● 譚永生 楊宜勇

“十二五”時期實施擴大就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的對策建議

● 譚永生 楊宜勇

“十二五”時期我國勞動力供求總量矛盾持續(xù)存在，結(jié)構(gòu)性問題會更加突出。為落實擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，“十二五”應(yīng)注重以“數(shù)量優(yōu)先，兼顧質(zhì)量；瞄準結(jié)構(gòu)，服務(wù)經(jīng)濟；優(yōu)化環(huán)境，鼓勵創(chuàng)業(yè)；依法就業(yè)，和諧勞動”等為抓手，全面促進就業(yè)。

“十二五” 就業(yè) 戰(zhàn)略

一、“十二五”時期我國擴大就業(yè)面臨的環(huán)境分析

（一）“十二五”擴大就業(yè)面臨的機遇

從國際環(huán)境看機遇：一是金融危機后世界經(jīng)濟也正步入復蘇，主要經(jīng)濟體經(jīng)濟狀況也出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)；二是經(jīng)過這次危機，新興市場經(jīng)濟國家的地位將有所提升；三是后危機時期，發(fā)達國家對外投資相對規(guī)模會有所收縮，這對于我國大力實施“走出去”戰(zhàn)略，拓展經(jīng)濟發(fā)展空間和擴大就業(yè)將帶來戰(zhàn)略性機遇。

從國內(nèi)環(huán)境看機遇：一是“十二五”正處于經(jīng)濟的回升期，保持經(jīng)濟的平穩(wěn)較快增長是可能的，投資也會保持在一個較高的水平，投資帶動效應(yīng)引發(fā)的市場需求會創(chuàng)造新的就業(yè)崗位；二是應(yīng)對金融危機的一攬子計劃和十大產(chǎn)業(yè)振興計劃等相關(guān)政策措施的后續(xù)效應(yīng)對就業(yè)促進會進一步顯現(xiàn)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)會形成新的就業(yè)增長點；三是非公經(jīng)濟繼續(xù)保持強勁的增長勢頭，第三產(chǎn)業(yè)及中小企業(yè)會有較大的發(fā)展，并對就業(yè)產(chǎn)生較大貢獻；四是促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶的城鎮(zhèn)化進程將進一步加快；五是社會保障制度的進一步完善，社會對失業(yè)的承受力也會有所增強。

（二）“十二五”擴大就業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

從國際環(huán)境看挑戰(zhàn)：一是世界經(jīng)濟復蘇將是一個曲折而緩慢的過程，目前復蘇的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)還不牢固，還存在較大的不確定性；二是后危機時期發(fā)達國家開始調(diào)整自己的需求結(jié)構(gòu)和消費模式。外商直接投資（FDI）流入減少，人民幣仍面臨著升值壓力；三是針對我國的貿(mào)易爭端增多，穩(wěn)定出口市場和份額的難度明顯加大，發(fā)達國家出于貿(mào)易保護的目的，還會提出勞工標準問題和實施低碳壁壘，這都會對我國貿(mào)易創(chuàng)造就業(yè)形成不利影響。

從國內(nèi)環(huán)境看挑戰(zhàn)：一是我國就業(yè)人口基數(shù)大，新增勞動力供給仍處于高位，就業(yè)機會緊張；二是經(jīng)濟仍有可能會出現(xiàn)波動，特定年份或時期出現(xiàn)經(jīng)濟回調(diào)并導致特定階段內(nèi)失業(yè)壓力過大的可能性仍然存在；三是我國經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力不強，出口導向型及傳統(tǒng)低成本勞動力比較優(yōu)勢的發(fā)展模式將難以為繼；四是城鎮(zhèn)化未實現(xiàn)從量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化、社會保障不健全等也會使擴大就業(yè)面臨壓力。

