卜衛(wèi)忠

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科技經(jīng)費(fèi)管理使用風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制與責(zé)任機(jī)制研究*

卜衛(wèi)忠

福建省科學(xué)技術(shù)信息研究所

財(cái)政和科技行政部門始終高度重視科技經(jīng)費(fèi)使用過程的監(jiān)督，不斷采取措施加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)管理。但財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被挪用、侵占、浪費(fèi)或無效、低效投入的情況卻時(shí)有發(fā)生，科技經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險(xiǎn)普遍存在。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、責(zé)任機(jī)制不健全是其重要原因。該文圍繞財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用中的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，分析經(jīng)費(fèi)管理中存在的制度性缺陷，探討經(jīng)費(fèi)管理使用風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和責(zé)任機(jī)制的建立健全問題，旨在探索科技經(jīng)費(fèi)管理體制創(chuàng)新，強(qiáng)化科技經(jīng)費(fèi)管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，保證政府科技規(guī)劃順利實(shí)施。

科技經(jīng)費(fèi) 管理 風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制 責(zé)任機(jī)制

1 財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險(xiǎn)是指經(jīng)費(fèi)分配和使用中的風(fēng)險(xiǎn)。管理風(fēng)險(xiǎn)可分為檢查風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)。檢查風(fēng)險(xiǎn)是由于工作疏忽或玩忽職守、工作人員能力不勝、管理制度缺陷或監(jiān)督手段落后而未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大問題的可能性，存在于經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配和使用的監(jiān)督檢查過程；控制風(fēng)險(xiǎn)是指經(jīng)費(fèi)在分配和使用中因組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度缺位或失效、管理制度的自身缺陷或管理混亂，有章不循、有法不依，導(dǎo)致內(nèi)部控制和規(guī)章制度所應(yīng)有的糾錯(cuò)機(jī)制不存在或失效，而發(fā)生無意差錯(cuò)或惡意舞弊的可能性，存在于經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配和使用過程。管理風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的結(jié)果或是立項(xiàng)錯(cuò)誤，經(jīng)費(fèi)低效、無效投入，或是經(jīng)費(fèi)被挪用、侵占、浪費(fèi)，項(xiàng)目失敗或自始未執(zhí)行。

2 風(fēng)險(xiǎn)控制與責(zé)任機(jī)制

建立健全并嚴(yán)格實(shí)施相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，以強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，是控制管理風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑?？刂骑L(fēng)險(xiǎn)是責(zé)任機(jī)制的功能之一。經(jīng)過多年努力形成的財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理制度體系為風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制與責(zé)任機(jī)制的建立健全提供了基礎(chǔ)。目前的問題是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上如何進(jìn)一步完善責(zé)任機(jī)制，在樹立管理風(fēng)險(xiǎn)觀念的基礎(chǔ)上通過何種途徑強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制。

2.1 完善責(zé)任機(jī)制——財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用中民事責(zé)任制度的引入

現(xiàn)行財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法中，對科技經(jīng)費(fèi)管理使用中的違法違規(guī)違紀(jì)行為，行政主管部門進(jìn)行責(zé)任追究主要包括兩個(gè)方面：一是對一般違反規(guī)定者，由主管部門在其權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行行政處理，同時(shí)建議有關(guān)部門給予紀(jì)律處分；二是對構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。在這過程中涉及三個(gè)權(quán)限：行政處理權(quán)（包括限期整改、停撥經(jīng)費(fèi)等行政措施，以及有限的行政處分權(quán)和行政處罰權(quán)）、建議權(quán)、移送權(quán)。其中行政處理權(quán)為實(shí)體權(quán)限。這意味著對財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任的主管部門，對經(jīng)費(fèi)管理使用中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為，只能在其權(quán)限范圍內(nèi)行使一定的行政處理權(quán)。

