卜衛(wèi)忠

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科技經(jīng)費(fèi)管理使用風(fēng)險控制機(jī)制與責(zé)任機(jī)制研究*

卜衛(wèi)忠

福建省科學(xué)技術(shù)信息研究所

財政和科技行政部門始終高度重視科技經(jīng)費(fèi)使用過程的監(jiān)督，不斷采取措施加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)管理。但財政科技項目經(jīng)費(fèi)被挪用、侵占、浪費(fèi)或無效、低效投入的情況卻時有發(fā)生，科技經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險普遍存在。風(fēng)險意識淡薄、責(zé)任機(jī)制不健全是其重要原因。該文圍繞財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理使用中的風(fēng)險和責(zé)任，分析經(jīng)費(fèi)管理中存在的制度性缺陷，探討經(jīng)費(fèi)管理使用風(fēng)險控制機(jī)制和責(zé)任機(jī)制的建立健全問題，旨在探索科技經(jīng)費(fèi)管理體制創(chuàng)新，強(qiáng)化科技經(jīng)費(fèi)管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，保證政府科技規(guī)劃順利實施。

科技經(jīng)費(fèi) 管理 風(fēng)險機(jī)制 責(zé)任機(jī)制

1 財政科技項目經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險

財政科技項目經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險是指經(jīng)費(fèi)分配和使用中的風(fēng)險。管理風(fēng)險可分為檢查風(fēng)險和控制風(fēng)險。檢查風(fēng)險是由于工作疏忽或玩忽職守、工作人員能力不勝、管理制度缺陷或監(jiān)督手段落后而未能及時發(fā)現(xiàn)重大問題的可能性，存在于經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配和使用的監(jiān)督檢查過程；控制風(fēng)險是指經(jīng)費(fèi)在分配和使用中因組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度缺位或失效、管理制度的自身缺陷或管理混亂，有章不循、有法不依，導(dǎo)致內(nèi)部控制和規(guī)章制度所應(yīng)有的糾錯機(jī)制不存在或失效，而發(fā)生無意差錯或惡意舞弊的可能性，存在于經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配和使用過程。管理風(fēng)險導(dǎo)致的結(jié)果或是立項錯誤，經(jīng)費(fèi)低效、無效投入，或是經(jīng)費(fèi)被挪用、侵占、浪費(fèi)，項目失敗或自始未執(zhí)行。

2 風(fēng)險控制與責(zé)任機(jī)制

建立健全并嚴(yán)格實施相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，以強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，是控制管理風(fēng)險的重要途徑?？刂骑L(fēng)險是責(zé)任機(jī)制的功能之一。經(jīng)過多年努力形成的財政科技經(jīng)費(fèi)管理制度體系為風(fēng)險控制機(jī)制與責(zé)任機(jī)制的建立健全提供了基礎(chǔ)。目前的問題是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上如何進(jìn)一步完善責(zé)任機(jī)制，在樹立管理風(fēng)險觀念的基礎(chǔ)上通過何種途徑強(qiáng)化風(fēng)險控制。

2.1 完善責(zé)任機(jī)制——財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理使用中民事責(zé)任制度的引入

現(xiàn)行財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理辦法中，對科技經(jīng)費(fèi)管理使用中的違法違規(guī)違紀(jì)行為，行政主管部門進(jìn)行責(zé)任追究主要包括兩個方面：一是對一般違反規(guī)定者，由主管部門在其權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行行政處理，同時建議有關(guān)部門給予紀(jì)律處分；二是對構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。在這過程中涉及三個權(quán)限：行政處理權(quán)（包括限期整改、停撥經(jīng)費(fèi)等行政措施，以及有限的行政處分權(quán)和行政處罰權(quán)）、建議權(quán)、移送權(quán)。其中行政處理權(quán)為實體權(quán)限。這意味著對財政科技經(jīng)費(fèi)負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任的主管部門，對經(jīng)費(fèi)管理使用中出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為，只能在其權(quán)限范圍內(nèi)行使一定的行政處理權(quán)。

