□ 柯紅波

重建公眾與政府間的信任關(guān)系:西方的經(jīng)驗

□ 柯紅波*

當(dāng)今時代,公眾對政府的信任水平在世界范圍內(nèi)都呈現(xiàn)出衰退趨勢。西方學(xué)者的研究文獻顯示公眾對政府信任水平的下降是一個由績效、經(jīng)濟、社會文化和政治因素等諸多原因所導(dǎo)致的復(fù)雜現(xiàn)象。為消除政府的“公眾信任赤字”,西方國家在重振公共機構(gòu)活力的“政府再造運動”中通過建設(shè)掌舵型政府、合作型政府、服務(wù)型政府、電子化政府以及廉潔型政府等舉措以期能夠重建公民與政府之間的和諧信任關(guān)系。

公眾;政府;信任;行政改革

在民主政治條件下,公眾信任是關(guān)乎一個政黨和政府命運的關(guān)鍵因素,公眾對政府的不信任不僅嚴(yán)重損害民主憲政制度,而且會損害政府的治理能力①Orren.G.,Fall from Grace:The Public’s Loss of Faith in Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997,P77-107.。然而,在當(dāng)今時代,公眾對政府的信任在世界范圍內(nèi)都呈現(xiàn)出衰退趨勢。②Sims,H.,Public Confidence in Government,and Government Service Delivery.http://www.csps-efpc.gc.ca/pbp/pub/pdfs/P105-e.pdf.諸如,美國、英國、新西蘭等國都在某種程度上經(jīng)歷了公眾對政府信任的下降。③J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P1-19.在過去數(shù)十年里,中國地方政府在某種程度上也同樣遭遇了公眾信任危機并對各級地方政府執(zhí)政能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前,能否保持較高水平的公眾信任已成為關(guān)系到我國建設(shè)和諧社會目標(biāo)能否實現(xiàn)的一個重要條件。因此,研究借鑒西方國家重塑公眾與政府信任關(guān)系的經(jīng)驗對于深化我國行政改革、構(gòu)建和諧社會都具有重要現(xiàn)實意義。

一、概念厘定與意義探討

1.概念厘定。在過去的數(shù)十年里,伴隨公眾對政府消極評價的日益增多,政治學(xué)者對公眾與政府的信任關(guān)系研究給予了許多關(guān)注。Miller和Listhaug認為公眾與政府的信任關(guān)系是施政當(dāng)局與公共機構(gòu)的績效表現(xiàn)是否與公眾所持的正常期望相符合的一種評價。④Miller,A.H.&Listhaug,O.,Political Parties and Confidence in Government:A comparisonof Norway,Sweden and the United States.BritishJournal of Political Science,1990(20).P357-386.Citrin和Muste認為它是指公眾對政府所持有的一種信心以及對政府領(lǐng)導(dǎo)人、決策者與整個政治制度的支持程度。①Citrin.J&Muste,C.,Trust in Government,Robinson,In:J.P.,Shaver,P.R.&Wrightsman,L.S.,Measuresof Political Attitudes.San Diego,CA:Academic Press,1999.P465-532.Newton和Norris認為公眾信任是公眾對政治實體的內(nèi)在感覺的一個根本指標(biāo),它顯示了市民對政府(包括政治家和政府官員)能否“做正確的事”以及用合適誠實的行為方式處理公共事務(wù)以代表公共利益的信任水平。②Newton,K.&Norris,P.,Confidence in Public Institutions:Faith,Culture,or Performance?In:Pharr,S.J.&Putnam,R.D.ed,Disaffected Democracies:What’s troubling the Trilateral Democracies?NewJersey:Princeton University Press,2000.P52-73.據(jù)前所述,可以看出,西方學(xué)者認為公眾與政府信任關(guān)系是指公眾(包括個人、群體和組織)在期望與認知之間對政府運作過程(官員品行是否廉潔守德、政府部門及公共機構(gòu)提供公共服務(wù)是否質(zhì)優(yōu)效高以及政治制度是否合乎公平正義原則)的一種歸屬心理和評價態(tài)度。