二、對“十二五”時期我國就業(yè)形勢的基本判斷

（一）勞動力總供給壓力有明顯減弱的趨勢，供求總量矛盾持續(xù)存在

從勞動力供給角度看，我國勞動力供給的“人口紅利”在“十二五”還會維持，但勞動力供給增量開始減緩且下降速度加快，勞動力總供給壓力明顯減弱，但供大于求的總量矛盾將持續(xù)存在。取我們預測認為最可能出現(xiàn)的中位情景，“十二五”勞動力總供給保持在8.12-8.20億，中位的需求總量維持在7.88-8.05億，年均供求缺口在2000萬左右。

（二）就業(yè)的結(jié)構(gòu)性問題更加嚴峻，并呈現(xiàn)出一些新的特點

1.就業(yè)增長將更加集中在城鎮(zhèn)，農(nóng)村剩余勞動力加快轉(zhuǎn)移

取我們預測認為最可能出現(xiàn)的中位情景，“十二五”城鎮(zhèn)年均勞動力總需求在3.35-3.85億，供需缺口年均在2000萬人左右，中位的城鎮(zhèn)失業(yè)率在5.5%左右。因此，就業(yè)增長仍將集中在城鎮(zhèn)，解決就業(yè)問題的關(guān)鍵仍是城鎮(zhèn)就業(yè)問題。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的趨勢仍將持續(xù)（每年維持在900萬左右），農(nóng)村就業(yè)總量仍會持續(xù)減少。

2.就業(yè)增長將更加集中在第三產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)基本穩(wěn)定

第一產(chǎn)業(yè)排斥勞動力的趨勢在“十二五”不會改變。第二產(chǎn)業(yè)中資本密集程度相對較高的工業(yè)吸納就業(yè)不容樂觀，建筑業(yè)吸納就業(yè)會呈現(xiàn)出穩(wěn)定增加的趨勢，從第二產(chǎn)業(yè)整體來看其吸納就業(yè)與“十一五”會基本持平。擴大就業(yè)的關(guān)鍵仍是第三產(chǎn)業(yè)，在第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，對勞動力需求拉動能力較強的是批發(fā)零售貿(mào)易住宿餐飲業(yè)、交通運輸倉儲業(yè)以及其他社會服務(wù)業(yè)等傳統(tǒng)勞動密集型行業(yè)。

3.區(qū)域間的新增就業(yè)格局可能會發(fā)生一些變化，中西部地區(qū)將就業(yè)崛起

從就業(yè)結(jié)構(gòu)上看，東部地區(qū)仍是城鎮(zhèn)就業(yè)的主要區(qū)域，這種格局在“十二五”不會發(fā)生根本性變化，在東部地區(qū)就業(yè)的勞動力仍會占到50%左右。但過去對就業(yè)增長貢獻特別大的東部地區(qū)，受發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級（出口、節(jié)能減排、企業(yè)運行成本和土地比較收益）的影響，一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移難以避免，吸納就業(yè)增量會放緩。而部分中西部地區(qū)（四川、重慶、廣西、陜西等）受區(qū)域經(jīng)濟調(diào)整政策的影響可能出現(xiàn)快速的經(jīng)濟增長，勞動力需求逐步旺盛，這會使區(qū)域間的新增就業(yè)格局發(fā)生變化，中西部將在吸納新增就業(yè)方面發(fā)揮更加重要的作用。

4.方式轉(zhuǎn)變結(jié)構(gòu)升級壓力大，勞動力素質(zhì)不匹配的矛盾會更加突出

“十二五”我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力越來越大，結(jié)構(gòu)調(diào)整升級必然對勞動者素質(zhì)提出更高的要求。2008年我國從業(yè)人員中高中及以上文化程度僅占19.61%，大專以上僅占6.91%。在農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力中，初中及以下文化程度者占70%以上，受過正規(guī)職業(yè)培訓的比例僅有10%左右，這導致大量以初中文化為主的青年農(nóng)民工充斥勞動力市場。大量低素質(zhì)勞動力形成的產(chǎn)業(yè)工人隊伍既加劇了日益嚴峻的就業(yè)形勢，又導致我國在國際分工中被鎖定在低端產(chǎn)業(yè)（尤其是制造業(yè)）環(huán)節(jié)。新型工業(yè)化缺乏相匹配的勞動者，不能形成足夠的產(chǎn)業(yè)鏈延伸，服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展（開發(fā)）缺乏后勁，更制約著發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)升級。