但是，科技項(xiàng)目（課題）采用委托制，科技項(xiàng)目合同屬于技術(shù)開發(fā)委托合同，根據(jù)《合同法》訂立，適用《合同法》的有關(guān)規(guī)定。合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。而在科技項(xiàng)目合同中，作為委托方的科技行政部門不是民事主體，在行政法律關(guān)系上其地位與其他主體并不對等。但根據(jù)《民法通則》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》，行政機(jī)關(guān)可以作為民事訴訟主體參加民事訴訟，承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任?？萍夹姓块T為行使科技管理公共職能、落實(shí)科技計(jì)劃，向社會(huì)發(fā)布科技項(xiàng)目指南，接受項(xiàng)目申請或投標(biāo)，通過論證評(píng)審等程序遴選項(xiàng)目，以合同的方式組織項(xiàng)目實(shí)施，并對實(shí)施過程及結(jié)果進(jìn)行管理、檢查和監(jiān)督。在這個(gè)過程中，科技行政部門作為行政主體，依法行使選擇項(xiàng)目承擔(dān)者、確定科技項(xiàng)目及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理，并以合同的形式組織項(xiàng)目實(shí)施等行政職能；在發(fā)生科技計(jì)劃實(shí)施及經(jīng)費(fèi)使用管理等方面的糾紛時(shí)，以委托合同的當(dāng)事人參加民事訴訟，作為民事訴訟主體，與其他相關(guān)責(zé)任主體的法律地位是平等的。因此與一般委托事項(xiàng)不同，科技項(xiàng)目合同的責(zé)任主體包括：主管科技計(jì)劃的科技行政部門，負(fù)責(zé)科技計(jì)劃管理、項(xiàng)目審批和研發(fā)經(jīng)費(fèi)的撥付，有權(quán)按照合同的要求，監(jiān)督檢查項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展和經(jīng)費(fèi)使用情況，主持項(xiàng)目驗(yàn)收，并對無故未按合同約定撥付研發(fā)經(jīng)費(fèi)承擔(dān)違約責(zé)任；項(xiàng)目承擔(dān)單位，有權(quán)按照合同的要求，組織實(shí)施研發(fā)工作，合理使用研發(fā)經(jīng)費(fèi)，有責(zé)任按合同規(guī)定的內(nèi)容和時(shí)間完成研發(fā)任務(wù)，接受科技行政部門及其授權(quán)或委托機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評(píng)估，并對未按規(guī)定實(shí)施研發(fā)、挪用或未按規(guī)定使用研發(fā)經(jīng)費(fèi)承擔(dān)違約責(zé)任；受科技行政部門授權(quán)或委托的項(xiàng)目實(shí)施管理機(jī)構(gòu)（一般為項(xiàng)目承擔(dān)單位的主管部門或被上一級(jí)科技行政部門委托的地方科技行政部門），有權(quán)按合同的規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)協(xié)助委托部門監(jiān)督、檢查項(xiàng)目進(jìn)展和經(jīng)費(fèi)使用情況，協(xié)調(diào)解決合同執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，組織項(xiàng)目驗(yàn)收，有責(zé)任及時(shí)反饋合同執(zhí)行中出現(xiàn)的問題并提出相關(guān)建議，并對因履行職責(zé)不力造成項(xiàng)目延誤、停滯或失敗承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。此外，設(shè)置監(jiān)理單位的情況下，監(jiān)理單位作為獨(dú)立的一方，受科技行政部門的委托，對項(xiàng)目的實(shí)施情況實(shí)行中期檢查或評(píng)估，其權(quán)利和義務(wù)由委托合同約定；項(xiàng)目研發(fā)需要外單位合作時(shí)，由項(xiàng)目承擔(dān)單位委托合作單位并訂立合作研發(fā)合同，合作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃的一部分，合作合同從屬于主合同（項(xiàng)目合同），合作單位成為項(xiàng)目責(zé)任主體的一方，有權(quán)取得并按合同使用合作經(jīng)費(fèi)，有責(zé)任在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成合同任務(wù)；受委托承擔(dān)項(xiàng)目評(píng)估及經(jīng)費(fèi)審計(jì)的咨詢機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)（中介機(jī)構(gòu)），根據(jù)委托合同行使職權(quán)，并為故意或過失違法導(dǎo)致虛假披露而產(chǎn)生的損害后果承擔(dān)責(zé)任；為使科技項(xiàng)目的實(shí)施管理更加科學(xué)化和民主化，在項(xiàng)目立項(xiàng)和結(jié)題驗(yàn)收工作中引入了專家評(píng)審機(jī)制。因此在項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)一個(gè)特殊的責(zé)任主體，即評(píng)審專家。評(píng)審專家包括技術(shù)專家、管理專家和財(cái)務(wù)專家，他們以其專業(yè)技能、專門的資格和行政管理部門對其資歷及信用的信賴而被委以項(xiàng)目及預(yù)算評(píng)審的任務(wù)，其評(píng)審意見成為項(xiàng)目取舍的重要參考。由于評(píng)審專家以自然人的身份直接接受行政部門的委托，與委托方直接構(gòu)成合同關(guān)系，其評(píng)審行為與所在的工作單位無關(guān)，在行使評(píng)審權(quán)限的同時(shí)，承擔(dān)著客觀、科學(xué)、公正履行職責(zé)的義務(wù)，并對自己的違法違紀(jì)行為導(dǎo)致的損害承擔(dān)責(zé)任。上述分析可見，構(gòu)成科技項(xiàng)目實(shí)施及經(jīng)費(fèi)管理使用責(zé)任機(jī)制的，是相關(guān)各責(zé)任主體的權(quán)限和職責(zé)，而各責(zé)任主體的權(quán)限和職責(zé)是通過合同的實(shí)施來實(shí)現(xiàn)的。各責(zé)任主體的合同關(guān)系構(gòu)成相互間的民事法律關(guān)系。委托制將市場機(jī)制引入政府項(xiàng)目的實(shí)施管理。委托制下的科技項(xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)的分配使用實(shí)行合同管理，具備民事活動(dòng)的基本特征，將民事責(zé)任制度引入財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用管理，是必要的和可行的。