2.意義探討。在任何社會里,公眾與政府信任關(guān)系的作用都不能被低估。Volcker認為公眾和政府間的緊密聯(lián)系是民主社會里最核心的關(guān)系。③Volcker et al.,A Government to Trust and Respect:Rebuilding Citizen-Government Relations For the 21st Century.http://71.4.192.38/NAPA/NAPAPubs.nsf/5053746074da45db85256968006aa88f/ad5e1d7cfd957b12852568870072b208?OpenDocument.Carnavale也宣稱“任何民主政治的最終的核心原則是信任。”④Carnavale,D.,Trustworthy Government:Leadership and Management Strategies for Building Trust and High Performance.San Francisco:Jossey-Bass Publishers,1995.P125.許多研究成果顯示公眾對政府的信任有利于提高公共政策的接受度,減少行政成本,同時還有助于激勵公眾遵循法律和規(guī)則。⑤Tyler,T.R.,Trust and Democratic Government,in Braithwaite,V.&Levi,M.Trust and Governance ed.,New York:Russell Sage Foundation,1998.P269-294.一些研究者認為有關(guān)政府和政治過程的犬儒主義會減少參與及降低民主質(zhì)量。⑥J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P4.另一些研究者則關(guān)注信任與選舉投票率之間的潛在聯(lián)系。⑦Southwell,P.L.,Alienation and Nonvoting in the United States:A Refined Operationalization.Western Political Quarterly.1985(38).P663-673.此外,一些研究者認為,公眾對政府的不信任會通過降低公眾納稅、阻礙優(yōu)秀人才進入政府以及公眾自愿遵從法律的意愿從而最終損害政府的績效能力。⑧J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P4.還有學(xué)者提出,公眾信任的下降會侵蝕政治制度的穩(wěn)定性,其原因在于對政府不信任的人更有可能采取非傳統(tǒng)的政治表達手段包括諸如抗議與公民暴力行為等。⑨J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P6.

二、現(xiàn)狀評估及原因分析

1.現(xiàn)狀評估。在民主社會里,政府的存在是為了代替公眾作出代表其利益的決策。因此,從表面上看,公眾應(yīng)該相信他們的政府能夠忠誠地行為,努力爭取不斷進步,尤其是在公共服務(wù)領(lǐng)域。然而,自1960年代以來,公眾對政府普遍感到不滿,他們也不相信政府領(lǐng)袖。調(diào)查顯示美國公眾對美國政府的信任水平在過去三十年里急劇下降。⑩Hibbing,J.R.&Theiss-Morse,E.,What is it About Government That Americans Dislike?.Cambridge:Cambridge University Press,2001.P35.許多美國人認為美國政府變得越來越差而非越來越好。調(diào)查還顯示在1958年幾乎將近四分之三的人說他們相信聯(lián)邦政府在大部分時間或經(jīng)常會做正確的事情,但在2002年持此看法的人卻只有40%。?J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P2.此外,政治家作為一個群體在美國屬于公眾信任度最低的群體之一,其信任水平與記者相當(dāng),甚至比律師還低。?Neustadt,R.E.,The Politics of Mistrust.in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,Why People Don’t Trust Government ed.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P179-201.

與美國政府一樣,英國政府同樣經(jīng)歷了公眾信任下降的危機。持續(xù)下降的普選投票率表明公眾對英國政府已經(jīng)失去信心。自1945年以來所有的英國政府都是由不到半數(shù)的選民選出的。例如,在從1970至1992的六屆大選中,執(zhí)政黨平均以僅為41%的得票率勝出。①Kavanagh,D.,Crisis of Confidence:the Case of Britain.Studies in Comparative International Development.1997(3).P30-41.從這個意義上講,所有的戰(zhàn)后英國政府都是少數(shù)黨政府。此外,對新西蘭的研究也顯示出相同的趨勢。從1985年到1998年,信任政府的公眾從8.5%急劇下降到2.5%,與此同時,根本不相信政府的人數(shù)卻從11.1%增長到21.8%。②Barnes,C.&Gill,D.,Declining Government Performance?Why Citizens Don’t Trust Government.http://www.ssc.govt.nz/upload/downloadablefiles/working-paper-9.pdf.