但是，科技項目（課題）采用委托制，科技項目合同屬于技術(shù)開發(fā)委托合同，根據(jù)《合同法》訂立，適用《合同法》的有關(guān)規(guī)定。合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。而在科技項目合同中，作為委托方的科技行政部門不是民事主體，在行政法律關(guān)系上其地位與其他主體并不對等。但根據(jù)《民法通則》、《行政訴訟法》和《國家賠償法》，行政機(jī)關(guān)可以作為民事訴訟主體參加民事訴訟，承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任?？萍夹姓块T為行使科技管理公共職能、落實科技計劃，向社會發(fā)布科技項目指南，接受項目申請或投標(biāo)，通過論證評審等程序遴選項目，以合同的方式組織項目實施，并對實施過程及結(jié)果進(jìn)行管理、檢查和監(jiān)督。在這個過程中，科技行政部門作為行政主體，依法行使選擇項目承擔(dān)者、確定科技項目及項目經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督管理，并以合同的形式組織項目實施等行政職能；在發(fā)生科技計劃實施及經(jīng)費(fèi)使用管理等方面的糾紛時，以委托合同的當(dāng)事人參加民事訴訟，作為民事訴訟主體，與其他相關(guān)責(zé)任主體的法律地位是平等的。因此與一般委托事項不同，科技項目合同的責(zé)任主體包括：主管科技計劃的科技行政部門，負(fù)責(zé)科技計劃管理、項目審批和研發(fā)經(jīng)費(fèi)的撥付，有權(quán)按照合同的要求，監(jiān)督檢查項目實施進(jìn)展和經(jīng)費(fèi)使用情況，主持項目驗收，并對無故未按合同約定撥付研發(fā)經(jīng)費(fèi)承擔(dān)違約責(zé)任；項目承擔(dān)單位，有權(quán)按照合同的要求，組織實施研發(fā)工作，合理使用研發(fā)經(jīng)費(fèi)，有責(zé)任按合同規(guī)定的內(nèi)容和時間完成研發(fā)任務(wù)，接受科技行政部門及其授權(quán)或委托機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和評估，并對未按規(guī)定實施研發(fā)、挪用或未按規(guī)定使用研發(fā)經(jīng)費(fèi)承擔(dān)違約責(zé)任；受科技行政部門授權(quán)或委托的項目實施管理機(jī)構(gòu)（一般為項目承擔(dān)單位的主管部門或被上一級科技行政部門委托的地方科技行政部門），有權(quán)按合同的規(guī)定，在授權(quán)范圍內(nèi)協(xié)助委托部門監(jiān)督、檢查項目進(jìn)展和經(jīng)費(fèi)使用情況，協(xié)調(diào)解決合同執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，組織項目驗收，有責(zé)任及時反饋合同執(zhí)行中出現(xiàn)的問題并提出相關(guān)建議，并對因履行職責(zé)不力造成項目延誤、停滯或失敗承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。此外，設(shè)置監(jiān)理單位的情況下，監(jiān)理單位作為獨(dú)立的一方，受科技行政部門的委托，對項目的實施情況實行中期檢查或評估，其權(quán)利和義務(wù)由委托合同約定；項目研發(fā)需要外單位合作時，由項目承擔(dān)單位委托合作單位并訂立合作研發(fā)合同，合作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是項目實施計劃的一部分，合作合同從屬于主合同（項目合同），合作單位成為項目責(zé)任主體的一方，有權(quán)取得并按合同使用合作經(jīng)費(fèi)，有責(zé)任在規(guī)定的時間內(nèi)完成合同任務(wù)；受委托承擔(dān)項目評估及經(jīng)費(fèi)審計的咨詢機(jī)構(gòu)和審計機(jī)構(gòu)（中介機(jī)構(gòu)），根據(jù)委托合同行使職權(quán)，并為故意或過失違法導(dǎo)致虛假披露而產(chǎn)生的損害后果承擔(dān)責(zé)任；為使科技項目的實施管理更加科學(xué)化和民主化，在項目立項和結(jié)題驗收工作中引入了專家評審機(jī)制。因此在項目及經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)一個特殊的責(zé)任主體，即評審專家。評審專家包括技術(shù)專家、管理專家和財務(wù)專家，他們以其專業(yè)技能、專門的資格和行政管理部門對其資歷及信用的信賴而被委以項目及預(yù)算評審的任務(wù)，其評審意見成為項目取舍的重要參考。由于評審專家以自然人的身份直接接受行政部門的委托，與委托方直接構(gòu)成合同關(guān)系，其評審行為與所在的工作單位無關(guān)，在行使評審權(quán)限的同時，承擔(dān)著客觀、科學(xué)、公正履行職責(zé)的義務(wù)，并對自己的違法違紀(jì)行為導(dǎo)致的損害承擔(dān)責(zé)任。上述分析可見，構(gòu)成科技項目實施及經(jīng)費(fèi)管理使用責(zé)任機(jī)制的，是相關(guān)各責(zé)任主體的權(quán)限和職責(zé)，而各責(zé)任主體的權(quán)限和職責(zé)是通過合同的實施來實現(xiàn)的。各責(zé)任主體的合同關(guān)系構(gòu)成相互間的民事法律關(guān)系。委托制將市場機(jī)制引入政府項目的實施管理。委托制下的科技項目及其經(jīng)費(fèi)的分配使用實行合同管理，具備民事活動的基本特征，將民事責(zé)任制度引入財政科技項目經(jīng)費(fèi)的使用管理，是必要的和可行的。

