□ 劉中起

國際化社區(qū)治理進程中的公眾參與及其路徑選擇
——一項來自S市B社區(qū)的案例研究

□ 劉中起*

國際化社區(qū)成員的多元化決定了其價值需求的多元化,如何順應(yīng)國際化社區(qū)居民彼此陌生、孤單、需求多樣化的特點,通過文化活動構(gòu)建居民交流、共商機制,通過居民自治,協(xié)商共議解決自身面臨的問題,加速文化認同和社區(qū)整合成為基層社會管理的首要難題。S市B社區(qū)“相約九號”社區(qū)自治平臺這一新型參與機制的出現(xiàn)在演進邏輯上與社區(qū)治理有著某種對應(yīng)關(guān)系。社區(qū)新的參與機制和組織形式的顯現(xiàn),社區(qū)公共活動空間和社區(qū)公共生活的拓展,實際上意味著社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展以及社區(qū)這一社會生活共同體的本質(zhì)性規(guī)定的回歸。但就基層社會管理的角度,我們不得不承認,當前的社區(qū)自治與基層社會管理仍然任重道遠。可以說,我國國際化社區(qū)建設(shè)的順利推進與否,最終取決于社區(qū)參與機制的制度化與政府治理體制的轉(zhuǎn)變。為此,必須加大制度創(chuàng)新力度,通過完善公眾參與機制、破除體制障礙不斷推進國際化社區(qū)治理的新格局。

國際化社區(qū);社區(qū)治理;公眾參與

一、案由:問題的提出

S市B社區(qū)是一個國際化社區(qū),小區(qū)規(guī)劃總戶數(shù)1037戶,實際居住800多戶,人數(shù)約2500人,居民來自17多個國家和地區(qū)、外籍住戶占20%以上,外籍居民300多人,港澳臺同胞600多人,新S市人約1000名,人戶分離約500多戶,“候鳥式”的生活方式使得小區(qū)的人際關(guān)系相對疏遠。同一屋檐下,同進同出,但卻相見不相識,一種莫名的孤單不時縈繞著這些新居民的心頭。加之居民來自不同的國家和地區(qū),他們有著不同的價值觀和人生觀,各自的需求也呈現(xiàn)多元化特征,如何突破情感和價值的堅冰,加速文化認同和社區(qū)整合成為基層社會管理的首要難題。

針對小區(qū)的人口特性及其內(nèi)在精神需求,S市B社區(qū)抓住社區(qū)文化與社區(qū)服務(wù)兩個重點,建立了溫馨港灣俱樂部等活動載體,促進新移民重建社區(qū)關(guān)系,形成了新的亞文化,并由此在文化活動與服務(wù)項目中,嵌入了居民自治的組織結(jié)構(gòu)和制度安排,并培育出一批社群領(lǐng)袖。在五大文化生活品牌和四類服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上,“相約九號”活動將不同節(jié)慶開展的品牌活動以及自己的特色活動固定在每月9號舉行,并賦予活動不同的形式和內(nèi)容,如1月的新年茶話會,3月的三八婦女節(jié)活動等。此外還有鄰里才藝展示、廣場文藝晚會、親子互動活動等豐富多樣的活動。眾多社區(qū)居民積極活躍在社區(qū)各項工作和活動中,體現(xiàn)了主人翁的整體自覺和厚重的歸屬感。在居民群體內(nèi)部涌現(xiàn)出的社區(qū)服務(wù)者為社區(qū)的自我管理、自我服務(wù)和自我教育創(chuàng)造了內(nèi)部動力和生動源泉;而與外部有關(guān)方面的良好互動,也為社區(qū)爭取了外部資源的整合利用。“相約9號”等社區(qū)自治平臺讓S市新移民開始處于一個社區(qū)生活、社區(qū)治理的公共空間里,一起來參與社區(qū)自治,重新找到家的感覺。

因而在社區(qū)自治中,濃厚的社區(qū)意識至關(guān)重要。這種社區(qū)意識包括居民的自治觀念、社區(qū)歸屬感與參與意識等。社區(qū)之所以區(qū)別于社會,就在于其成員擁有較強的共同社區(qū)意識,同一社區(qū)的居民由于共同的社區(qū)意識而被凝聚在一起,出于對本社區(qū)的強烈關(guān)注而積極參與社區(qū)事務(wù)的管理。但這種強烈的社區(qū)關(guān)懷意識在我國城市居民當中并不明顯。在我國長期計劃經(jīng)濟體制下,居民的社區(qū)意識比較淡薄,社區(qū)建設(shè)又是靠政府自上而下地推動,社會參與程度不高;人們的“單位人”屬性并未獲得根本性的轉(zhuǎn)變,對于社區(qū)的歸屬感和參與度都還很弱,單位制的建立,使單位部分替代了家庭的功能成為個人生活和交往的首要選擇。當出現(xiàn)家庭和社會不能解決的問題與事務(wù)時,人們傾向于訴諸行政權(quán)力。S市B社區(qū)“相約九號”正是順應(yīng)了國際化社區(qū)居民彼此陌生、孤單、需求多樣化的特點,通過文化活動構(gòu)建居民交流、共商機制,通過居民自治,協(xié)商共議解決自身面臨的問題,讓社區(qū)從一個生活的共同體演變成一種信念的共同體,通過居民的自主管理產(chǎn)生價值認同和歸屬感,從而維護了社區(qū)的和諧和穩(wěn)定,推進基層社會管理方式的創(chuàng)新。