伴隨著公眾對政府信任的全面下降,一些關(guān)注不同層級政府的公眾信任水平的研究成果顯示國家層面的公眾信任水平有別于州政府和地方政府的公眾信任水平。Pharr分析研究日本的數(shù)據(jù)資料得出的結(jié)論是公眾對中央政府的不滿甚于地方政府,較之一般官吏,這種不滿更多地集聚在政治家身上。③Pharr,S.Public Trust and Democracy inJapan.inJ.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P237-252.Levi和Stoker發(fā)現(xiàn)美國公眾對聯(lián)邦政府的信任水平一貫低于州和地方政府。他們認為導(dǎo)致這一現(xiàn)象的部分原因是因為地方政府的任務(wù)更易執(zhí)行和評估,以及地方政府對公眾需求回應(yīng)更快。④Levi,M.&Stoker,L.,Political Trust and Trustworthines.Annual Review of Political Science.2000(1).P475-507.綜上所述,當(dāng)代西方各國政府在不同程度上都面臨公眾信任赤字的巨大壓力,這對各國執(zhí)政黨如何鞏固執(zhí)政地位提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2.原因分析。綜合西方學(xué)者的研究文獻顯示公眾對政府信任水平的下降是一個由諸多因素所導(dǎo)致的復(fù)雜現(xiàn)象,其主要原因可歸結(jié)為績效、經(jīng)濟、社會文化和政治因素等方面。

(1)績效因素。許多研究者把高水平的政府績效看作是公眾信任政府的根本因素。各國公眾都希望本國政府的政策產(chǎn)出富有效率以滿足公眾需求。他們對地方政府的滿意度受他們所感知的公共服務(wù)(諸如教育、道路交通、圖書館或公園等)的質(zhì)量影響極大。因此,Volcker堅持認為良好的政府績效是重建政府與公眾信任關(guān)系的關(guān)鍵所在。⑤Volcker et al.,A Government To Trust And Respect:Rebuilding Citizen-Government Relations For the 21st Century.http://71.4.192.38/NAPA/NAPAPubs.nsf/5053746074da45db85256968006aa88f/ad5e1d7cfd957b12852568870072b208?OpenDocument.Baldassare進一步宣稱公眾對政府以及官員的低水平信任是與那種認為政府不能解決問題、不能高效且富產(chǎn)出地使用公共資金或未能代表公眾利益及其政策偏好相聯(lián)系的。⑥Baldassare,M.,California In the New Millennium:The changing Social and Political Landscape.Berkeley:University of California Press.2000.P10.K im進而對公眾信任與政府績效的相互關(guān)系進行了深入論證:“當(dāng)公眾信任下降,組織忠誠和員工對政府的個體忠誠也隨之下降。個體雇員的低忠誠度反過來又導(dǎo)致低水平的組織績效,最后更低的績效將導(dǎo)致公眾的不信任?！雹逰 im,S.E.,Public Trust in Governmen Agencies:Basic Conceptual Considerations.http://seokeun.myweb.uga.edu/publictrust.icam.pdf.

(2)經(jīng)濟因素。大量文獻認為公眾與政府信任水平的高低與公眾對經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的評估相一致。對美國的相關(guān)研究表明經(jīng)濟衰退可能是公眾信任下降的主要原因。這也能解釋為什么信任下降正在許多發(fā)達資本主義國家呈現(xiàn)。⑧J.S.Nye,Jr.,Introduction:the Decline of Confidence in Government,in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government,Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P10.Lawrence對此進行解釋:“經(jīng)濟增長緩慢以及日益嚴(yán)重的不平等對政府繼續(xù)履行職責(zé)的意圖提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這些問題的廣度經(jīng)常被質(zhì)疑,導(dǎo)致這些問題的原因尚不明確,它們所需的矯治方法從政治角度看是困難的。畢竟,政府經(jīng)常被看成是問題的一部分,而不是解決解決問題的方法。在這種狀況下,經(jīng)濟就能很好地解釋為什么公眾對政府的信任度下降?！雹酟awrence,R.Z.Is it Really the Economy,Stupid?In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P126.然而,對于經(jīng)濟增長與公眾與政府的信任度間的聯(lián)系可靠性也有質(zhì)疑。Lawrence就認為“什么是經(jīng)濟績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)”、“怎樣認識和評估績效”以及“經(jīng)濟績效在何種程度上導(dǎo)致公眾信任流失”等問題的不確定性使得經(jīng)濟績效是公眾信任普遍下降的原因這一假設(shè)成為一個似是而非的命題,公眾對當(dāng)下政府因糟糕的經(jīng)濟狀況而導(dǎo)致信任下降并不意味著公眾對政府本身失去信任。①Lawrence,R.Z.,Is it Really the Economy,Stupid?In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P112.Orren也認為“政府信任與經(jīng)濟形勢相關(guān)”這一論斷缺乏證據(jù)佐證,現(xiàn)有調(diào)查顯示“公眾對政府信任下降存之于各種人口統(tǒng)計學(xué)意義上的群體和經(jīng)濟群體之中,不同類型的群體間在這個問題上并不存在顯著差異”。②Orren.G.,Fall from Grace:The Public’s Loss of Faith in Government in J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing,ed,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P80.美國的情況也從反面證明了這一點,美國公眾對政府信任下降最快的時期出現(xiàn)在1964-1974年,但這一時期經(jīng)濟增長卻最快,到了1980年代初期,美國經(jīng)濟出現(xiàn)衰退,但在此期間,公眾對政府的信任卻出現(xiàn)一個上升的階段。在新西蘭,過去的三十年里公眾信任持續(xù)下降,但與之相反,以人均GDP衡量的經(jīng)濟績效自1960年代來穩(wěn)定增長。③Barnes,C.&Gill,D.Declining Government Performance?Why Citizens Don’t Trust Government..http://www.ssc.govt.nz/upload/downloadablefiles/working-paper-9.pdf.

