□ 蔣鎮(zhèn)葉

論財(cái)政信息公開的理論與實(shí)踐

□ 蔣鎮(zhèn)葉*

財(cái)政信息公開是公共財(cái)政的本質(zhì)要求,也是推進(jìn)政務(wù)公開的重要內(nèi)容。公開財(cái)政信息,可以有效地打破政府對(duì)財(cái)政信息的壟斷,是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義,也是打造“陽光財(cái)政”的必然選擇。本文在對(duì)財(cái)政信息公開進(jìn)行深刻理論思考的基礎(chǔ)上,結(jié)合目前我國政府在公開財(cái)政信息方面的初步實(shí)踐,分析了財(cái)政信息公開所面臨的問題,并針對(duì)性地提出了促進(jìn)財(cái)政信息公開的路徑選擇。

公共財(cái)政;財(cái)政信息;公開

隨著改革開放的不斷深化,我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)變革的關(guān)鍵時(shí)期,人民群眾的利益訴求更加直接,對(duì)政府信息特別是財(cái)政信息公開的要求也日趨強(qiáng)烈。《政府信息公開條例》的施行雖已拉開了我國政府向社會(huì)公眾公開財(cái)政信息的序幕,然而距離建立一個(gè)成熟的財(cái)政信息公開系統(tǒng)還有很大的差距。本文從理論與實(shí)踐兩方面就此作初步探析。

一、財(cái)政信息公開的理論依據(jù)

財(cái)政信息公開是一項(xiàng)全新的、龐雜的系統(tǒng)工程,對(duì)財(cái)政信息公開進(jìn)行深刻的理論思考,充分明確財(cái)政信息公開的本質(zhì)、法律依據(jù)、必要性,可以為財(cái)政信息公開奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

(一)財(cái)政信息公開的本質(zhì)

財(cái)政信息公開的本質(zhì)是財(cái)政信息作為一種特殊的公共產(chǎn)品向社會(huì)公眾的公開。將財(cái)政信息定義為一種特殊的公共產(chǎn)品,其理論依據(jù)是:

薩繆爾森在《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》中把公共產(chǎn)品定義為:“將該商品的效用擴(kuò)展于他人的成本為零;無法排除他人參與共享?！雹賉美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯《:宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第18版),北京:人民郵電出版社2008年版,第32頁。公共產(chǎn)品的基本特征即為非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性:非競(jìng)爭(zhēng)性是指一部分人對(duì)某一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi),一些人從這一產(chǎn)品中受益不會(huì)影響其他人從這一產(chǎn)品中受益,受益對(duì)象之間不存在利益沖突;非排他性是指產(chǎn)品在消費(fèi)過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個(gè)人或某些人所專有,要將一些人排斥在消費(fèi)過程之外,不讓他們享受這一產(chǎn)品的利益是不可能的。

對(duì)于財(cái)政信息屬于公共產(chǎn)品而言,其特征是在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性:首先,財(cái)政信息主要內(nèi)容為政府提供的各項(xiàng)財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)政分析預(yù)測(cè)報(bào)告等,社會(huì)成員在獲得公共信息商品方面是免費(fèi)的,具有非競(jìng)爭(zhēng)性;其次,財(cái)政信息能夠被無限多次地劃分,但無論被劃分多少次都不會(huì)因此而損耗,社會(huì)成員在使用公共信息商品方面是可以相互兼容的,具有非排他性。②張益斌《:財(cái)政信息透明度的理論分析》《,特區(qū)經(jīng)濟(jì)》,2006年第6期。

(二)財(cái)政信息公開的相關(guān)依據(jù)

在全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民主政治推進(jìn)的過程中,財(cái)政信息公開得到了世界相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織和我國政府的高度重視,逐步推動(dòng)了相應(yīng)的關(guān)于財(cái)政信息公開方面的立法進(jìn)程。