事實上，在現(xiàn)行科技項目管理辦法及項目合同的責(zé)任條款中，已經(jīng)包含一些民事責(zé)任要素，如收回?fù)芸睿捶颠€財產(chǎn)）、賠償損失等規(guī)定。但主要還是以行政處理為主，民事經(jīng)濟(jì)責(zé)任的規(guī)定少且可操作性不強(qiáng)。為了在財政科技項目經(jīng)費(fèi)使用管理中引入民事責(zé)任制度，應(yīng)進(jìn)一步將《合同法》、《民法通則》中的相關(guān)責(zé)任條款具體化到各類科技項目管理辦法及項目合同中，使之具有可操作性。

2.2 風(fēng)險控制機(jī)制的建立和健全

健全的責(zé)任機(jī)制，有助于遏制“不利后果”的經(jīng)常發(fā)生，從而降低科技項目經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險。但從科學(xué)管理的角度，我們更需要事前控制和過程控制，將不利后果防范于未然。這就要求建立健全風(fēng)險控制機(jī)制，使財政科技項目經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險控制在科技項目的立項和實施的全過程，在工作的各個階段形成糾錯機(jī)制。

2.3 組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制

現(xiàn)代管理理論認(rèn)為，錯弊的防范機(jī)制包括法律法規(guī)（使其不敢）、職業(yè)道德教育（使其不愿）、內(nèi)部控制（使其不能）。其中內(nèi)部控制是風(fēng)險管理的重要內(nèi)容。

管理風(fēng)險產(chǎn)生于管理過程，而管理過程即各個組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過程。行使項目計劃、立項審批權(quán)的各級行政主管部門是一個組織機(jī)構(gòu)，項目歸口管理部門（主管部門即項目組織單位）是一個組織機(jī)構(gòu)，項目監(jiān)理及評估、審計單位是一個組織機(jī)構(gòu)，我國現(xiàn)行科技項目管理體制要求項目承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是一個組織機(jī)構(gòu)（不分所有制的企業(yè)、事業(yè)單位，包括學(xué)校、科研院所），這個組織機(jī)構(gòu)即通常所說的項目承擔(dān)單位或依托單位。即使項目承擔(dān)者“個體”色彩比較濃厚的自然科學(xué)基金項目，管理制度也要求有依托單位，以提供必要的項目實施保障條件，因此項目經(jīng)費(fèi)的實際控制者也是一個組織機(jī)構(gòu)。這些組織機(jī)構(gòu)既是科技項目運(yùn)行的載體，也是項目及其經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險的發(fā)源地。控制管理風(fēng)險的關(guān)鍵，就在于在這些相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部，切實建立行之有效的內(nèi)部控制制度，通過內(nèi)控制度的實行，形成一種控制機(jī)制，使組織機(jī)構(gòu)的各類資產(chǎn)安全流動，各項工作的差錯率保持在可容忍的水平，科技項目經(jīng)費(fèi)的分配和使用合法合規(guī)，使用效果達(dá)到合理要求，無效使用和損失雖不能杜絕，但應(yīng)達(dá)到最低程度。要形成這種機(jī)制，有必要在科技項目經(jīng)費(fèi)的管理使用全過程，即在參與項目經(jīng)費(fèi)管理使用的各組織機(jī)構(gòu)——立項審批部門、項目主管部門、項目承擔(dān)或依托單位、項目監(jiān)理及審計等機(jī)構(gòu)中引入全員參與的風(fēng)險控制，健全組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制運(yùn)行規(guī)范。