(3)社會和文化因素。Mansbridge認為“社會與文化變遷能夠通過影響政府績效而間接導(dǎo)致公眾對政府的滿意度下降,它也可通過影響公眾態(tài)度而直接導(dǎo)致公眾對政府的滿意度下降?！雹躆ansbridge,J.,Social and Cultural Causesof Dissatisfaction with U.S.Government,inJ.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P133.一方面,社會文化變遷會產(chǎn)生許多新的問題,并隨之要求政府加以解決。而且,社會文化變遷還會使公眾對政府行動產(chǎn)生更高的期望。在這種狀況下,政府總是被置于一種負荷過重的境地,“公眾要求政府解決它不能解決的問題,要求政府做它所能做的更多事情(其中這些事很多是相互矛盾的),要求政府解決各種問題而不愿意多納稅以為尋求解決辦法而提供財政資金。⑤Mansbridge,J.,Social and Cultural Causesof Dissatisfaction with U.S.Government,inJ.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P134.因此,公眾對政府的不信任維持在一個高水平是不可避免的。至于這些社會文化變遷因素包括社會聚合力的不斷下降、二十世紀(jì)六十年代的時髦放縱、電影電視充斥的暴力及與死刑廢止相伴隨的日益嚴(yán)重的犯罪率、與婚姻模式變化相聯(lián)系的貧困兒童問題、公眾對政府的高期望、人際信任弱化及其溢出效應(yīng)等都導(dǎo)致公眾對政府信任下降。另一方面,有一些社會文化變化對政府的公眾滿意度影響更直接,無論政府績效如何,這些社會文化變化都會導(dǎo)致公眾對政府的不滿。這些變化包括:二戰(zhàn)以來對民主政體的滿意度下降,批判一切權(quán)威的后物質(zhì)主義價值觀的上升,傳媒日益增加的犬儒主義,樂觀主義的衰退,種族問題以及不同文化價值競爭問題等。⑥Mansbridge,J.,Social and Cultural Causes of Dissatisfaction with U.S.Government,In:J.S.Nye,Jr.,P.D.Zelikow&D.C.K ing ed.,Why People Don’t Trust Government.Cambridge,MA:Harvard University Press,1997.P134.然而,由于國情及文化傳統(tǒng)等不同,因社會文化變化而導(dǎo)致的公眾信任程度在不同國家差異很大。