1.國際立法規(guī)定③邵慧娟《:論財(cái)政透明度的國際分析與中國財(cái)政透明度的改進(jìn)》《,資治文摘》(管理版),2009年第1期。

國際貨幣基金組織(IMF)理事會(huì)于1998年先后通過了《財(cái)政透明度良好做法守則—原則宣言》和《財(cái)政透明度手冊(cè)》,并在2001年對(duì)其進(jìn)行了修訂。其中涉及財(cái)政信息公開的具體內(nèi)容有以下幾方面:

(1)全面公開財(cái)政信息。政府提供的財(cái)政信息應(yīng)包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負(fù)債信息以及各級(jí)財(cái)政的財(cái)務(wù)狀況等,還包括用來編制預(yù)算的經(jīng)濟(jì)假設(shè)、稅式支出以及對(duì)數(shù)據(jù)的可靠性建議。

(2)合理公開其預(yù)算編制和決策程序,提供預(yù)算報(bào)告。根據(jù)公共財(cái)政理論,預(yù)算是各國政府財(cái)政政策的主要工具,因此,預(yù)算信息就成為財(cái)政信息公開的核心內(nèi)容。

(3)提供真實(shí)的財(cái)政數(shù)據(jù)。IMF認(rèn)為,保證財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)性應(yīng)當(dāng)通過達(dá)到高質(zhì)量的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和信息公開、獨(dú)立監(jiān)督兩個(gè)方面來實(shí)施。達(dá)到數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要包括對(duì)預(yù)算收支的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)、采用公用的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政數(shù)據(jù)內(nèi)部的交叉核對(duì)和與其他數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào),并通過內(nèi)部有效的審計(jì)來實(shí)現(xiàn)。

2.我國相關(guān)規(guī)定

(1)新修改的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定,“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！雹賲⒁姟吨腥A人民共和國憲法》第一章第二條。

(2)1995年正式生效的《中華人民共和國預(yù)算法》明確賦予各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)各級(jí)政府預(yù)算的審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán),并對(duì)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)預(yù)算的監(jiān)督程序進(jìn)行了明確規(guī)定。②參見《中華人民共和國預(yù)算法》第二章。

(3)2008年5月21日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規(guī)定:各級(jí)政府的預(yù)算和決算報(bào)告是需要主動(dòng)公開的“重點(diǎn)政府信息”,必須向公眾開放并提供便利的查閱條件。③參見《中華人民共和國政府信息公開條例》第二章第十條。

(4)2008年3月,財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部政府信息公開指南》,規(guī)定將于每年3月31日前向社會(huì)公布《財(cái)政部政府信息公開工作年度報(bào)告》。④參見《財(cái)政部政府信息公開指南》第三條。

(三)財(cái)政信息公開的必要性

財(cái)政信息公開是推進(jìn)行政管理體制改革、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求,也是強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督、預(yù)防和治理腐敗的重要舉措。

1.財(cái)政信息公開有利于保障公民政治權(quán)利

知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)是公民所享有的民主政治權(quán)利。對(duì)財(cái)政信息進(jìn)行公開,是我國財(cái)政民主化和政治民主化進(jìn)程中的重要內(nèi)容,也是實(shí)現(xiàn)公民民主參與預(yù)算決策和加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程公眾監(jiān)督的必要條件。作為政府運(yùn)作所需資源的提供者,人民有權(quán)了解政府對(duì)國家資源的管理及結(jié)果,把原本屬于公民的權(quán)力還給人民大眾,只有公民與黨和政府形成合力,才能促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2.財(cái)政信息公開有利于提高政府治理水平

政治活動(dòng)的透明度是宏觀經(jīng)濟(jì)中財(cái)政持續(xù)性、良好治理和財(cái)政總體公正性的重要前提。公開財(cái)政信息,可以為公共財(cái)政創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境,不僅是民主政治的基礎(chǔ),也是實(shí)現(xiàn)政府治理的根本。加強(qiáng)財(cái)政信息公開,是公民能夠獲得據(jù)以評(píng)價(jià)現(xiàn)任政府相關(guān)政策的信息,將會(huì)激勵(lì)公民參與政治生活和公共活動(dòng)的積極性,強(qiáng)化民眾以“發(fā)言”的形式對(duì)政府進(jìn)行治理,從而構(gòu)筑更為健全的民主政治體系。⑤詳見武彥民,陳晨“:關(guān)于加強(qiáng)公共財(cái)政建設(shè)提升財(cái)政透明度的研究”《,山東經(jīng)濟(jì)》,2009年第1期。

