費(fèi)工作年限和社會(huì)平均工資額以及個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額為主要依據(jù)的“結(jié)構(gòu)性基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法”。很顯然，如果完全套用目前的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，很可能導(dǎo)致事業(yè)單位養(yǎng)老金數(shù)額的大幅下降。而民眾對(duì)待遇下降的深切憂慮，已經(jīng)成為改革推行的新阻力。例如，據(jù)媒體報(bào)道，在試點(diǎn)改革之一的廣東省，前不久就掀起了“提前退休潮”，一些高校50歲上下教授、副教授紛紛申請(qǐng)?zhí)崆巴诵?，其根本原因就在于?dān)心改革后待遇下降。據(jù)了解，目前，這個(gè)年齡段的教授、副教授在一些學(xué)校的教職工人數(shù)中占有相當(dāng)大的比重，是學(xué)校的骨干老師，假如按照方案來(lái)執(zhí)行，學(xué)校骨干老師都要求退休的話，那么學(xué)校的正常教學(xué)活動(dòng)將受到嚴(yán)重影響。其實(shí)，早在2008年12月中旬，廣東省有關(guān)部門的一份“廣泛征求意見(jiàn)”的事業(yè)單位人事制度改革計(jì)劃方案一經(jīng)公布，在涉及到高等教育、醫(yī)療等行業(yè)領(lǐng)域的事業(yè)單位中，就已經(jīng)掀起一波“提前退休潮”。

在事業(yè)單位想提前退休的人一般都是50歲左右的人，這個(gè)年齡段的人通常被稱為“中人”（即改革前已經(jīng)在事業(yè)單位工作多年而又尚未退休的人，是相對(duì)于“新人”和“老人”而言的。“新人”指改革后參加工作的人，“老人”指改革前退休的人）。顯然，如果事業(yè)單位的“中人”都來(lái)提前退休，并不是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革想要達(dá)到的目的，因?yàn)檫@不僅影響了事業(yè)單位正常的工作秩序，財(cái)政也很難一下子來(lái)解決這么多人的退休金支出。提前退休潮實(shí)際上只是對(duì)改革的一種軟抵抗。如果不能消除這個(gè)群體對(duì)改革后利益受損的憂慮而強(qiáng)迫推行改革，肯定得不到民眾的支持，改革有可能半途而廢。

（三）民眾由于缺乏參與權(quán)、表達(dá)權(quán)而對(duì)由上而下單方面制定的改革方案的不認(rèn)同

加快事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，其初衷是完善我國(guó)社會(huì)保障制度，保障社會(huì)公平正義。但是，這樣一個(gè)良好愿望為什么得不到民眾的認(rèn)同和支持呢？筆者認(rèn)為，除了改革方案本身未能真正體現(xiàn)公平正義的價(jià)值取向以外，還有以下兩個(gè)原因：

其一，宣傳不到位。由于政府在此方面的宣傳較為保守，雖然國(guó)家的改革試點(diǎn)方案以“秘密”文件下發(fā)，各試點(diǎn)省市的具體實(shí)施方案仍在籌劃中，但由于改革涉及面廣、影響重大，已經(jīng)引起了廣泛的、表面化的、甚至是有偏差的種種猜測(cè)，進(jìn)而引發(fā)高校教授等事業(yè)單位集體提出提前退休等現(xiàn)象，也導(dǎo)致廣大群眾普遍對(duì)該項(xiàng)改革政策的目的和后果認(rèn)識(shí)和理解不到位。其二，更重要的是，改革方案是由上而下單方面制定的，民眾缺乏參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，缺乏制度公平的程序正義保障。正如有的網(wǎng)民所說(shuō)的那樣：“作為一個(gè)公民，之前，并沒(méi)有充分參與過(guò)‘事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案’的討論，也未聽(tīng)說(shuō)過(guò)該改革方案曾經(jīng)廣泛地征求意見(jiàn)，讓民眾為此出謀劃策，至少?zèng)]有像新醫(yī)改方案那樣的征求意見(jiàn)，如今，一下子就‘正式下發(fā)’，只能用央視春晚相聲‘我有點(diǎn)暈’來(lái)形容?！?/p>

顯然，一個(gè)關(guān)系到民眾重大切身利益的改革方案不但不讓民眾參與討論和決策，而且宣傳上如此保守，除非改革方案本身能體現(xiàn)制度公平的原則，否則是不可能得到民眾的認(rèn)同和支持的。而從前面的分析可見(jiàn)，民眾認(rèn)為改革方案本身不但不能體現(xiàn)制度公平的原則，而且明顯不公平，在這種情況下，一個(gè)民眾參與權(quán)和表達(dá)權(quán)根本不存在的改革方案，遭遇質(zhì)疑和阻力便自在情理之中。

三、推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須遵循的基本原則

從以上對(duì)改革阻力的分析可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：要有效推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，必須消除民眾對(duì)公務(wù)員群體缺席改革的強(qiáng)烈不公平感，消除民眾對(duì)待遇降低的深切憂慮，保障民眾的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，從而增進(jìn)人們對(duì)改革方案的認(rèn)同。這啟示著我們，要順利推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革，必須遵循以下三個(gè)基本原則：

