● 姚建東

試論公共部門人力資源管理的特性、戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展趨勢(shì)

● 姚建東

擁有一支積極主動(dòng)、盡職盡責(zé)、精明強(qiáng)干的公共部門人力資源隊(duì)伍，無(wú)疑是政府實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的根本保證之一。本文從公共部門人力資源開(kāi)發(fā)與管理的性質(zhì)、目標(biāo)及發(fā)展趨勢(shì)來(lái)闡述公共部門人力資源的再造過(guò)程。

公共部門 人力資源 戰(zhàn)略目標(biāo) 發(fā)展趨勢(shì)

在知識(shí)社會(huì)中，人力資源已取代工業(yè)時(shí)代的資本，成為我們這個(gè)時(shí)代最重要的戰(zhàn)略資源。對(duì)于公共管理者而言，擁有一支積極主動(dòng)、盡職盡責(zé)、精明強(qiáng)干的公共部門人力資源隊(duì)伍無(wú)疑是政府實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的根本保證之一，否則政府不可能有活力、有效率。當(dāng)今風(fēng)靡各國(guó)的“政府再造”（Reengineering Government），莫不把公共部門人力資源再造作為一個(gè)重點(diǎn)。

一、公共部門人力資源開(kāi)發(fā)與管理的性質(zhì)

“公共部門人力資源開(kāi)發(fā)與管理”是對(duì)“人事行政管理”的全面更新。公共部門的人力資源作為國(guó)家人力資源總體結(jié)構(gòu)中的一部分，具有一般人力資源所具有的再生、能動(dòng)、增值等一切基本性質(zhì)。但是，公共部門的人力資源掌握著公民和國(guó)家賦予的公共權(quán)力，執(zhí)行著國(guó)家制定的法律和大政方針，在社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配中起著重要作用。公共部門人力資源行為的過(guò)程和結(jié)果，直接關(guān)系到政府的公共形象和合法性。因此，在公共部門人力資源的獲取、使用和開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)政治素質(zhì)和道德素質(zhì)的要求，構(gòu)成其自身性質(zhì)中極其重要的部分。公共部門人力資源必須擁有較高的理論水平、政策水平、法律觀念、政治品質(zhì)、道德覺(jué)悟、對(duì)公眾熱情的服務(wù)態(tài)度和工作作風(fēng)。

同樣，公共部門人力資源開(kāi)發(fā)與管理也具有一般人力資源開(kāi)發(fā)與管理的性質(zhì)和作為公共部門組織形態(tài)的特殊管理性質(zhì)。人力資源開(kāi)發(fā)與管理的一般性體現(xiàn)了各種組織形態(tài)在人事管理上的共同性，如在管理過(guò)程中有“入口”、“在職”、“出口”三大環(huán)節(jié)劃分，設(shè)立了組織競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)、保障、開(kāi)發(fā)等管理機(jī)制以及人事選撥、測(cè)評(píng)、考核、獎(jiǎng)勵(lì)的一些具體管理措施、方法和技術(shù)等，這些在包括公共組織在內(nèi)的各種組織的人事管理中表現(xiàn)出明顯的一致性，反映了組織對(duì)人力資源開(kāi)發(fā)和管理一般屬性的共同認(rèn)識(shí)。另一方面，公共組織本身具有的特性和公共部門人力資源的特殊性，使得公共部門的人力資源開(kāi)發(fā)與管理有其獨(dú)特性。第一，公共部門是一個(gè)橫向部門分化，縱向?qū)蛹?jí)節(jié)制的龐大的組織結(jié)構(gòu)體系。而這樣一個(gè)體系又是按照完整統(tǒng)一的組織原則建立起來(lái)的，它意味著組織必須目標(biāo)統(tǒng)一、領(lǐng)導(dǎo)指揮統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一。以此建立起與公共組織體例契合的縱橫交錯(cuò)的人力資源主管部門，在上級(jí)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)著不同部門、不同層級(jí)的人力資源管理職能。由此可見(jiàn)，任何其他形態(tài)的組織，其人事權(quán)的劃分與人事管理部門的構(gòu)造，都無(wú)法與公共組織人事行政機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性相比擬。第二，國(guó)家制定專門的法律和法規(guī)對(duì)公共部門人力資源的行為和管理行為進(jìn)行規(guī)制，保證他們依法合理地行使行政管理和人事管理的權(quán)力。第三，在公共部門人力資源的具體管理中，體現(xiàn)出了自身的性質(zhì)。如針對(duì)政府組織的工作性質(zhì)與公職人員的政治要求，強(qiáng)化了其德才的測(cè)評(píng)、考核與培訓(xùn)的方法和技術(shù)；而針對(duì)公共部門產(chǎn)出的非量化性特征，公共部門人力資源開(kāi)發(fā)管理必然發(fā)展出適用于公共組織的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