(4)政治因素。公眾與政府信任關(guān)系的變化與大量的政治因素密切相關(guān),其中包括政策的相合性與公正性,政府對公眾需求的回應(yīng)性,現(xiàn)職官員的廉潔程度、政治丑聞數(shù)量以及媒體對腐敗和丑聞的關(guān)注程度,等等。例如,有研究認為對政策相合性的認識與公眾對政府信任水平密切相關(guān)。當(dāng)公眾認為他們的政策偏好與政府官員的政策偏好相似度越高,則他們會對政策產(chǎn)出更滿意,因而也就更信任政府。⑦Miller,Arthur H.,Political Issues and Trust in Govemment:1964-1970.American Political Science Review,1974(3).P 951-972.也有研究表明公眾對政府信任下降的部分原因在于公眾對政府回應(yīng)持較低評價。⑧Owen,D.&Dennis,J.,Trust in Federal Government:The Phenomenon and Its Antecedents,In:Hibbing,J.R.&Theiss-Morse,What Is It About Government That Americans Dislike?.Cambridge:Cambridge University Press.2001.P209-226.Bowler和Donovan認為“隱藏在公眾對政府的普遍不信任之下的是公眾對美國政府的一些明確感受……這就是美國政府不再對公眾需求及時回應(yīng)”。⑨Bowler,S.&Donovan,T.,Reforming the republic:Democratic institutions for the new America.Upper Saddle River,NJ:Pearson Prentice Hall.2003.P17.還有一些研究者強調(diào)政策及程序是否公平正義非常重要,當(dāng)政府利益被公平分配以及分配的程序被認為是公平的,公眾對政府的信任就會上升。①Tyler,T.R.,Rasinski,K.A.,&McGraw,K.M.,The Influence of Perceived Injustice on the Endorsement of Political Leaders.Journal of Applied Social Psychology,1985(8).P700-725.此外,公務(wù)員的能力水平對公眾與政府間的信任關(guān)系影響極大,其原因主要在于公務(wù)員的能力素質(zhì)會提高政策有效產(chǎn)出的可能性或有助于提供一個更有效的管理過程。當(dāng)政府被認為是專業(yè)且高效而非笨拙且矛盾的,公眾的支持度就會上升。②Owen,D.&Dennis,J.,Trust in Federal Government:The Phenomenon and Its Antecedents,In:Hibbing,J.R.&Theiss-Morse,What Is It About Government That Americans Dislike?.Cambridge:Cambridge University Press.2001.P209-226.

三、重建公眾與政府信任關(guān)系的西方經(jīng)驗

針對政府所負“公眾信任赤字”,西方國家政府適應(yīng)全球化、信息化以及國際競爭加劇化的時代挑戰(zhàn),圍繞“提升治理能力”之目標(biāo),不斷發(fā)展公共行政理論并用以指導(dǎo)推進重振公共機構(gòu)活力的“政府再造運動”,以期能夠重建公民與政府之間的信任關(guān)系。其主要經(jīng)驗和措施如下:

1.重新定位政府角色,建設(shè)掌舵型政府

美國第十六任總統(tǒng)林肯對于政府角色定位曾有一段經(jīng)典論述,政府存在的合法目的,是為人民去做他們所需要做的事,去做人民根本做不到或者以其各自能力不能做好的事;而對于人民自己能夠做得很好的事,政府不應(yīng)當(dāng)干涉。20世紀(jì)30年代以來,在凱恩斯主義的指導(dǎo)下,西方國家政府紛紛加強了政府干預(yù)社會經(jīng)濟的職能。然而,與市場失靈一樣,政府干預(yù)也會存在失靈現(xiàn)象。當(dāng)代西方國家所面臨的困境在很大程度上是因政府職能過度擴張而導(dǎo)致政府失靈的結(jié)果。正因如此,世界銀行指出:“在全球化經(jīng)濟的廣泛發(fā)展之下,我們要重新再探討一些有關(guān)政府的基本問題:它的角色應(yīng)該是什么?它可以和不可以做什么?和怎樣做法是最好?”③World Bank,World Development Report 1997:The State in a Changing World.Oxford University Press.1997.P4.對此,西方國家政府在重塑政府運動中深刻認識到,政府應(yīng)該充分履行法律賦予它的責(zé)任義務(wù),但政府不應(yīng)是全能的,而應(yīng)是有限的,政府應(yīng)該掌舵而不劃槳,授權(quán)而不必躬親。倘若公眾仍希望政府做那些超出其能力的事情或希望政府做那些鄰人、協(xié)會與社區(qū)能夠做得更好的事情,他們會發(fā)現(xiàn)將來他們會繼續(xù)對政府失望和不滿。因此,政府職能必須從傳統(tǒng)的直接提供公共服務(wù)的角色中轉(zhuǎn)換出來,將工作應(yīng)集中于政策制定、戰(zhàn)略管理等宏觀管理層面,而把執(zhí)行性、操作性的政府職能剝離出去,通過設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)、向第三部門分離和民營化等方式,或以補貼、合同委托的方式間接提供服務(wù),通過市場機制在公共服務(wù)領(lǐng)域的運用實現(xiàn)和擴大政府的公共職能。