（一）制度公平原則

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的制度公平，意味著所有的社會(huì)成員都應(yīng)該被納入這一體系之中，不存在游離于這一制度之外的特殊群體。就當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情而言，遵循養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平原則，就是要把尚未納入到統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)中來(lái)的機(jī)關(guān)公務(wù)員也納入進(jìn)來(lái)，在制度上實(shí)現(xiàn)對(duì)所有人群的公平對(duì)待。當(dāng)然，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平、公正，并不直接等于整齊劃一，毫無(wú)差別，但將公務(wù)員保障納入社保體系，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)保障制度接軌，已是世界各國(guó)較為通行的做法。就中國(guó)而言，把公務(wù)員養(yǎng)老金制度也納入到改革的進(jìn)程中，這既有利于促進(jìn)社會(huì)保障制度的公平性，減少人們的不公平感，減少事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的阻力，整體推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善，同時(shí)有利于提升公務(wù)員的社會(huì)形象。如果公務(wù)員群體不納入到統(tǒng)一的社會(huì)保障制度中來(lái)，不僅事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革難以順利推進(jìn)，而且可能會(huì)造成新的社會(huì)對(duì)立和社會(huì)沖突，對(duì)社會(huì)和諧極為不利。即使改革必須始于事業(yè)單位，最終也要把公務(wù)員納入，而且也應(yīng)有一個(gè)詳細(xì)的改革時(shí)間表，否則，養(yǎng)老保障的公平問(wèn)題不僅沒(méi)有得到有效解決，相反矛盾將更加激烈。

（二）保障剛性原則

所謂社會(huì)保障的剛性原則，是指社會(huì)保障制度有一個(gè)基本特點(diǎn)，就是“能上不能下”，即人們享受的社會(huì)保障待遇只能越來(lái)越好，而不能越來(lái)越差，否則各種問(wèn)題隨時(shí)可能出現(xiàn)。如果逆著這個(gè)原則做，在國(guó)外是馬上可以起作用的，比如執(zhí)政黨下一屆就選不上了。但是在中國(guó)，國(guó)情比較特別，不存在選不上的問(wèn)題，但是我們也絕不能違背個(gè)原則進(jìn)行改革，否則后果也是不難想見(jiàn)的。遵循保障剛性這個(gè)原則，要求我們?cè)谠O(shè)計(jì)改革方案的時(shí)候，首先把不能降低待遇作為一個(gè)基點(diǎn)，在這個(gè)前提下設(shè)計(jì)改革方案。例如，為確保待遇水平不下降，需合理調(diào)整養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，可考慮計(jì)發(fā)養(yǎng)老金基數(shù)不取社會(huì)平均值，而取本人退休前的職級(jí)工資。同時(shí)，為避免替代率的下降，還可在事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老金之外加發(fā)過(guò)渡性補(bǔ)貼，或者加大過(guò)渡性養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)系數(shù)。對(duì)于“中人”,將其在新制度建立前已工作的時(shí)間視同繳費(fèi)年限，按其指數(shù)化平均工資的一定比例，給予相應(yīng)的補(bǔ)償。此外，適時(shí)有效推行職業(yè)年金制度，對(duì)于維持事業(yè)單位養(yǎng)老待遇的水平也不無(wú)助益?？傊?，在保障剛性這一原則下，改革的著眼點(diǎn)不應(yīng)是降待遇、“甩包袱”，更重要的是要建立一種與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的可靠的公平的養(yǎng)老保障制度。

（三）程序正義原則

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是龐大的系統(tǒng)工程，影響深刻、長(zhǎng)遠(yuǎn)，涉及人數(shù)眾多，只許成功不許失敗，不宜匆忙出臺(tái)。其改革的時(shí)機(jī)、方式、進(jìn)程、具體方案應(yīng)廣泛調(diào)研、深思熟慮、高度透明，適當(dāng)時(shí)候應(yīng)公開向社會(huì)征求意見(jiàn)，廣泛聽(tīng)取多方意見(jiàn)并作出修改再付諸實(shí)施。這是堅(jiān)持群眾路線的體現(xiàn)，同時(shí)也是公共政策程序正義的必然要求。因?yàn)?，如果說(shuō)正義的要求首先是平等，那么給每個(gè)公民平等參與并決定公共決策的權(quán)利，是公共政策程序正義的基本條件。就程序設(shè)計(jì)目的而言，要限制決策者的恣意裁量，由公民共同決定關(guān)系到他們利益的重大事務(wù)的公共政策，以實(shí)現(xiàn)公民對(duì)公共生活自治的目標(biāo)。這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有賴于公民通過(guò)參與程序，表達(dá)他們的政策意見(jiàn)，平等地與其他公民及政府決策者進(jìn)行協(xié)商。公共政策程序正義還強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程的價(jià)值中立性，即決策過(guò)程中，政府必須在各種互相競(jìng)爭(zhēng)的利益要求中保持中立的態(tài)勢(shì)，平等對(duì)待各種利益要求，不有意偏向任何一種價(jià)值取向。公共政策體現(xiàn)了一定時(shí)期公共管理的價(jià)值取向。但公共價(jià)值取向并不是由政府隨意決定的，它是公民理性協(xié)商的結(jié)果。在決策的過(guò)程中，政府只有保持價(jià)值中立的態(tài)勢(shì)，才能為不同的利益要求與價(jià)值取向提供平等協(xié)商的機(jī)會(huì)。政府作為一種公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，在倫理上負(fù)有回應(yīng)公共需要的義務(wù)。

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