事實(shí)上，在現(xiàn)行科技項(xiàng)目管理辦法及項(xiàng)目合同的責(zé)任條款中，已經(jīng)包含一些民事責(zé)任要素，如收回?fù)芸睿捶颠€財(cái)產(chǎn)）、賠償損失等規(guī)定。但主要還是以行政處理為主，民事經(jīng)濟(jì)責(zé)任的規(guī)定少且可操作性不強(qiáng)。為了在財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用管理中引入民事責(zé)任制度，應(yīng)進(jìn)一步將《合同法》、《民法通則》中的相關(guān)責(zé)任條款具體化到各類科技項(xiàng)目管理辦法及項(xiàng)目合同中，使之具有可操作性。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制的建立和健全

健全的責(zé)任機(jī)制，有助于遏制“不利后果”的經(jīng)常發(fā)生，從而降低科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險(xiǎn)。但從科學(xué)管理的角度，我們更需要事前控制和過程控制，將不利后果防范于未然。這就要求建立健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，使財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險(xiǎn)控制在科技項(xiàng)目的立項(xiàng)和實(shí)施的全過程，在工作的各個(gè)階段形成糾錯(cuò)機(jī)制。

2.3 組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制

現(xiàn)代管理理論認(rèn)為，錯(cuò)弊的防范機(jī)制包括法律法規(guī)（使其不敢）、職業(yè)道德教育（使其不愿）、內(nèi)部控制（使其不能）。其中內(nèi)部控制是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容。