（三）特殊群體，尤其是青年失業(yè)群體問題需要高度關(guān)注

在就業(yè)方面，青年農(nóng)民工和大學生成為兩個值得高度關(guān)注的群體。這兩個群體的就業(yè)問題，實際上是青年群體的就業(yè)問題?！笆濉鼻嗄晔I(yè)群體規(guī)模年均在990萬左右。青年失業(yè)群體具有許多不同于城鎮(zhèn)失業(yè)人員的特征，從而加大了該群體失業(yè)轉(zhuǎn)就業(yè)工作的難度。如果不能盡快地根據(jù)青年失業(yè)群體自身的特點，制定出有針對性的政策，而是采用以往舊有的治理失業(yè)辦法，不但不會達到預期的效果，反而可能會加劇青年失業(yè)群體問題的嚴重性。

（四）勞動關(guān)系仍將面臨非常大的挑戰(zhàn)，提升就業(yè)質(zhì)量任務(wù)艱巨

“十二五”隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整進程的加快，以及經(jīng)濟成分多元化和就業(yè)形式多樣化，勞動關(guān)系將更趨復雜化，勞動爭議增多，協(xié)調(diào)好利益關(guān)系的難度進一步加大。

三、“十二五”時期實施擴大就業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的對策建議

經(jīng)濟增長速度的快慢及其就業(yè)彈性高低是影響就業(yè)需求的關(guān)鍵。保持經(jīng)濟的平穩(wěn)較快增長取決于很多因素，相對而言在保持一定經(jīng)濟增長速度的同時，提高其就業(yè)彈性則是更為現(xiàn)實的途徑。擴大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加速城鎮(zhèn)化進程，鼓勵創(chuàng)業(yè)、實施積極的財政金融政策等都具有明顯的擴大就業(yè)容量、提高就業(yè)彈性系數(shù)的功能。為此，我們提出“十二五”時期我國擴大就業(yè)的思路：數(shù)量優(yōu)先，兼顧質(zhì)量；瞄準結(jié)構(gòu)，服務(wù)經(jīng)濟；優(yōu)化環(huán)境，鼓勵創(chuàng)業(yè)；依法就業(yè)，和諧勞動。為實施擴大就業(yè)，我們從發(fā)展戰(zhàn)略、結(jié)構(gòu)調(diào)整等6個方面，提出如下對策建議。

（一）實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

增強經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，以經(jīng)濟增長帶動就業(yè)增加。以擴大內(nèi)需特別是增加居民消費為重點，加快推動經(jīng)濟發(fā)展向內(nèi)需驅(qū)動、消費支撐、均衡發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變。把保障和改善民生作為擴大內(nèi)需的抓手，努力擴大就業(yè)。實施更加積極的就業(yè)政策，統(tǒng)籌考慮擴大就業(yè)。在制定和實施產(chǎn)業(yè)政策、公共投資規(guī)劃和大中型投資項目時，應(yīng)把創(chuàng)造就業(yè)崗位和擴大就業(yè)機會作為重要內(nèi)容統(tǒng)籌考慮，選擇最具創(chuàng)造就業(yè)潛力的經(jīng)濟發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整與投資戰(zhàn)略。在選擇技術(shù)發(fā)展路徑時，應(yīng)適應(yīng)和符合我國現(xiàn)實國情的要素稟賦結(jié)構(gòu)，兼顧勞動密集型、資本密集型及技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(二)在調(diào)結(jié)構(gòu)中要有所側(cè)重和兼顧，努力擴大就業(yè)容量