3.財(cái)政信息公開有利于構(gòu)建公共財(cái)政體制

財(cái)政是“聚眾人之財(cái),做眾人之事”。⑥高培勇“:聚眾人之財(cái),辦眾人之事”,新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/comments/2003-03/31/content-806776.htm。財(cái)政收入應(yīng)當(dāng)取之于民,用之于民,但以前的財(cái)政支出主要用于城鎮(zhèn)范圍,農(nóng)村范圍很少享受。公共財(cái)政要求公共享受,政府財(cái)政受人民委托,就要對(duì)人民負(fù)責(zé),接受監(jiān)督,民主理財(cái),把錢用到人民所期望的地方去。當(dāng)財(cái)政理論在回答政府“應(yīng)該做什么或不應(yīng)該做什么”顯得蒼白無力而缺乏實(shí)際指導(dǎo)意義時(shí),主動(dòng)公開財(cái)政信息,將極有效的推動(dòng)公共財(cái)政體制的構(gòu)建。

4.財(cái)政信息公開有利于極有效地減少腐敗

財(cái)政信息不公開會(huì)為某些政府部門和官員的暗箱操作提供運(yùn)作空間,使官員的尋租行為具有隱蔽性。財(cái)政信息公開是防止公共財(cái)政權(quán)力腐敗的有效措施,有助于疏通信息渠道,打破信息壟斷,提高財(cái)政部門的公信力,限制公權(quán)機(jī)構(gòu)及公務(wù)員利用其掌握的信息牟取不正當(dāng)利益,從而遏制腐敗,公眾也可以掌握財(cái)政資源的使用狀況,形成公共監(jiān)督力量。⑦武彥民,陳晨“:關(guān)于加強(qiáng)公共財(cái)政建設(shè)提升財(cái)政透明度的研究”《,山東經(jīng)濟(jì)》,2009年第1期。

二、財(cái)政信息公開的現(xiàn)實(shí)意義

《政府息信息公開條例》已施行兩年,對(duì)于財(cái)政信息公開,我國政府進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐,并呈現(xiàn)出這樣的局面:一方面,從起步探索到實(shí)踐創(chuàng)新,財(cái)政信息公開已取得了一定的進(jìn)展,形成了一定的制度;另一方面,目前的財(cái)政信息公開又與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不相適應(yīng),和民眾的期待還有一定的差距,遠(yuǎn)未能滿足社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政信息提出的訴求。

(一)財(cái)政信息公開的初步實(shí)踐

在《政府信息公開條例》施行的背景下和社會(huì)民眾的呼聲中,我國政府在財(cái)政信息公開方面,進(jìn)行了初步的實(shí)踐。

1.2009年3月20日,經(jīng)第十一屆全國人大第二次會(huì)議審議通過的2009年中央財(cái)政預(yù)算在財(cái)政部官方網(wǎng)站正式公布,這是財(cái)政部首次在全國人大審議通過預(yù)算草案后的第一時(shí)間將其向社會(huì)公布。也是繼3月15日財(cái)政部公布《關(guān)于2008年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2009年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》后,向社會(huì)公布的又一重要信息。⑧上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心《:2010中國財(cái)政透明度報(bào)告》,第26頁,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2010年版。中央財(cái)政預(yù)算是中央政府階段性政策著力點(diǎn)的重要體現(xiàn),它的公開有利于全社會(huì)參與對(duì)政府工作的有效監(jiān)督。鑒于財(cái)政預(yù)算在政府施政行政中的核心功能作用,首次在全國人大審議通過后一周內(nèi)即詳細(xì)公開新一年的中央財(cái)政預(yù)算,意味著中國財(cái)政信息正逐步公開。

