謝 霓

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從慈善組織看我國慈善事業(yè)的不足及發(fā)展建議

謝 霓

重慶大學法學院

汶川大地震后，我國的慈善事業(yè)迎來了新的發(fā)展契機，當然也暴露出慈善事業(yè)的諸多問題。該文以慈善組織為切入點觀察慈善事業(yè)的發(fā)展問題，同時介紹和借鑒其他成熟慈善組織的運作經(jīng)驗和慈善理念，如美國的納稅“勸捐”和香港的“小政府，大社會”都極富借鑒意義。并根據(jù)該文已分析的慈善事業(yè)中有關(guān)慈善組織的問題，嘗試提出有針對性的解決建議和指明適合中國慈善事業(yè)發(fā)展的道路。

慈善事業(yè) 慈善組織 基金會 公信力 監(jiān)管

慈善的發(fā)展是現(xiàn)代文明的發(fā)展成果，也是調(diào)節(jié)貧富差距的重要杠桿，更是溫暖滿人間在法治社會中的重要標志。慈善在現(xiàn)代社會不再是同情心的偶然發(fā)作，也不再是富人所背負的道德枷鎖，它已經(jīng)成為一種事業(yè)。它通過合法的社會組織，以社會捐獻的方式，來實現(xiàn)和保障整個社會民眾的的基本生存權(quán)利。現(xiàn)代慈善事業(yè)與傳統(tǒng)慈善活動相比，出現(xiàn)了捐獻者與受助者走向分離，但是這與政府的征稅再用之于民不同，它是傳統(tǒng)直觀的人與人之間的想互幫助的復雜化，也帶來了救助范圍和種類的擴大化和多樣化。慈善組織充當了中介體，這是社會分工與提高效率的必然結(jié)果，這種中介體的出現(xiàn)使捐獻者與受助者在一定條件下分離，使他們在心理、人格方面的不平等得到嚴格的控制，捐獻者少了高高在上的施舍者色彩，受助者少了處于落魄地位的羞恥感與報恩的負擔。所以慈善組織的出現(xiàn)是現(xiàn)代慈善的重要標志，更是現(xiàn)代文明的重要標志。

2008年的汶川大地震牽動了全國人民的心，是將會被永遠記錄的災難性悲劇，這個事件充滿了淚水與痛苦，但同時多難興邦，這個事件不僅僅展現(xiàn)著當代中國的社會進步，彰顯著人性的光輝，更促進了我國慈善事業(yè)的發(fā)展，成為我國完善慈善制度尤其是慈善捐贈制度的契機。中國現(xiàn)代意義上的慈善事業(yè)開始了在萌芽階段之后較為迅速的發(fā)展，也得到了社會各界非普遍關(guān)注。其中廣大志愿者的不遠萬里奔赴支援，廣大企業(yè)的親自前往捐款送物，“捐款門”事件的關(guān)注程度，不僅表現(xiàn)著中國慈善事業(yè)的發(fā)展，同時也暴露出了中國慈善捐贈方面的諸多問題。本文主要以慈善組織為觀察視角揭露問題，借鑒經(jīng)驗，提出建議：

1 我國慈善組織存在問題分析

第一，慈善組織的公信力不足，無法充分發(fā)揮中介機構(gòu)的作用。汶川地震后，不斷有報道說許多中小企業(yè)親自運送捐款物資到災區(qū)，將其交予災民。這一舉動固然令人感動，但卻是慈善組織作為中介者缺位的具體體現(xiàn)。中國現(xiàn)在有公信力和影響力的慈善組織實際上都是借助于政府的公信力，正如消費者協(xié)會一樣，在大多數(shù)老百姓的眼里都是把它看成了我們政府的一個行政部門，因此當代中國實際上很少或者說根本沒有具有第三方民間公信力的慈善組織。正因為如此，“騙捐門”、“捐款門”等社會丑聞受到相當大的關(guān)注。這些輿論壓力是慈善事業(yè)和慈善組織發(fā)展的重大動力，但也是慈善組織發(fā)展的巨大阻礙。由于公眾的不信任使民間的慈善組織難以發(fā)展，民間慈善組織的缺失又使公眾捐款渠道不暢，最終限制了慈善事業(yè)的發(fā)展。