加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，努力提升第三產(chǎn)業(yè)在吸納就業(yè)中的作用。大力發(fā)展就業(yè)容量較大，與經(jīng)濟發(fā)展及居民生活密切相關(guān)的倉儲、商貿(mào)餐飲、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、家政服務(wù)等勞動密集型行業(yè)。注重從資金、信貸、稅收、經(jīng)營場地和設(shè)施等方面積極扶持非公有制經(jīng)濟和中小企業(yè)的發(fā)展。盡快修改、補充和完善法律法規(guī)，對個體、私營、民營經(jīng)濟實行同等的法律保護。針對中小企業(yè)資金不足問題，政府相關(guān)部門應(yīng)當為中小企業(yè)融資提供支持，建立中小企業(yè)風險投資基金、出口信貸基金以及貸款基金等，通過金融支持刺激中小企業(yè)的發(fā)展和吸納就業(yè)。加大對中西部地區(qū)（或東部地區(qū)內(nèi)部之間）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策的扶持力度，鼓勵勞動密集型、物流成本低、產(chǎn)品時效性弱的產(chǎn)業(yè)向這些地區(qū)轉(zhuǎn)移，培育中西部就業(yè)增長點。

（三）促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，發(fā)揮倍增效應(yīng)

進一步簡化創(chuàng)業(yè)政策落實過程中的審批程序，降低注冊門檻，按照“非禁即入”的原則最大限度地降低在審批環(huán)節(jié)產(chǎn)生的創(chuàng)業(yè)成本。進一步完備包括財稅金融支持、稅費減免、小額擔保貸款、場地安排等扶持政策在內(nèi)的促進創(chuàng)業(yè)政策體系。進一步拓寬創(chuàng)業(yè)者的融資渠道，采取多種方式為創(chuàng)業(yè)者提供融資和貸款擔保以及無息或貼息貸款，進一步發(fā)掘創(chuàng)業(yè)基金在促進創(chuàng)業(yè)方面的潛力。積極引導民間資本進行創(chuàng)業(yè)風險投資，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)進入資本市場提供渠道。全面加強創(chuàng)業(yè)教育體系建設(shè)，早期介入創(chuàng)業(yè)教育，從“娃娃抓起”將創(chuàng)業(yè)意識教育融入到學校教育的各個環(huán)節(jié)，全面加強創(chuàng)業(yè)教育體系建設(shè)。加強對創(chuàng)業(yè)輿論的引導，樹立一批創(chuàng)業(yè)典型，建立一批創(chuàng)業(yè)示范基地，弘揚創(chuàng)業(yè)精神，對在促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作中取得顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵，切實營造全社會參與創(chuàng)業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)、幫助創(chuàng)業(yè)和尊重創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

（四）建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)公共服務(wù)

加快戶籍制度改革，切實降低勞動力在城鄉(xiāng)之間、不同城鎮(zhèn)之間、以及不同農(nóng)村地區(qū)之間流動的遷移門檻和成本。要由鼓勵農(nóng)村剩余勞動力進城轉(zhuǎn)向進城農(nóng)民工市民化（本地化），將穩(wěn)定就業(yè)的進城務(wù)工人員和因城鎮(zhèn)建設(shè)征地而失去承包地的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口，探索“宅基地換廉租房”等制度創(chuàng)新，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)低保、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療和失業(yè)救助等社會保障覆蓋范圍，避免城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)。彌補基本制度缺失，低起步、逐提高全面推行農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度，對城鄉(xiāng)無保障老人實行老年生活補助，健全城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險體系；繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療，探索城鄉(xiāng)居民一體化的醫(yī)療保障模式；加快推行失業(yè)保險和工傷保險，為就業(yè)者提供平等的失業(yè)和工傷保障。擴大各項社會保險制度的覆蓋面，重點解決農(nóng)民工、失地農(nóng)民、靈活就業(yè)者的社會保障問題。逐步提高基本保險的保障水平，合理界定各類人員的待遇差距，增強制度保障水平的公平性。做好制度間的銜接，實施全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。