2.2009年10月16日,應(yīng)“公共預(yù)算觀察志愿者”之一李德濤先生的申請(qǐng),廣州市財(cái)政局通過其部門網(wǎng)站公布了廣州市2009年114個(gè)政府部門的部門預(yù)算。①上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心《:2010中國財(cái)政透明度報(bào)告》,第37-38頁,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2010年版。廣州市政府敢向老百姓公開賬本,讓納稅人知道錢用到哪里去了,是財(cái)政信息公開向前邁出的很大一步。

3.2010年2月1日,四川省巴中市白廟鄉(xiāng)政府門戶網(wǎng)站公開了“鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)2010年1月公業(yè)務(wù)費(fèi)開支公示欄”,將全鄉(xiāng)1月份的所有公用支出一一列示,支出項(xiàng)目涵蓋最高1269元的招待費(fèi)到最低1.5元稿紙費(fèi),每一筆財(cái)政支出的金額、事由、時(shí)間、經(jīng)辦人等明細(xì)信息都一覽無余。②張華榮“:財(cái)政預(yù)算重在一個(gè)‘公’字”,http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992561/2442067.html。可以說白廟鄉(xiāng)邁出了中國財(cái)政公開制度改革的堅(jiān)強(qiáng)的一步,而其中體現(xiàn)出的“財(cái)政預(yù)算逐項(xiàng)公開,財(cái)政決策全民參與”的思想值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)。

4.2010年3月1日,財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》,③財(cái)政部《:關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》,財(cái)預(yù)[2010]31號(hào),2010年3月1日。要求各地依法、及時(shí)、主動(dòng)公開財(cái)政預(yù)算信息,并對(duì)預(yù)算信息公開的內(nèi)容、方式和范圍作出了統(tǒng)一的要求。

對(duì)于財(cái)政信息公開的初步實(shí)踐表明:目前,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展完善和政治民主化程度的提高,我國政府已逐漸認(rèn)識(shí)到財(cái)政信息公開是公共財(cái)政的本質(zhì)要求,也是推行政府信息公開的重要內(nèi)容,只有公開、民主、法治的財(cái)政,才是完善的公共財(cái)政,加快財(cái)政信息公開已是趨勢(shì)所向。

(二)財(cái)政信息公開的現(xiàn)狀調(diào)查

對(duì)于目前我國的財(cái)政信息公開狀況而言,可以說是進(jìn)步與不足共存。

為了對(duì)目前我國的財(cái)政信息公開現(xiàn)狀進(jìn)行深入的了解和研究,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心開展了《中國省級(jí)財(cái)政透明度調(diào)查》項(xiàng)目的研究工作,已在2008年、2009年連續(xù)兩年向社會(huì)公布了中國除港、澳、臺(tái)以外的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的財(cái)政透明度排行榜。在最新的《2010年中國財(cái)政透明度報(bào)告》中顯示:按滿分100分計(jì)算,31個(gè)省份的平均得分僅為21.87分。按照《政府信息公開條例》,在要求省、自治區(qū)、直轄市的信息公開辦公室和財(cái)政部門公開的2007年度的113個(gè)本級(jí)財(cái)政決算信息中,政府選擇公開的僅有10項(xiàng),即使是提供信息最全面的福建省,仍然有40項(xiàng)信息無法獲得。④上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心《:2010中國財(cái)政透明度報(bào)告》,第8-12頁,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2010年版。需要說明的是,該項(xiàng)研究只是考察財(cái)政信息的可獲得性,沒有涉及這些信息的規(guī)范性、可靠性和及時(shí)性。也就是說,即使按最起碼的標(biāo)準(zhǔn)來衡量,我國財(cái)政信息公開也是十分有限的。

(三)財(cái)政信息公開存在的問題

從我國財(cái)政信息公開的初步實(shí)踐及現(xiàn)狀調(diào)查中,發(fā)現(xiàn)存在的問題,主要有以下五個(gè)方面:

1.財(cái)政信息公開的意識(shí)薄弱

無論是社會(huì)公眾,還是政府官員,對(duì)于財(cái)政信息公開的意識(shí)都是薄弱的,究其原因:從公眾層面,受我國長期的封建專制的影響,也由于政治改革滯后和民主化進(jìn)程的反復(fù),公民參與政治過程和政治決策的權(quán)利迄今仍受到很大限制,同時(shí)也缺乏積極參與政府決策與過程的要求與熱情。在中國民眾眼中,政府怎么花錢是政府的事,與己無關(guān),不必管也管不了。從政府官員層面,受我國長期封閉政治文化影響,多數(shù)官員對(duì)信息公開較為排斥,同時(shí)官本位意識(shí)作祟,多數(shù)官員服務(wù)觀念落后,把自己手中掌握的信息作為一種特權(quán),認(rèn)為對(duì)公民公開信息是一種“恩賜”,加之信息公開往往會(huì)對(duì)部分官員的既有利益格局產(chǎn)生沖擊,造成政府官員在信息公開時(shí)往往是被動(dòng)公開、隨意公開或者避重就輕,挑不重要的信息公開,形式主義嚴(yán)重。

2.財(cái)政信息公開的內(nèi)容不全

目前政府公開的財(cái)政信息的內(nèi)容是不全面的。在信息的完整性方面,僅僅公開了一般預(yù)算收支,并未公開社會(huì)保障基金預(yù)算以及經(jīng)營性的國有資產(chǎn)基金預(yù)算;在信息的詳細(xì)程度方面,僅僅公開到粗線條的類、款級(jí)科目,并未公開到項(xiàng)、目、節(jié)等更具體的科目;在信息公開的維度方面,僅僅公開有關(guān)收支的流量信息,并未公開包括資產(chǎn)、負(fù)債在內(nèi)的存量信息;在預(yù)算的過程方面,僅僅公開預(yù)算某一階段的信息,并未公開包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算各階段的全過程信息。同時(shí)還存在由于財(cái)政預(yù)算制度不透明、預(yù)算制定過程缺乏公眾監(jiān)督和參與、預(yù)決算報(bào)告過于專業(yè)導(dǎo)致公眾難以看懂等問題。

3.財(cái)政信息公開的時(shí)限緊迫

當(dāng)前,隨著社會(huì)民主政治進(jìn)程的推進(jìn),民眾對(duì)財(cái)政信息的公開也越來越迫切。誠然,財(cái)政信息公開要逐步推進(jìn),需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,信息公開涉及公共治理方式的根本性改變,顯然不能指望一蹴而就。但是,“逐步”在時(shí)間上的理解是很有彈性的。用三年五年、十年八年或者更長的時(shí)間實(shí)現(xiàn)目標(biāo)都可以在“逐步”這個(gè)概念的范圍內(nèi)。人們顯然不希望財(cái)政信息公開過程因種種理由過于漫長,更不希望“逐步”只是意味著拖延或者目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的遙遙無期。國務(wù)院已經(jīng)提出用2至3年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)中央所有部門預(yù)算的公開,這也應(yīng)該成為省以及省以下各級(jí)地方政府財(cái)政實(shí)現(xiàn)部門或單位預(yù)算公開的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。⑤詳見“中央部門預(yù)算擬3年內(nèi)全部公開”,人民網(wǎng),http://politics.people.com.cn/GB/1026/10656008.html。