2.發(fā)揮社會自治力量,建設(shè)合作型政府

在后工業(yè)化的過程中,社會的復(fù)雜性程度大大地提高,在這種情況下,傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的治理模式在發(fā)展經(jīng)濟、提供公共服務(wù)以及回應(yīng)公眾社會需求等方面越來越顯得力不從心,由此導(dǎo)致社會公眾對政府服務(wù)績效的不滿。當(dāng)代政府部門已經(jīng)無法成為惟一的公共問題治理者,為此,西方國家在改革中紛紛構(gòu)建能充分發(fā)揮社會自治力量的合作型政府的治理模式。這種治理不再是以政府為中心而由社會自治力量輔助的治理,而是政府與社會自治力量協(xié)同的“多元中心的”合作治理。在“共同參與、共同出力、協(xié)調(diào)融合、溝通共識等‘合作式’的結(jié)構(gòu)機制”④Taket,A.&White,L.,Partnership and Participation.NY:John Wiley&Sons,2000.P3-4.下,公民或社會組織不再處于被動的、從屬的地位,而是主動地通過參與到行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過程中,與政府開展積極地、廣泛地合作。因此,它不僅可以幫助政府提高治理能力,還可以從中塑造“伙伴文化”,從而通過樹立分享責(zé)任與共擔(dān)風(fēng)險意識來幫助實現(xiàn)公民與政府間的和諧運轉(zhuǎn),提高和鞏固公民對政府的信任程度。從上世紀(jì)80年代以來席卷全球的西方政府改革浪潮的實績來看,改革成功的國家無不得益于合作治理。象美國、英國、日本、澳大利亞和新西蘭等國雖然在行政改革中實行分權(quán)和引入市場機制,但在引入市場機制與推行分權(quán)的同時強調(diào)政府要與其他各種社會力量建立合作伙伴關(guān)系,共同分擔(dān)社會責(zé)任。總之,通過建立多元力量協(xié)同治理的合作型政府可以實現(xiàn)一種“社會整合”,從而為公民與政府間的和諧,為政府信任的鞏固和提高建構(gòu)社會基礎(chǔ)。

3.樹立顧客中心理念,建設(shè)服務(wù)型政府

針對公眾對傳統(tǒng)管制型政府種種弊病的不滿,當(dāng)代西方國家在行政改革過程中紛紛提出以顧客為中心的行政理念,視公共服務(wù)對象為消費者,強調(diào)圍繞公眾的切身利益制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),給公民自主選擇的機會。如英國梅杰政府于1991年發(fā)動“公民憲章”運動,明確規(guī)定了公共機構(gòu)對公眾服務(wù)的承諾和要求。后來的布萊爾政府更是承諾要做到“三個更好”:更好地制定政策,克服短期壓力;更好地回應(yīng)公民,關(guān)注顧客需要;更好地提供服務(wù),持續(xù)達到高效率。顧客導(dǎo)向也是美國“重塑政府運動”的一個重要原則,許多州政府將“顧客服務(wù)”確認為需要優(yōu)先改進的方面,一些地方政府制訂了實施顧客服務(wù)項目的特別指南,有些公共機構(gòu)通過實施多種提高顧客服務(wù)水平和質(zhì)量的戰(zhàn)略來改善部門形象,1997年美國還出版了有史以來第一本政府的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊《顧客至上:服務(wù)美國民眾的標(biāo)準(zhǔn)》。加拿大政府在1990年代初實施了以《公共服務(wù)2000年創(chuàng)議》為標(biāo)志的公共服務(wù)改革,旨在使公共服務(wù)部門為走向21世紀(jì)的加拿大人提供最可能的服務(wù)。西方國家政府倡導(dǎo)顧客導(dǎo)向,目的是將公眾和顧客作為公共機構(gòu)改進服務(wù)的動力,使公共機構(gòu)不僅對權(quán)力機關(guān)和政府負責(zé),還要得到社會公眾的認可,從而將公眾和顧客是否滿意作為檢驗公共服務(wù)質(zhì)量和業(yè)績的重要標(biāo)準(zhǔn)。顧客導(dǎo)向理念的普遍確立標(biāo)志著西方國家政府實現(xiàn)了從管制到服務(wù)的重大理念轉(zhuǎn)變,也極大地改善了公眾與政府間和諧信任關(guān)系。