二、公共部門人力資源管理的目標(biāo)

公共部門是相對(duì)于私營(yíng)部門的一種重要組織形態(tài)。它所提供的產(chǎn)品和服務(wù)范圍與種類不是由消費(fèi)者的直接愿望決定的，而是由政府機(jī)構(gòu)決定的，在民主社會(huì)是由公民的代表來(lái)決定的。公共部門是建立在權(quán)威關(guān)系之上的，所具有的合法強(qiáng)制力也是私人部門所沒(méi)有的。這種核心差異無(wú)疑決定了公共部門與私人部門所追求的管理目標(biāo)的差異。公共部門人力資源開(kāi)發(fā)與管理的目標(biāo)主要是追求完善的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制。在國(guó)家公務(wù)員制度中，公共部門人力資源管理的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：

1.競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制

競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)主義法則在公務(wù)員制度中的體現(xiàn)和應(yīng)用，它促成了一個(gè)優(yōu)勝劣汰、競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的環(huán)境。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制需要個(gè)人可以長(zhǎng)期預(yù)期的穩(wěn)定的法制規(guī)則，它有效運(yùn)行的基礎(chǔ)是：所有的公務(wù)員和愿意成為公務(wù)員的社會(huì)人才，在公務(wù)員管理的法律規(guī)定面前人人平等；公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)以客觀、公開(kāi)的原則與程序從事管理活動(dòng)。

2.權(quán)利保障機(jī)制

政府要保證公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性、連續(xù)性，并能夠吸引更多的優(yōu)秀人才，就必須充分保障公務(wù)員工作和生活的基本條件，滿足他們生產(chǎn)以及自我發(fā)展的不同層次的需求。不能將公務(wù)員只看成是完成工作的機(jī)器、實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效的工具或管理控制的對(duì)象?，F(xiàn)代公共部門人力資源管理已經(jīng)拋棄了傳統(tǒng)人事行政管理那種重控制、重監(jiān)督、重處罰的消極管理，而轉(zhuǎn)向營(yíng)造良好的工作生活質(zhì)量，激發(fā)公務(wù)員的活力。

3.功績(jī)激勵(lì)機(jī)制

人才的競(jìng)爭(zhēng)必然要求組織建立相應(yīng)的功績(jī)激勵(lì)機(jī)制作為配套措施，因?yàn)殡m然競(jìng)爭(zhēng)是功績(jī)激勵(lì)機(jī)制建立的基礎(chǔ)，但是只有組織同時(shí)制定了相關(guān)的激勵(lì)政策，競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境才能得到根本的保證。如果沒(méi)有激勵(lì)，公務(wù)員干得好，得不到獎(jiǎng)勵(lì)、晉升；干得不好得不到懲戒、辭退，那么競(jìng)爭(zhēng)的效用就無(wú)從談起。在現(xiàn)代公務(wù)員制度中，激勵(lì)機(jī)制通過(guò)以下管理環(huán)節(jié)的措施保證：人事獎(jiǎng)懲、考績(jī)考核、職務(wù)升降、在職培訓(xùn)、工資晉級(jí)、辭退和獎(jiǎng)金等。