第二，慈善組織的設立條件較高，個人或企業(yè)成立基金會困難大。在西方社會，慈善基金會是慈善機構(gòu)中的極其重要的一類。慈善基金會可以分為公募的慈善基金會和非公募的慈善基金會。公募的慈善基金會在監(jiān)管與運行過程中受到嚴格的監(jiān)控。公募的慈善基金會雖在慈善組織中占有重要的一席之地，但在我國的發(fā)展空間不大。因此我們需要把目光投向非公募的慈善基金會。我國的非公募慈善基金會在設立上是特許主義，我國的企業(yè)慈善基金會就是屬于此類。在中國社會科學院經(jīng)濟學部企業(yè)社會責任研究中心主任鐘宏武看來，中國慈善基金會事業(yè)陷入一種尷尬境地：一方面是真正陽光運作的慈善基金會特別是非公募型基金會很少，另一方面是國內(nèi)的民政部門出于對基金會洗錢或其他商業(yè)目的的擔心，而采取了對非公募慈善基金會的成立不鼓勵的政策。按照國務院2004年6月1日頒布的《基金會管理條例》第八條，企業(yè)慈善基金會成立的條件如下：“特定的公益目的而設立；非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣，原始基金必須為到賬貨幣資金；有規(guī)范的名稱、章程、組織機構(gòu)以及與其開展活動相適應的專職工作人員；有固定的住所；能夠獨立承擔民事責任。”可以看出設立慈善基金會的門檻較高。受到這樣的影響，我國慈善組織發(fā)展途徑并不暢通，迄今為止，我國僅有慈善組織200余家。而在美國，卻有12萬家之多。民間慈善組織發(fā)育不良，發(fā)展緩慢，慈善事業(yè)自然歸由政府主導，于是慈善活動就像突發(fā)性的各種災害一樣，也變成一種突發(fā)性、臨時性、受一時情感沖動支配的活動，只在災禍突然降臨的時候，人們才在政府的“循循善誘”下想起慈善。

第三，慈善組織的地位尷尬，現(xiàn)存具有影響力的慈善組織性質(zhì)難以界定。我國現(xiàn)存的合法、有影響力的慈善組織目前處于尷尬地位，它們既具有國家機關(guān)的性質(zhì)，又具有民間團體的性質(zhì)。筆者在走訪福建泉州慈善總會的過程中了解到，中國現(xiàn)在的慈善總會實際上是處于一種雙軌制的領(lǐng)導下，人員有公務員編制也有屬于勞動合同關(guān)系的，性質(zhì)無法界定。吸收社會的捐款仍然是建立在政府公信力的基礎之上。而另一個作為捐款三大渠道之一的中國紅十字會也是如此。工作人員工資由政府財政劃撥，慈善款項只能用于慈善事業(yè)，不能用作投資。存在銀行的慈善資金將不可避免地貶值，更不用說遭遇金融危機之時。但是筆者也了解到慈善資金管理的進步與科學化，如以企業(yè)的運作基金分紅的形式存在，或以較高的固定利率借給政府擔保的重點項目建設。

第四，慈善組織的管理監(jiān)管規(guī)范空白，可作為操作的依據(jù)較少?，F(xiàn)在國內(nèi)慈善基金會缺乏第三方社會監(jiān)督，容易引起公眾猜疑，公眾猜疑又導致很多企業(yè)不敢設立基金會。陳發(fā)樹的基金會設立事件充分說明了這一點。而慈善組織尤其是慈善基金會要發(fā)展自然需要有效的管理，從而實現(xiàn)資金保值增值。此外其高級管理人員的素質(zhì)要求絲毫不遜于一個公司的高級管理人員的任職要求。因此管理人員的工作評定標準又是另一個需要思考的問題。

2 先進慈善事業(yè)經(jīng)驗借鑒

說到慈善事業(yè)發(fā)展較為成熟，慈善制度構(gòu)建較為完善，慈善文化滲透較為徹底的西方國家，很容易便想到美國。美國不同于其他的歐洲國家，注重社會的高福利、完善的社會保障，而是注重于慈善事業(yè)，以其作為社會的第三次分配，發(fā)揮著調(diào)節(jié)貧富差距的重要杠桿作用。美國主要依靠以下方法發(fā)展慈善事業(yè)：