2.3.1 樹立整體風(fēng)險管理觀念。整體風(fēng)險管理是指由決策層、管理層和其他人員共同參與的、旨在實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的過程。一個組織機(jī)構(gòu)的整體風(fēng)險管理目標(biāo)是通過內(nèi)部控制，為其業(yè)務(wù)運(yùn)行（經(jīng)營管理）的合法合規(guī)、資產(chǎn)的安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息的真實完整、運(yùn)營效率及效益的提高、發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)提供合理保證。為此，應(yīng)當(dāng)摒棄原有的風(fēng)險管理僅是領(lǐng)導(dǎo)層的職責(zé)、內(nèi)部控制局限于會計控制的觀念和方法，建立整體風(fēng)險管理的思維模式，將風(fēng)險管理的職責(zé)落實到單位全員，將風(fēng)險管理工作貫穿于業(yè)務(wù)的全過程。

2.3.2 治理結(jié)構(gòu)控制。組織機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)包括決策、管理、運(yùn)營以及內(nèi)部監(jiān)督等各個層次、部門的設(shè)置和安排。合理有效的治理結(jié)構(gòu)的基本要求是權(quán)責(zé)分明、各司其責(zé)、信息流暢、溝通正常而又互不干涉。

2.3.3 內(nèi)部機(jī)構(gòu)（部門）設(shè)計及其權(quán)責(zé)分配控制。內(nèi)部機(jī)構(gòu)（部門）的設(shè)計以及賦予各機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，應(yīng)當(dāng)滿足合理有效的治理結(jié)構(gòu)的要求。對于財政科技項目經(jīng)費(fèi)的風(fēng)險管理來說，機(jī)構(gòu)（部門）設(shè)計及其權(quán)責(zé)分配基本的控制原則應(yīng)當(dāng)是：組織項目立項評審的部門，獨(dú)立于項目審批部門；各個項目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算部門，獨(dú)立于項目遴選、項目合同簽訂及后續(xù)管理部門；項目驗收部門，獨(dú)立于項目審批部門。上述部門相互獨(dú)立，而履行項目立項、實施及經(jīng)費(fèi)預(yù)算、使用情況監(jiān)督職權(quán)的部門，獨(dú)立于上述各部門。

2.3.4 人力資源控制。財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理使用的整體風(fēng)險管理，組織機(jī)構(gòu)的人員配備是最重要的控制環(huán)節(jié)。財政科技項目經(jīng)費(fèi)的各類管理風(fēng)險，其實質(zhì)是人的風(fēng)險。人員風(fēng)險是管理風(fēng)險的關(guān)鍵控制點(diǎn)。用人之道，道德為先。對于人員的配備，業(yè)務(wù)水平是能否勝任崗位職責(zé)的條件，誠實、正派、責(zé)任心、使命感更是必備條件。在人力資源控制過程中，應(yīng)當(dāng)實施人員培訓(xùn)和教育計劃，而體現(xiàn)在崗位責(zé)任制中的獎懲等激勵政策更是必需的。好的人力資源政策能夠有效控制因工作失誤或舞弊帶來的管理風(fēng)險。

2.3.5 不相容職務(wù)控制。組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部，在崗位設(shè)置和職權(quán)分配中實行不相容職務(wù)分離，可以有效控制管理風(fēng)險：業(yè)務(wù)的授權(quán)與執(zhí)行相分離、業(yè)務(wù)的執(zhí)行與審核監(jiān)督相分離、業(yè)務(wù)的執(zhí)行與相關(guān)資產(chǎn)的保管相分離、業(yè)務(wù)的執(zhí)行與會計記錄相分離、資產(chǎn)的保管和會計記錄相分離。不相容職務(wù)分離原則在實際工作中得到普遍應(yīng)用，但嚴(yán)格執(zhí)行且持之以恒并不容易。尤其是規(guī)模較小的組織機(jī)構(gòu)，為節(jié)約人手而“身兼數(shù)職”。在此情況下，采取“業(yè)務(wù)外包”可以降低管理風(fēng)險，如代理記帳、會計外包等。

2.3.6 授權(quán)審批控制。所謂授權(quán)控制是指各項業(yè)務(wù)的辦理，必須由被批準(zhǔn)和被授權(quán)人去執(zhí)行。授權(quán)控制的范圍包括用人之權(quán)、用錢之權(quán)和做事之權(quán)。授權(quán)控制的類型有常規(guī)授權(quán)與特別授權(quán)，其形式有書面授權(quán)（制度、備忘錄、授權(quán)書、委托書等）和口頭授權(quán)（當(dāng)眾授權(quán)）。授權(quán)審批控制的核心意義在于不得越權(quán)，越權(quán)往往為舞弊打開方便之門。