4.流動(dòng)更新機(jī)制

公務(wù)員的更新機(jī)制包括兩層含義。一是促進(jìn)政府工作人員正常的新老交替和流動(dòng)，保持公職人員的穩(wěn)定性和年齡結(jié)構(gòu)的合理性。二是更新現(xiàn)有公務(wù)員知識(shí)結(jié)構(gòu)和技能手段，以及根據(jù)適才適用的原則和職業(yè)生涯發(fā)展的條件，進(jìn)行職位交流調(diào)配的人才流動(dòng)。流動(dòng)更新機(jī)制在公務(wù)員制度中的應(yīng)用包括：退休退職、教育培訓(xùn)、交流調(diào)配、任職回避、辭職辭退、雙向選擇和人才市場(chǎng)完善等。

5.制約監(jiān)控機(jī)制

權(quán)力最大的危險(xiǎn)是權(quán)力腐敗或失控，對(duì)公務(wù)員而言，監(jiān)控包括對(duì)公務(wù)員的紀(jì)律規(guī)章、行政懲戒、人事檔案等。對(duì)公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)而言，監(jiān)控的主要內(nèi)容是人事行政管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。值得一提的是，公務(wù)員作為管理機(jī)構(gòu)的被管理者，也有權(quán)對(duì)管理機(jī)關(guān)管理行為的合法性與合理性進(jìn)行監(jiān)督，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。這一點(diǎn)體現(xiàn)了現(xiàn)代公務(wù)員制度中公務(wù)員與管理機(jī)關(guān)之間監(jiān)督的雙向性。

三、現(xiàn)代公共部門人力資源管理發(fā)展的新趨勢(shì)

我國(guó)目前的公共部門人力資源管理正處在由傳統(tǒng)人事行政管理向現(xiàn)代人力資源管理的過(guò)渡期，縱觀西方現(xiàn)代公共部門人力資源發(fā)展的脈絡(luò)，結(jié)合我國(guó)公共管理環(huán)境的變化，今后公共部門人力資源管理呈現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)和趨勢(shì)主要有以下幾個(gè)方面：

1.專家治理以及政府管理職業(yè)化

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)的來(lái)臨、政府管理復(fù)雜性的增加、政府管理對(duì)大量信息的需求以及政府管理日趨技術(shù)化和專門化，政府管理對(duì)專門性的需要更加強(qiáng)烈，這一切均導(dǎo)致了知識(shí)工作者的興起。知識(shí)和信息工作者，在政府公務(wù)領(lǐng)域內(nèi)將占主導(dǎo)地位。在未來(lái)的公共組織中，知識(shí)和專家的權(quán)威將會(huì)日益顯現(xiàn)。

2.從消極的控制轉(zhuǎn)為積極的管理

傳統(tǒng)的公共部門人力資源管理，是一種以控制為導(dǎo)向的消極的管理，這種管理的基本特點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)效率價(jià)值的優(yōu)先性；強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的工具角色；強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的規(guī)劃和程序；重視監(jiān)督的控制；強(qiáng)調(diào)集中性的管理等。傳統(tǒng)的以控制為導(dǎo)向的管理不免使公共部門人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共部門人力資源管理更具積極性，主要特征表現(xiàn)在：開(kāi)放參與決策機(jī)會(huì)；提供行政人員發(fā)展自主性的機(jī)會(huì)；發(fā)展組織共同愿景；發(fā)展并維持組織成員之間的依賴、開(kāi)放的溝通等。

3.公共部門人力資源發(fā)展的重視和強(qiáng)調(diào)