管理風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生于管理過程，而管理過程即各個(gè)組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過程。行使項(xiàng)目計(jì)劃、立項(xiàng)審批權(quán)的各級(jí)行政主管部門是一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目歸口管理部門（主管部門即項(xiàng)目組織單位）是一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目監(jiān)理及評(píng)估、審計(jì)單位是一個(gè)組織機(jī)構(gòu)，我國現(xiàn)行科技項(xiàng)目管理體制要求項(xiàng)目承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是一個(gè)組織機(jī)構(gòu)（不分所有制的企業(yè)、事業(yè)單位，包括學(xué)校、科研院所），這個(gè)組織機(jī)構(gòu)即通常所說的項(xiàng)目承擔(dān)單位或依托單位。即使項(xiàng)目承擔(dān)者“個(gè)體”色彩比較濃厚的自然科學(xué)基金項(xiàng)目，管理制度也要求有依托單位，以提供必要的項(xiàng)目實(shí)施保障條件，因此項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的實(shí)際控制者也是一個(gè)組織機(jī)構(gòu)。這些組織機(jī)構(gòu)既是科技項(xiàng)目運(yùn)行的載體，也是項(xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)源地?？刂乒芾盹L(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，就在于在這些相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部，切實(shí)建立行之有效的內(nèi)部控制制度，通過內(nèi)控制度的實(shí)行，形成一種控制機(jī)制，使組織機(jī)構(gòu)的各類資產(chǎn)安全流動(dòng)，各項(xiàng)工作的差錯(cuò)率保持在可容忍的水平，科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的分配和使用合法合規(guī)，使用效果達(dá)到合理要求，無效使用和損失雖不能杜絕，但應(yīng)達(dá)到最低程度。要形成這種機(jī)制，有必要在科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理使用全過程，即在參與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用的各組織機(jī)構(gòu)——立項(xiàng)審批部門、項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目承擔(dān)或依托單位、項(xiàng)目監(jiān)理及審計(jì)等機(jī)構(gòu)中引入全員參與的風(fēng)險(xiǎn)控制，健全組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制運(yùn)行規(guī)范。

2.3.1 樹立整體風(fēng)險(xiǎn)管理觀念。整體風(fēng)險(xiǎn)管理是指由決策層、管理層和其他人員共同參與的、旨在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的過程。一個(gè)組織機(jī)構(gòu)的整體風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)是通過內(nèi)部控制，為其業(yè)務(wù)運(yùn)行（經(jīng)營管理）的合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息的真實(shí)完整、運(yùn)營效率及效益的提高、發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供合理保證。為此，應(yīng)當(dāng)摒棄原有的風(fēng)險(xiǎn)管理僅是領(lǐng)導(dǎo)層的職責(zé)、內(nèi)部控制局限于會(huì)計(jì)控制的觀念和方法，建立整體風(fēng)險(xiǎn)管理的思維模式，將風(fēng)險(xiǎn)管理的職責(zé)落實(shí)到單位全員，將風(fēng)險(xiǎn)管理工作貫穿于業(yè)務(wù)的全過程。

2.3.2 治理結(jié)構(gòu)控制。組織機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)包括決策、管理、運(yùn)營以及內(nèi)部監(jiān)督等各個(gè)層次、部門的設(shè)置和安排。合理有效的治理結(jié)構(gòu)的基本要求是權(quán)責(zé)分明、各司其責(zé)、信息流暢、溝通正常而又互不干涉。

2.3.3 內(nèi)部機(jī)構(gòu)（部門）設(shè)計(jì)及其權(quán)責(zé)分配控制。內(nèi)部機(jī)構(gòu)（部門）的設(shè)計(jì)以及賦予各機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，應(yīng)當(dāng)滿足合理有效的治理結(jié)構(gòu)的要求。對于財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理來說，機(jī)構(gòu)（部門）設(shè)計(jì)及其權(quán)責(zé)分配基本的控制原則應(yīng)當(dāng)是：組織項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審的部門，獨(dú)立于項(xiàng)目審批部門；各個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算部門，獨(dú)立于項(xiàng)目遴選、項(xiàng)目合同簽訂及后續(xù)管理部門；項(xiàng)目驗(yàn)收部門，獨(dú)立于項(xiàng)目審批部門。上述部門相互獨(dú)立，而履行項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施及經(jīng)費(fèi)預(yù)算、使用情況監(jiān)督職權(quán)的部門，獨(dú)立于上述各部門。