2.4 外部監(jiān)督

財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理使用過程的外部監(jiān)督，涉及第三方風(fēng)險評估、全過程信息公開、后績效考核、信用制度建設(shè)、財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的改革、財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理的法治建設(shè)等方面的問題。

2.4.1 第三方風(fēng)險評估。對重大科技項目在立項審批、項目實施、項目監(jiān)理等各個階段的風(fēng)險進(jìn)行事前評估，旨在識別各類管理風(fēng)險，及時防范、控制財政科技項目經(jīng)費(fèi)的管理使用風(fēng)險。風(fēng)險評估報告由科技項目管理行政部門委托不參與項目過程的第三方（如負(fù)責(zé)任的社會中介機(jī)構(gòu)）提出，以保證評估意見的獨(dú)立和公正。評估對象應(yīng)當(dāng)包括項目立項審批機(jī)構(gòu)、項目主管部門、項目承擔(dān)或依托單位、項目監(jiān)理檢查單位的內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況；項目在技術(shù)方面的創(chuàng)新性和可行性；項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的合理性及合規(guī)性；項目承擔(dān)單位對項目經(jīng)費(fèi)支出的審批制度和會計核算方法的建立情況及其被全面執(zhí)行的可能性。評估報告應(yīng)提出關(guān)鍵風(fēng)險點(diǎn)，為項目監(jiān)督管理部門對項目管理風(fēng)險的事前控制提供依據(jù)。

2.4.2 全過程信息公開。信息公開是有效的防腐劑?？萍柬椖咳^程信息公開，旨在將科技項目置于社會監(jiān)督之下。全過程信息公開包括：立項審批程序公開，專家評審意見公開，項目承擔(dān)單位情況公開，項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算和實際支出明細(xì)公開，項目監(jiān)理檢查情況公開，項目結(jié)題驗收情況公開，信用情況公開，項目績效考核公開，后績效情況公開。社會監(jiān)督有利于促進(jìn)科技項目組織實施的規(guī)范化，有利于提高項目成功率，減少財政科技經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險。

2.4.3 后績效考核?？冃Э己税l(fā)生在項目結(jié)題驗收階段，后績效考核則發(fā)生在項目驗收之后的若干年內(nèi)。二者均屬于項目的后續(xù)管理，但后績效考核更有意義。財政科技經(jīng)費(fèi)資助科技項目的重點(diǎn)，是項目的研究、開發(fā)及項目產(chǎn)品的試驗和試制，項目驗收并不意味著項目的結(jié)束。多數(shù)情況下，科技項目根據(jù)合同驗收之后，進(jìn)入成果轉(zhuǎn)化（產(chǎn)業(yè)化）階段。在項目產(chǎn)品壽命周期內(nèi)，還伴隨著產(chǎn)品的技術(shù)革新和升級。因此科技項目的實際執(zhí)行期要長于項目的合同執(zhí)行期；項目的后績效考核，是對項目實際執(zhí)行期情況的考核。通過后績效考核，可以正確評價項目遴選、立項審批和組織實施工作，反映科技項目的成敗和財政經(jīng)費(fèi)的使用效果；強(qiáng)化科研成果管理；更能夠甄別項目的優(yōu)劣和真?zhèn)?，為日后科技項目及其?jīng)費(fèi)的風(fēng)險識別提供借鑒。為保持客觀、公正性，后績效考核可由科技項目管理行政部門委托不參與項目過程的第三方進(jìn)行。