一是征稅“勸捐”。美國社會為公眾提供了兩個路徑發(fā)展慈善事業(yè)，一個是通過納稅人納稅，成為政府財政收入，再變?yōu)檎斦С觯糜诠泊壬剖聵I(yè);另一個是個人直接捐助款項給慈善組織，再由慈善組織劃撥善款用于慈善事業(yè)。這兩個路徑不分優(yōu)劣在美國社會中都發(fā)揮著重要的作用。對于希望發(fā)展慈善事業(yè)的人們，第二個路徑當然是他們的首選，比起財政劃撥，通過慈善組織的捐贈至少能夠明確地保障自己的錢財用于慈善事業(yè)。因此慈善捐助在美國社會如同納稅一般占有重要的地位。而且美國還通過高額的遺產(chǎn)稅迫使富人將自己的遺產(chǎn)用于社會，而非形成龐大的家族事業(yè)，使貧富懸殊加劇。

二是制度保障。美國的慈善事業(yè)機制相當完善，尤其是慈善組織的運作管理監(jiān)管制度相當成熟，這一點極其值得我們學習。美國是一個自律與監(jiān)管并重的國家。它的自律來自以下兩個方面，一是采用公司化運營模式，內(nèi)部監(jiān)管作為自律的一種形式為各類慈善基金會所采納。二是行業(yè)自律，這與公司企業(yè)的行業(yè)自律也頗為相似。而它的監(jiān)管主要包括公眾輿論監(jiān)督和政府行政司法監(jiān)督。在行政司法監(jiān)督中，美國對慈善機構(gòu)善款使用的監(jiān)督分為兩種手段、兩個層面，即法律手段和行政手段，以及聯(lián)邦層面和地方層面。在法律手段上，美國有稅務法和非營利組織法案等規(guī)范和約束慈善機構(gòu)的行為。在行政手段上，聯(lián)邦政府的國內(nèi)稅收署就是實際上的慈善機構(gòu)主管部門。對公眾輿論監(jiān)督而言，企業(yè)的慈善捐贈在美國的公民社會意識中已經(jīng)成為了企業(yè)的社會責任，社會輿論導向?qū)τ诖壬频陌l(fā)展也有著相當大的強制力，不用說一個成功的企業(yè)和商人，即使一個普通人如果選擇不捐款，則需付出巨大的社會代價，他將喪失個人聲望和已有的社會地位。

中國有著自己的特殊國情，與美國社會有著很大不同，不可能全部移植。反觀中國國內(nèi)，慈善事業(yè)發(fā)展較為成熟的便是中國香港。筆者曾接觸過香港的慈善家楊先生，了解到現(xiàn)在內(nèi)地也在積極地學習香港的先進慈善經(jīng)驗。我們知道慈善事業(yè)的發(fā)展動力主要是善心與利益。而香港慈善事業(yè)成功的最為重要的原因就是因為香港的慈善文化、慈善意識已經(jīng)滲透進了社會的各個階層，成為了人們的一種生活方式。香港是一個有著700萬人口的城市，政府卻只有三個司，因此需要大量的非政府機構(gòu)參與到社會管理和社會服務之中。正是在這樣的背景下，慈善組織因少了政府的約束而有了更大的發(fā)展空間。其中以香港社會服務聯(lián)合會和保良局為代表的非政府組織，在慈善活動中極為活躍，發(fā)揮著重要的作用。

3 我國慈善事業(yè)發(fā)展建議

在當今市場經(jīng)濟的條件下，任何社會事業(yè)的發(fā)展都離不開制度機制的保障，需要制度與機制對其進行規(guī)范。慈善事業(yè)的發(fā)展對于健全的制度保障的需求更是毋庸置疑。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，明確分工順利過渡。發(fā)展慈善事業(yè)等社會公益事業(yè)是政府義不容辭的職責，同時政府又是發(fā)展慈善事業(yè)必不可少的推動力量。眾所周知，我國是社會主義性質(zhì)的國家，人民政府更應該承擔起消除兩極分化的責任。政府是政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力的集中代表，是社會資源的最大擁有者和分配者，對慈善事業(yè)發(fā)展的影響作用最直接、最明顯、最有效。但是，當前我國政府存在職能太過廣泛的問題，同時習慣用行政手段解決社會問題。慈善事業(yè)也不能免俗，受到政府的主導。因此需要明確分工，明確各自的發(fā)展方向。我國政府的發(fā)展方向應是建立和完善以社會救助制度、社會優(yōu)撫制度、弱勢群體保護制度和社會福利制度為主要內(nèi)容的慈善事業(yè)和社會保障制度。政府應當放寬對民間慈善組織設立的限制，積極履行監(jiān)管工作等間接管理而非直接管理領(lǐng)導工作。