2.3.4 人力資源控制。財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用的整體風(fēng)險(xiǎn)管理，組織機(jī)構(gòu)的人員配備是最重要的控制環(huán)節(jié)。財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的各類管理風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)質(zhì)是人的風(fēng)險(xiǎn)。人員風(fēng)險(xiǎn)是管理風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵控制點(diǎn)。用人之道，道德為先。對于人員的配備，業(yè)務(wù)水平是能否勝任崗位職責(zé)的條件，誠實(shí)、正派、責(zé)任心、使命感更是必備條件。在人力資源控制過程中，應(yīng)當(dāng)實(shí)施人員培訓(xùn)和教育計(jì)劃，而體現(xiàn)在崗位責(zé)任制中的獎(jiǎng)懲等激勵(lì)政策更是必需的。好的人力資源政策能夠有效控制因工作失誤或舞弊帶來的管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.5 不相容職務(wù)控制。組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部，在崗位設(shè)置和職權(quán)分配中實(shí)行不相容職務(wù)分離，可以有效控制管理風(fēng)險(xiǎn)：業(yè)務(wù)的授權(quán)與執(zhí)行相分離、業(yè)務(wù)的執(zhí)行與審核監(jiān)督相分離、業(yè)務(wù)的執(zhí)行與相關(guān)資產(chǎn)的保管相分離、業(yè)務(wù)的執(zhí)行與會(huì)計(jì)記錄相分離、資產(chǎn)的保管和會(huì)計(jì)記錄相分離。不相容職務(wù)分離原則在實(shí)際工作中得到普遍應(yīng)用，但嚴(yán)格執(zhí)行且持之以恒并不容易。尤其是規(guī)模較小的組織機(jī)構(gòu)，為節(jié)約人手而“身兼數(shù)職”。在此情況下，采取“業(yè)務(wù)外包”可以降低管理風(fēng)險(xiǎn)，如代理記帳、會(huì)計(jì)外包等。

2.3.6 授權(quán)審批控制。所謂授權(quán)控制是指各項(xiàng)業(yè)務(wù)的辦理，必須由被批準(zhǔn)和被授權(quán)人去執(zhí)行。授權(quán)控制的范圍包括用人之權(quán)、用錢之權(quán)和做事之權(quán)。授權(quán)控制的類型有常規(guī)授權(quán)與特別授權(quán)，其形式有書面授權(quán)（制度、備忘錄、授權(quán)書、委托書等）和口頭授權(quán)（當(dāng)眾授權(quán)）。授權(quán)審批控制的核心意義在于不得越權(quán)，越權(quán)往往為舞弊打開方便之門。

2.4 外部監(jiān)督

財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用過程的外部監(jiān)督，涉及第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、全過程信息公開、后績效考核、信用制度建設(shè)、財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的改革、財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的法治建設(shè)等方面的問題。

2.4.1 第三方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對重大科技項(xiàng)目在立項(xiàng)審批、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目監(jiān)理等各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前評(píng)估，旨在識(shí)別各類管理風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)防范、控制財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的管理使用風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告由科技項(xiàng)目管理行政部門委托不參與項(xiàng)目過程的第三方（如負(fù)責(zé)任的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)）提出，以保證評(píng)估意見的獨(dú)立和公正。評(píng)估對象應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目立項(xiàng)審批機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目承擔(dān)或依托單位、項(xiàng)目監(jiān)理檢查單位的內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況；項(xiàng)目在技術(shù)方面的創(chuàng)新性和可行性；項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的合理性及合規(guī)性；項(xiàng)目承擔(dān)單位對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出的審批制度和會(huì)計(jì)核算方法的建立情況及其被全面執(zhí)行的可能性。評(píng)估報(bào)告應(yīng)提出關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為項(xiàng)目監(jiān)督管理部門對項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)的事前控制提供依據(jù)。