2.4.4 信用制度建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì)。對于置身于市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的各類科技項目，需要一個良好的誠信環(huán)境?？萍夹庞弥贫冉ㄔO(shè)的目標(biāo)，是不斷優(yōu)化科技項目管理實施環(huán)境，降低項目管理中的環(huán)境風(fēng)險?？萍柬椖繉嵭泻贤芾?，適用于科技項目的信用制度，其核心是項目的各個階段、各相關(guān)方面的人員遵紀(jì)守法、執(zhí)行合同的情況。具體包括：項目行政管理和主管部門人員守法廉政、履行職責(zé)情況（如是否在合同規(guī)定時間內(nèi)下?lián)茼椖拷?jīng)費(fèi)）；項目承擔(dān)單位和依托單位管理人員履行合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)情況（如是否按合同規(guī)定的預(yù)算管理使用項目經(jīng)費(fèi)，如實上報項目實施和經(jīng)費(fèi)使用情況）；承擔(dān)項目具體實施的科技人員誠信情況（如是否尊重科學(xué)，實事求是，如實報告項目研發(fā)和經(jīng)費(fèi)開支）；項目監(jiān)理單位工作人員廉潔清正、執(zhí)行監(jiān)理合同情況（如是否盡職調(diào)查、如實報告項目階段性情況）；承擔(dān)科技項目審計、評估的社會中介機(jī)構(gòu)專業(yè)人員的誠信度（出具審計、評估報告的真實性，是否造假或協(xié)助造假）；參與項目立項、驗收評審的專家的獨(dú)立、公正能力（“專家風(fēng)險”的高低、專家意見的可信度決定于發(fā)表評審意見的專家是否具備堅持客觀公正的能力）等等。有效的信用制度必須建立在信息公開的基礎(chǔ)上。作為科技項目實施管理全過程信息公開的一個方面，社會監(jiān)督能夠促進(jìn)科技信用制度的建設(shè)。

2.5 經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的改革及法治建設(shè)

2.5.1 財政科技項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的改革

長期以來，我國的財政科技項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的配置方面呈分散態(tài)勢。財政科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算，按部門切塊分配給政府各有關(guān)行政部門，由此形成不僅科技行政部門，政府其他有關(guān)部門，如發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、農(nóng)業(yè)、教育等主管部門也都掌握相當(dāng)數(shù)量的財政科技項目經(jīng)費(fèi)及其二次分配權(quán)。財政科技項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配權(quán)的分散，導(dǎo)致科技項目專項資金的重復(fù)設(shè)置（如科技部門建立有中小企業(yè)創(chuàng)新基金，經(jīng)貿(mào)委有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新專項資金；科技部門有資助科技成果轉(zhuǎn)化的專項資金，發(fā)改委有項目成果轉(zhuǎn)化資金）；同樣是財政科技項目經(jīng)費(fèi)，各部門各自制定本部門的管理辦法，出現(xiàn)資金性質(zhì)相同而允許列支的范圍不同等相互矛盾現(xiàn)象。尤其值得關(guān)注的是，一些項目承擔(dān)單位利用現(xiàn)行財政科技項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算按業(yè)務(wù)主管部門分配、部門之間信息不暢通的空間，同一項目多頭申請并獲得資助，造成經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)、被侵占和低效、無效投入。實際情況表明，財政科技項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算按部門分配，由業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行各自的二次分配，加大了財政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理上的難度，不利于科技項目經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險的控制。為此，必須改革現(xiàn)行財政科技項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制，將財政科技項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的二次分配權(quán)全部集中在科技行政部門。作為政府科技事務(wù)的綜合管理部門，科技行政部門有責(zé)任協(xié)調(diào)其他各部門的科技發(fā)展計劃，按照政府科技發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一管理和分配財政科技項目經(jīng)費(fèi)，并接受審計、監(jiān)察等相關(guān)部門以及社會公眾的監(jiān)督。

2.5.2 財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理的法治建設(shè)

現(xiàn)行的財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理制度體系，主要由部門和地方規(guī)章、政府各相關(guān)部門針對各自主管的各類科技項目制定的規(guī)范性文件組成，不僅存在同一事項“政出多門”、有關(guān)規(guī)定相互矛盾的現(xiàn)象，而且其法律級次不夠高，不能滿足經(jīng)費(fèi)分配使用的管理監(jiān)督。為加強(qiáng)財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理的法治建設(shè)，有必要在《科技進(jìn)步法》之下，綜合民法、合同法、預(yù)算法、審計法、會計法、財政違法行為處罰處分條例、財政監(jiān)督管理條例等法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定，吸收現(xiàn)行科技經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范性文件中的相關(guān)內(nèi)容，制定專門針對科技項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算、分配、使用、監(jiān)督的《財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理條例》，以提高財政科技經(jīng)費(fèi)的法律管理級次，為財政科技項目經(jīng)費(fèi)管理使用的風(fēng)險控制提供法律保障。

*福建省軟科學(xué)計劃《科技經(jīng)費(fèi)管理使用風(fēng)險控制機(jī)制與責(zé)任機(jī)制研究》（2007R0013）研究成果。