4.財(cái)政信息公開的法制滯后

推進(jìn)財(cái)政信息公開需要有法律制度的保障。《政府信息公開條例》雖已施行,但其還是屬于行政法規(guī)層次,不是法律層次,現(xiàn)行的《預(yù)算法》對(duì)于財(cái)政信息向民眾公開也并未明確提及。而《保密法》將國家秘密定義為:“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益,依照法定程序確定,在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)”,從而把絕大部分財(cái)政信息納入國家秘密的范疇,堅(jiān)持了傳統(tǒng)的“以保密為原則,以公開為例外”的原則。①參見《中華人民共和國保守國家秘密法》第二條。財(cái)政信息公開法律制度的不健全,造成目前的財(cái)政信息公開在程度和范圍方面還存在著局限性,形式上公開多,實(shí)質(zhì)上公開少;原則上公開多,具體內(nèi)容上公開少。②詳見程瑜“:我國財(cái)政透明度制度構(gòu)建研究”《,當(dāng)代財(cái)經(jīng)》,2009年第8期。如果法律在財(cái)政信息公開方面不能取得突破性進(jìn)展,財(cái)政信息公開就會(huì)成為非法要求,公開財(cái)政信息就會(huì)成為違法行為,我國的財(cái)政信息公開也就不可能有根本性改觀。

5.財(cái)政信息公開的監(jiān)督缺乏

隨著財(cái)政信息公開的逐步實(shí)施,社會(huì)各界對(duì)信息公開情況也越來越關(guān)注,日常監(jiān)督問題也逐漸暴露出來:在政府的內(nèi)部監(jiān)督方面,人大有權(quán)對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督卻缺乏真正有效的預(yù)算監(jiān)督手段,同時(shí)審計(jì)部門由于缺乏獨(dú)立性而導(dǎo)致監(jiān)管不力,致使公開的財(cái)政信息在內(nèi)容、時(shí)效、程序等方面都存在不足;在社會(huì)的外部監(jiān)督方面,社會(huì)公眾及媒體對(duì)于財(cái)政信息公開監(jiān)督有著高漲的熱情,但政府財(cái)政部門對(duì)于社會(huì)的外部監(jiān)督尚不能充分適應(yīng),并沒有相應(yīng)地提供健全的制度保障和有效的監(jiān)督途徑,在財(cái)政信息占有上處于劣勢(shì)的社會(huì)公眾無法確切地了解政府財(cái)務(wù)業(yè)績和公共資源使用情況,就難以對(duì)政府的財(cái)政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督,使得廣大人民群眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)無法完全落實(shí)。

三、促進(jìn)財(cái)政信息公開的路徑選擇

促進(jìn)財(cái)政信息公開是我國向建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的目標(biāo)邁進(jìn)的過程中必須重視和解決的問題。路徑的選擇主要有以下幾方面:

(一)增強(qiáng)民主意識(shí)促進(jìn)財(cái)政信息公開

財(cái)政稅收取之于民,用之于民,公眾有權(quán)利監(jiān)督政府是否依法行政,是否保障了納稅人的合法權(quán)益。增強(qiáng)公眾的民主意識(shí)是加強(qiáng)財(cái)政信息公共的基本途徑。公眾擁有較高的民主意識(shí)后,將更多地要求在稅收政策、公共支出決策、公共資金使用等方面獲得知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán),這必將推進(jìn)財(cái)政信息公開的進(jìn)程。同時(shí),還必須切實(shí)增強(qiáng)政府官員的民主意識(shí),要求政府官員轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)壟斷信息的官本位觀念,把“全心全意為人民服務(wù)”的服務(wù)意識(shí)內(nèi)化為公務(wù)員的意識(shí)并付諸于實(shí)際服務(wù)行動(dòng),增強(qiáng)財(cái)政信息公開過程的規(guī)范性和責(zé)任性,為民眾提供良好的信息服務(wù)。

(二)健全法律制度促進(jìn)財(cái)政信息公開

公共財(cái)政必須是規(guī)范化、法制化的財(cái)政。因此,必須加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè),改進(jìn)現(xiàn)行已不適應(yīng)公共財(cái)政目標(biāo)的法律、法規(guī)以及預(yù)算管理的運(yùn)作程序,使之對(duì)政府行為具有根本約束力。當(dāng)前,應(yīng)切實(shí)貫徹落實(shí)已經(jīng)頒布的《政府信息公開條例》,并對(duì)《保密法》和《預(yù)算法》進(jìn)行修訂,在《保密法》中體現(xiàn)“以公開為原則,不公開為例外”的基本理念,在《預(yù)算法》的修訂中增加有關(guān)預(yù)算信息提供和披露的具體規(guī)定。同時(shí)加快財(cái)政信息公開制度的立法,對(duì)財(cái)政信息公開做出明確的、具有可操作性的法律規(guī)定,提升立法的法律層次,而不僅僅是停留在政策法規(guī)的層次上。