（五）針對不同群體的特點，區(qū)別解決特殊群體就業(yè)問題

繼續(xù)實施全國性的農(nóng)民工培訓工程，在充分利用現(xiàn)有培訓基地的基礎(chǔ)上，圍繞勞動力市場需求，有針對性地加強對農(nóng)村勞動力的技能培訓，提高農(nóng)民職業(yè)技能、轉(zhuǎn)移就業(yè)能力和外出適應(yīng)能力。對失業(yè)農(nóng)民工的培訓要分清層次，因材施教，增強培訓的計劃性、目標性和適用性。繼續(xù)完善勞動預備制度，力爭做到城鄉(xiāng)全部新成長勞動力在就業(yè)前普遍接受必要的職業(yè)技能培訓。加強對青年失業(yè)群體的職業(yè)培訓，提高其勞動技能，使他們適應(yīng)結(jié)構(gòu)升級對高素質(zhì)勞動力的需要，幫助其適應(yīng)用人單位的用工需求最終實現(xiàn)就業(yè)。充分發(fā)揮失業(yè)保險制度的預防功能和再就業(yè)促進功能，充分保障城鎮(zhèn)失業(yè)人員的基本生活。結(jié)合失業(yè)人員求職和參加職業(yè)培訓的情況完善失業(yè)保險申領(lǐng)條件，積極探索失業(yè)保險基金支出范圍，政府需出臺完善失業(yè)保險制度的規(guī)范性文件，合理拓展失業(yè)保險制度的定義，重新界定失業(yè)保險制度的各項合理功能，規(guī)范失業(yè)保險基金使用的程序和范圍，加強對失業(yè)保險基金管理和使用的監(jiān)管。

（六）規(guī)范協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，努力提升就業(yè)質(zhì)量

對《勞動合同法》的實施要努力實現(xiàn)短期政策的靈活性與長期制度建設(shè)的原則性及堅定性相兼顧，推動各類企業(yè)與職工簽訂并履行勞動合同。推進集體合同制度，大力開展區(qū)域性、行業(yè)性集體協(xié)商。加強協(xié)調(diào)勞動關(guān)系三方機制的組織建設(shè)和制度建設(shè)，充分發(fā)揮三方機制的作用，促進人力資源市場的各主體都自覺守法。加強勞動合同管理，督促企業(yè)規(guī)范用工行為，維護職工的勞動就業(yè)權(quán)。積極參與工資集體協(xié)商，把職工工資水平的增長作為工資集體協(xié)商的重要內(nèi)容。在安全生產(chǎn)中的監(jiān)督中，促進企業(yè)認真落實安全生產(chǎn)責任制，不斷改善職工的勞動保護和勞動衛(wèi)生條件。暢通職工利益訴求渠道，建立健全工會和企業(yè)溝通協(xié)商機制。合理調(diào)節(jié)收入分配，使居民收入增長速度不低于國民經(jīng)濟增長速度。健全最低工資制度，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平逐步提高最低工資標準。繼續(xù)推進企業(yè)工資決定機制的轉(zhuǎn)變，使職工工資增長速度不低于企業(yè)經(jīng)濟效益增長速度。完善國有企業(yè)工資收入分配規(guī)則和監(jiān)管機制，注重各類社會群體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)平衡。

1.蔡昉主編：《中國人口與勞動問題報告NO 11》，社會科學文獻出版社，2010年版。

2.汝信等主編：《2010年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2009年版。

3.中國大學生就業(yè)研究課題組：《中國大學生就業(yè)報告（2010）》，社會科學文獻出版社，2010年版。

4.楊河清等主編：《首屆經(jīng)濟增長與就業(yè)國際論壇論文集》，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社，2009年版。

5.郜風濤等主編：《中國就業(yè)制度》，中國法制出版社，2009年版。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會社會發(fā)展研究所）

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