第二，雙軌并行，慈善組織逐步擺脫對政府的依賴。在慈善事業(yè)上，外國的先進經(jīng)驗值得借鑒，但是不可盲目移植。基于我國的特殊國情，政府的影響力巨大，慈善事業(yè)的萌芽階段力量弱小，應當堅持官辦慈善與民間慈善雙軌并行，相互促進。我國的慈善事業(yè)有其發(fā)展特點，民間與政府力量的互動，也是慈善事業(yè)的發(fā)展動力之一。從慈善的本質(zhì)以及先進國家和地區(qū)的經(jīng)驗來看，民間慈善必然應當成為慈善事業(yè)的主體之一。政府過多干預慈善事業(yè)，會導致捐贈者對慈善事業(yè)的公信力產(chǎn)生懷疑。目前，政府給予民間慈善的空間一直有限，對于民間組織的約束，一直非常嚴格。所以在制度設計中，應該讓民間慈善與政府慈善處于一種平等的地位。政府對于民間慈善不是一種領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，應當是一種監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。在現(xiàn)在這個過渡時期，慈善組織可以依靠政府積累資本金、運作經(jīng)驗，最后擺脫對政府的依賴，建立自己的公信力與影響力。

第三，立法“勸捐”,完善慈善立法體系。根據(jù)上文的介紹，可以知道美國慈善事業(yè)發(fā)展的動力之一便是法律的迫使。而反觀我國，慈善立法還有許多空白，我國應盡快建立完善慈善法律體系。首先制定一部慈善事業(yè)的基本法，作為發(fā)展慈善事業(yè)的基本依據(jù)。具體內(nèi)容上，慈善法應該涵蓋有關(guān)慈善組織、慈善募捐、捐贈者的權(quán)利和義務等慈善事業(yè)中重要問題的具體規(guī)定，以彌補當前慈善事業(yè)領(lǐng)域的立法空白。另外在納稅問題上，也應盡快實現(xiàn)和保障捐贈人的利益。捐贈增多和多樣化是慈善組織發(fā)展的直接助力，對于慈善組織的設立上，立法也應正確引導，鼓勵建立，而非一味地嚴格限制成立。

第四，完善監(jiān)管，合理管理慈善組織。針對不同的慈善組織采取的監(jiān)管措施應當是不同的。監(jiān)管民間慈善組織的機構(gòu)應當是在現(xiàn)有政府機構(gòu)中進行安排調(diào)整，不需要另行設立。具體而言，比如監(jiān)管公募性民間慈善組織相較于非公募性的慈善組織應該更為嚴格。對于前者可以采取類似于監(jiān)管上市公司的模式，如不定期抽查，信息公開，捐贈者公眾輿論監(jiān)督等。對于后者，外國的監(jiān)管主要是防止利用慈善組織洗錢，因此，我國監(jiān)管的目的也應在于保證捐贈者不是通過慈善組織來進行違法犯罪行為，如關(guān)聯(lián)交易、洗錢、違規(guī)資本運作等。其次，向公眾公布、向捐贈者反饋慈善款項的運行情況，是否落實到其事先設立的慈善項目等事項。真正做到公募性慈善組織的陽光運作，非公募性慈善組織的合法運作。目前國家民政部雖然每年會對非公募基金會進行年檢，但由于人手不足，使得這種制度形同虛設，因此法律對非公募性的基金會設立極其嚴格，監(jiān)管無法跟上也是一個重要原因。以上具體措施在一定程度上可以解決現(xiàn)在面臨的問題。但是建立相應完善的監(jiān)督約束機制，實現(xiàn)對政府慈善和民間慈善的監(jiān)督才是最終目標。對于慈善組織的管理，也是一個值得思考的問題，市場化的發(fā)展趨勢使慈善組織的運作與公司企業(yè)的運作極為相似，但是由于慈善事業(yè)的利他性與公益性這個本質(zhì)的不同，應當平衡好公益事業(yè)的發(fā)展和捐助款項的保值，發(fā)展公益信托產(chǎn)品。

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