2.4.2 全過程信息公開。信息公開是有效的防腐劑?？萍柬?xiàng)目全過程信息公開，旨在將科技項(xiàng)目置于社會(huì)監(jiān)督之下。全過程信息公開包括：立項(xiàng)審批程序公開，專家評(píng)審意見公開，項(xiàng)目承擔(dān)單位情況公開，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算和實(shí)際支出明細(xì)公開，項(xiàng)目監(jiān)理檢查情況公開，項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收情況公開，信用情況公開，項(xiàng)目績效考核公開，后績效情況公開。社會(huì)監(jiān)督有利于促進(jìn)科技項(xiàng)目組織實(shí)施的規(guī)范化，有利于提高項(xiàng)目成功率，減少財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.4.3 后績效考核?？冃Э己税l(fā)生在項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收階段，后績效考核則發(fā)生在項(xiàng)目驗(yàn)收之后的若干年內(nèi)。二者均屬于項(xiàng)目的后續(xù)管理，但后績效考核更有意義。財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)資助科技項(xiàng)目的重點(diǎn)，是項(xiàng)目的研究、開發(fā)及項(xiàng)目產(chǎn)品的試驗(yàn)和試制，項(xiàng)目驗(yàn)收并不意味著項(xiàng)目的結(jié)束。多數(shù)情況下，科技項(xiàng)目根據(jù)合同驗(yàn)收之后，進(jìn)入成果轉(zhuǎn)化（產(chǎn)業(yè)化）階段。在項(xiàng)目產(chǎn)品壽命周期內(nèi)，還伴隨著產(chǎn)品的技術(shù)革新和升級(jí)。因此科技項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行期要長于項(xiàng)目的合同執(zhí)行期；項(xiàng)目的后績效考核，是對項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行期情況的考核。通過后績效考核，可以正確評(píng)價(jià)項(xiàng)目遴選、立項(xiàng)審批和組織實(shí)施工作，反映科技項(xiàng)目的成敗和財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效果；強(qiáng)化科研成果管理；更能夠甄別項(xiàng)目的優(yōu)劣和真?zhèn)?，為日后科技?xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別提供借鑒。為保持客觀、公正性，后績效考核可由科技項(xiàng)目管理行政部門委托不參與項(xiàng)目過程的第三方進(jìn)行。

2.4.4 信用制度建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì)。對于置身于市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的各類科技項(xiàng)目，需要一個(gè)良好的誠信環(huán)境?？萍夹庞弥贫冉ㄔO(shè)的目標(biāo)，是不斷優(yōu)化科技項(xiàng)目管理實(shí)施環(huán)境，降低項(xiàng)目管理中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)?？萍柬?xiàng)目實(shí)行合同管理，適用于科技項(xiàng)目的信用制度，其核心是項(xiàng)目的各個(gè)階段、各相關(guān)方面的人員遵紀(jì)守法、執(zhí)行合同的情況。具體包括：項(xiàng)目行政管理和主管部門人員守法廉政、履行職責(zé)情況（如是否在合同規(guī)定時(shí)間內(nèi)下?lián)茼?xiàng)目經(jīng)費(fèi)）；項(xiàng)目承擔(dān)單位和依托單位管理人員履行合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)情況（如是否按合同規(guī)定的預(yù)算管理使用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，如實(shí)上報(bào)項(xiàng)目實(shí)施和經(jīng)費(fèi)使用情況）；承擔(dān)項(xiàng)目具體實(shí)施的科技人員誠信情況（如是否尊重科學(xué)，實(shí)事求是，如實(shí)報(bào)告項(xiàng)目研發(fā)和經(jīng)費(fèi)開支）；項(xiàng)目監(jiān)理單位工作人員廉潔清正、執(zhí)行監(jiān)理合同情況（如是否盡職調(diào)查、如實(shí)報(bào)告項(xiàng)目階段性情況）；承擔(dān)科技項(xiàng)目審計(jì)、評(píng)估的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)專業(yè)人員的誠信度（出具審計(jì)、評(píng)估報(bào)告的真實(shí)性，是否造假或協(xié)助造假）；參與項(xiàng)目立項(xiàng)、驗(yàn)收評(píng)審的專家的獨(dú)立、公正能力（“專家風(fēng)險(xiǎn)”的高低、專家意見的可信度決定于發(fā)表評(píng)審意見的專家是否具備堅(jiān)持客觀公正的能力）等等。有效的信用制度必須建立在信息公開的基礎(chǔ)上。作為科技項(xiàng)目實(shí)施管理全過程信息公開的一個(gè)方面，社會(huì)監(jiān)督能夠促進(jìn)科技信用制度的建設(shè)。