4.創(chuàng)新政府管理方式,建設(shè)電子化政府

電子政府是指政府通過互聯(lián)網(wǎng)及其他數(shù)字手段發(fā)布遞送政府信息、提供在線服務(wù)以及為公眾提供在線政治參與。許多國家的政府、歐盟及聯(lián)合國等國際組織以及一大批學(xué)者都認為建設(shè)一個電子政府是改善政府與公眾信任關(guān)系的有效途徑。電子政府在西方國家行政改革中迅速興起并為各國普遍運用。如美國政府早于2000年9月就建立了一個連接所有政府網(wǎng)站的“第一政府”(FirstGov)門戶網(wǎng)站,美國各州也都先后建立了政府門戶網(wǎng)站。英國政府從2001年7月開始試行“政府入口”服務(wù),啟動政府網(wǎng)管計劃,把公民網(wǎng)站、商業(yè)和行業(yè)網(wǎng)站與政府各組成部門的辦公系統(tǒng)等安全地連接在一起,提供全天候的“無縫隙”服務(wù)。據(jù)調(diào)查顯示,50%的美國人(75%的網(wǎng)民)曾有通過政府門戶網(wǎng)站獲取政府信息、辦理事務(wù)、了解政府項目情況的經(jīng)歷,還有27%的美國人曾通過電子郵件方式與政府官員聯(lián)系。①Hart-Teeter.,The new E-government equation:Ease,Engagement,Privacy and Protection:Prepared for the Council for Excellence in Government.http://www.excelgov.org.可見電子政府在西方國家的實踐中受到了公眾的普遍歡迎。為進一步推廣電子政府,當(dāng)前西方各國政府還紛紛加強信息技術(shù)教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),同時開展培訓(xùn)及建立電子終身教育系統(tǒng),以便讓更多的人通過使用互聯(lián)網(wǎng)享受政府優(yōu)質(zhì)服務(wù),從而恢復(fù)對政府的信任。

5.健全權(quán)力運行機制,建設(shè)廉潔型政府

西方學(xué)者視腐敗的蔓延為導(dǎo)致公眾信任下降最重要的政治因素之一。許多研究者認為當(dāng)一個政府不被公眾看作是一個腐敗的政府且政府官員被認為把公眾利益置于自身利益之上時,公眾對政府的信任水平就會比較高。因此,各國政府在行政改革中都把建設(shè)一個廉潔型政府作為恢復(fù)公眾信任的重要舉措。具體地說,一方面通過加強道德基礎(chǔ)運動強化政府官員的廉政道德建設(shè)。美國、英國、加拿大、新西蘭、澳大利亞、法國等多個國家都采取措施加強道德基礎(chǔ)建設(shè)以重建政府與公民的信任關(guān)系。如美國先后頒布了《政府道德法》、《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》,英國則制定了《地方政府雇員行為規(guī)范》,通過具體而詳盡的職業(yè)行為規(guī)范強化政府官員內(nèi)心自我約束的職業(yè)道德操守。另一方面,通過完善的制度建設(shè)防止權(quán)力的濫用。西方國家在權(quán)力監(jiān)督制約方面早就有一套比較健全的制度機制。但為防止權(quán)力濫用,在行政改革過程中,它們?nèi)圆粩鄰娀瘜?quán)力的監(jiān)督制約。例如利用信息技術(shù)進步不斷健全政府信息公開機制以保證政府信息透明;通過建立健全程序性法治機制來有序規(guī)范各不同利益集團表達利益訴求和制度博弈的行為等等?？傊?這些國家政府通過種種主客觀機制建設(shè)來激發(fā)公務(wù)員的行政熱忱,塑造政府官員的廉潔形象,從而贏取公眾對政府的信賴與支持?！?/p>

(責(zé)任編輯:汪錦軍)

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1007-9092(2010)04-0063-06

柯紅波,中共杭州市委黨校政治學(xué)教研部副主任,副教授,法學(xué)碩士、MPA,主要從事公共管理與公共政策研究。本文系國家社會科學(xué)基金資助青年項目《改善地方黨委、政府與公眾的信任關(guān)系,鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)研究》(07CDJ008)之階段性成果。