(三)完善公開程序促進(jìn)財(cái)政信息公開

各級(jí)政府加大財(cái)政信息公開的力度,不僅中央政府要采取行動(dòng),各級(jí)地方政府也要采取行動(dòng);不僅政府預(yù)算要公開,所屬各部門和單位的預(yù)算也要公開。只有縱向各級(jí)財(cái)政以及橫向各部門都重視起來,財(cái)政信息公開才能不斷完善。同時(shí)要積極完善政府信息公開程序:一要系統(tǒng)化,公開內(nèi)容既要涵蓋主動(dòng)公開信息,又要包括依申請(qǐng)公開信息;二要標(biāo)準(zhǔn)化,對(duì)于公開內(nèi)容要按照統(tǒng)一的格式、標(biāo)準(zhǔn)、索引編碼進(jìn)行編制;三要數(shù)字化,建立財(cái)政信息公開填報(bào)系統(tǒng),由各單位聯(lián)網(wǎng)填報(bào),以利于在編制和維護(hù)財(cái)政信息公開內(nèi)容過程中提高效率、降低成本,方便民眾查詢。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督體系促進(jìn)財(cái)政信息公開

要真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息公開,提高財(cái)政信息公開的質(zhì)量,必須在公開過程中建立嚴(yán)格的內(nèi)外部監(jiān)督體系。在內(nèi)部監(jiān)督體系方面,主要是通過政府部門內(nèi)部的審計(jì)部門實(shí)現(xiàn)的,審計(jì)部門通過依據(jù)政府信息披露的相關(guān)法律對(duì)財(cái)政信息公開質(zhì)量、數(shù)量、程序等進(jìn)行審計(jì),并對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行及時(shí)公布。③叢樹海,李永友“:構(gòu)建我國財(cái)政信息透明的總體框架”《,學(xué)習(xí)論壇》,2007年第3期。在外部監(jiān)督體系方面,主要通過包括專業(yè)的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)、其他中介組織、社會(huì)公眾以及國際組織等予以實(shí)現(xiàn),通過保障廣大納稅人的監(jiān)督權(quán),對(duì)政府財(cái)政信息披露的自由裁量權(quán)進(jìn)行約束,使公布的財(cái)政信息滿足各方的需要。

(五)創(chuàng)新信息技術(shù)促進(jìn)財(cái)政信息公開

促進(jìn)財(cái)政信息公開需要現(xiàn)代信息技術(shù)的支持。創(chuàng)新信息技術(shù),充分利用現(xiàn)代科技手段,建立完備的財(cái)政信息公開系統(tǒng)。一是以辦公自動(dòng)化、信息化為重點(diǎn),在財(cái)政信息傳輸方面推進(jìn)財(cái)政信息傳播的現(xiàn)代化;二是充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視媒體等先進(jìn)的現(xiàn)代信息和通訊技術(shù),采取不同的信息服務(wù)設(shè)施,降低公眾獲取財(cái)政信息的成本,并提高財(cái)政信息更新的頻率,從而更加及時(shí)、方便地向公眾披露有關(guān)財(cái)政信息;三是建立與公眾有關(guān)的政府財(cái)政信息的互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制,提高自動(dòng)化程度、減少人工干預(yù)環(huán)節(jié),提高政府的反應(yīng)能力和社會(huì)回應(yīng)能力,加大公眾的參與程度。④詳見刁節(jié)文、王鋮“:提高我國財(cái)政透明度的若干思考”《,財(cái)會(huì)月刊》(理論),2008年第8期?！?/p>

(責(zé)任編輯:吳錦良)

F812.2

A

1007-9092(2010)05-0059-04

蔣鎮(zhèn)葉,浙江省委黨校財(cái)務(wù)處處長、高級(jí)會(huì)計(jì)師。