面對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息社會(huì)的到來(lái)，面對(duì)新知識(shí)和新技術(shù)的挑戰(zhàn)，越來(lái)越多的組織認(rèn)識(shí)到公共部門人力資源發(fā)展，即通過(guò)持續(xù)的學(xué)習(xí)以改變公務(wù)員和公共管理者的態(tài)度、行為和技能的重要性。更為重要的是由于今天公共組織管理者和公務(wù)員面臨的是一個(gè)快速變遷的社會(huì)，過(guò)去被動(dòng)式的學(xué)習(xí)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)時(shí)代的要求，具備新的學(xué)習(xí)能力是公共部門人力資源發(fā)展的核心。未來(lái)學(xué)家約翰奈斯比特等人亦認(rèn)為，未來(lái)組織的人力資源發(fā)展將強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)如何學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)如何思考，學(xué)習(xí)如何創(chuàng)造，并向終身學(xué)習(xí)發(fā)展。

4.公共部門人力資源管理的電子化

信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在公務(wù)員管理中的應(yīng)用已成為一個(gè)顯著的特征，人力資源管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，可以增加效率，節(jié)約成本；有利于人力資源戰(zhàn)略和政策制定；有利于加強(qiáng)人員之間的溝通與聯(lián)系；有利于實(shí)現(xiàn)參與管理。未來(lái)主要的發(fā)展包括：電子人事政策法規(guī)和電子人力資源資料庫(kù)；電子招聘；電子福利支付；電子動(dòng)態(tài)管理等。

5.政府人力精簡(jiǎn)與小而能的政府

政府組織規(guī)模的龐大，乃是過(guò)去各國(guó)政府的一個(gè)普遍現(xiàn)象，究其原因在于政府功能的擴(kuò)張、社會(huì)的發(fā)達(dá)、政務(wù)的增繁以及政府自身的內(nèi)在擴(kuò)張。而政府之?dāng)U張反過(guò)來(lái)導(dǎo)致赤字、績(jī)效低下、成本擴(kuò)張。所以，從1990年以后，各國(guó)之文官改革，莫不把人力精簡(jiǎn)和緊縮管理作為主要措施。我國(guó)政府亦精簡(jiǎn)了30%的公務(wù)員。隨著“小政府”觀念的深入人心，人力精簡(jiǎn)繼續(xù)成為公共部門人力資源管理的一個(gè)基本趨勢(shì)。

6.績(jī)效管理的強(qiáng)調(diào)與重視

如果公共組織擺脫不了目的取向色彩，那么績(jī)效側(cè)身于種種目的當(dāng)中，便不免成為最受關(guān)注的課題。事實(shí)上，組織的成功與否，視人力資源運(yùn)用的有效程度而定。如今，無(wú)論公、私組織，績(jī)效管理成為一個(gè)最熱門的話題?？?jī)效管理意味著組織管理者為公務(wù)員規(guī)劃責(zé)任及目標(biāo)，以使他們的能力獲得最大的發(fā)揮；并以績(jī)效考評(píng)作為公務(wù)員獎(jiǎng)懲的依據(jù)。

7.公務(wù)倫理責(zé)任的強(qiáng)調(diào)和重視

近年來(lái)，越來(lái)越多的公職人員的不道德行為（如腐?。?dǎo)致了政府威信的下降和公民對(duì)政府官員的“信任赤字”，嚴(yán)重影響到了政府的合法性問(wèn)題。我國(guó)目前雖然還沒(méi)有關(guān)于公務(wù)員倫理的法律法規(guī)，維持公務(wù)員的職業(yè)倫理還主要停留在靠黨紀(jì)和說(shuō)服教育的層面，但隨著“以德治國(guó)”觀念的逐步深入，公務(wù)員的職業(yè)倫理總是會(huì)越來(lái)越受人們重視。可以肯定，如何維持公務(wù)員倫理的生活及行為，是今后我國(guó)公共部門人力資源管理的最大挑戰(zhàn)之一。

1.任曉：《中國(guó)行政改革》，浙江人民出版社，1998年版。

2.傅小隨：《中國(guó)行政體制改革的制度分析》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999年版。

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5.俞可平：《治理與善治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002年版。

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(作者單位：南陽(yáng)理工學(xué)院)

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