2.5 經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的改革及法治建設(shè)

2.5.1 財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的改革

長期以來，我國的財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的配置方面呈分散態(tài)勢。財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算，按部門切塊分配給政府各有關(guān)行政部門，由此形成不僅科技行政部門，政府其他有關(guān)部門，如發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、農(nóng)業(yè)、教育等主管部門也都掌握相當(dāng)數(shù)量的財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)及其二次分配權(quán)。財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的分散，導(dǎo)致科技項(xiàng)目專項(xiàng)資金的重復(fù)設(shè)置（如科技部門建立有中小企業(yè)創(chuàng)新基金，經(jīng)貿(mào)委有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新專項(xiàng)資金；科技部門有資助科技成果轉(zhuǎn)化的專項(xiàng)資金，發(fā)改委有項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化資金）；同樣是財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，各部門各自制定本部門的管理辦法，出現(xiàn)資金性質(zhì)相同而允許列支的范圍不同等相互矛盾現(xiàn)象。尤其值得關(guān)注的是，一些項(xiàng)目承擔(dān)單位利用現(xiàn)行財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算按業(yè)務(wù)主管部門分配、部門之間信息不暢通的空間，同一項(xiàng)目多頭申請并獲得資助，造成經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)、被侵占和低效、無效投入。實(shí)際情況表明，財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算按部門分配，由業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行各自的二次分配，加大了財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理上的難度，不利于科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)的控制。為此，必須改革現(xiàn)行財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制，將財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的二次分配權(quán)全部集中在科技行政部門。作為政府科技事務(wù)的綜合管理部門，科技行政部門有責(zé)任協(xié)調(diào)其他各部門的科技發(fā)展計(jì)劃，按照政府科技發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一管理和分配財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，并接受審計(jì)、監(jiān)察等相關(guān)部門以及社會(huì)公眾的監(jiān)督。

2.5.2 財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的法治建設(shè)

現(xiàn)行的財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度體系，主要由部門和地方規(guī)章、政府各相關(guān)部門針對各自主管的各類科技項(xiàng)目制定的規(guī)范性文件組成，不僅存在同一事項(xiàng)“政出多門”、有關(guān)規(guī)定相互矛盾的現(xiàn)象，而且其法律級(jí)次不夠高，不能滿足經(jīng)費(fèi)分配使用的管理監(jiān)督。為加強(qiáng)財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的法治建設(shè)，有必要在《科技進(jìn)步法》之下，綜合民法、合同法、預(yù)算法、審計(jì)法、會(huì)計(jì)法、財(cái)政違法行為處罰處分條例、財(cái)政監(jiān)督管理?xiàng)l例等法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定，吸收現(xiàn)行科技經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范性文件中的相關(guān)內(nèi)容，制定專門針對科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算、分配、使用、監(jiān)督的《財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理?xiàng)l例》，以提高財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)的法律管理級(jí)次，為財(cái)政科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理使用的風(fēng)險(xiǎn)控制提供法律保障。

*福建省軟科學(xué)計(jì)劃《科技經(jīng)費(fèi)管理使用風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制與責(zé)任機(jī)制研究》（2007R0013）研究成果。