二、目標:國際化社區(qū)自治與公共空間的本質(zhì)性回歸

黨的十七大提出,“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制,擴大基層群眾自治范圍,完善民主管理制度,把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”“加強基層政權(quán)建設(shè),完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度,實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局,健全基層社會管理體制”。①胡錦濤《:高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》,人民出版社,2007年版。這些重要論斷科學(xué)揭示了城市社區(qū)治理機制建設(shè)的基本方向、主要途徑和最終目的,為完善城市社區(qū)治理提供了科學(xué)依據(jù)。當代中國社區(qū)發(fā)展主要由政府推動與主導(dǎo),在社區(qū)建設(shè)的發(fā)展目標、結(jié)構(gòu)構(gòu)造、功能設(shè)計與運作機制等方面,都呈現(xiàn)出“行政性推進”與“社會化參與”兩個基本方向的互動。由此,政府主導(dǎo)推動社區(qū)建設(shè)的過程,并不單純是一個孤立的“自上而下”的行政性過程,同時也是一個有意識的探索性的發(fā)育社區(qū)的客觀過程,包括社區(qū)各類社會化組織的逐步發(fā)育和形成、公眾對社區(qū)活動參與的不斷擴大、社區(qū)公共服務(wù)供給主體的多樣化以及社區(qū)成員的社會化聯(lián)系和組織化程度不斷提高等。②徐中振、徐珂《:走向社區(qū)治理》《,S市行政學(xué)院學(xué)報》,2004年第1期。S市B社區(qū)自治平臺的逐步發(fā)育與形成,是S市國際化社區(qū)發(fā)展中政府主導(dǎo)和推進社區(qū)建設(shè)的一個重要成果,八支志愿者服務(wù)隊等草根性社群是構(gòu)建新型社區(qū)結(jié)構(gòu)、社區(qū)功能、社區(qū)組織發(fā)展的基本要素,也是公眾和各類社區(qū)成員參與社區(qū)活動、培育社區(qū)認同和歸屬感的根本性基礎(chǔ)。

總的說來,實現(xiàn)“街居制”向“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變,是社區(qū)建設(shè)的根本目標之一。2000年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于推進城市社區(qū)建設(shè)的文件后,社區(qū)建設(shè)開始在全國展開,這一過程也就是街居體制逐步向社區(qū)體制轉(zhuǎn)變的過程。一定意義上說,社區(qū)制是對單位制、街居制的一種超越和重整,從管理理念上來說,社區(qū)制面向全體居民,以居民為主,以人為本,變管理為服務(wù);從管理形式上來說,社區(qū)制從強調(diào)行政控制轉(zhuǎn)向強調(diào)居民參與;從管理目標來說,社區(qū)制改變政府管理的唯一主體地位,加強政府與社區(qū)的合作,達至善治(即良好的治理)。①參見俞可平主編《:治理與善治》,社會科學(xué)文獻出版社,2000年版。民政部曾于1999年開始在全國選擇了26個國家級實驗區(qū)進行探索,通過幾年的實踐總結(jié)和經(jīng)驗概括,形成了上海模式、沈陽模式、江漢模式等為主要特征的幾種代表性的社區(qū)治理模式?！吧虾ＤＪ健敝匦聫娀鶎诱墓δ?試圖使政府運用其控制的資源進行自上而下的整合,形成“新政府社會”。②徐勇《:論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》《,華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版),2001年第3期。具體而言,它主要是指上海在城市社會管理中率先沖破條塊分割,實行重心下移,將居委會正式歸入“四級網(wǎng)絡(luò)”(市-區(qū)-街道-居委會)體系。從社會學(xué)角度看,一個真正意義上的社區(qū)至少包含以下幾個方面:居住在一定地域內(nèi)以社會互動為紐帶的生活共同體;具有共同利益;共同遵從一定的制度和規(guī)范。如果以此作為判斷一個社區(qū)是否真實存在的標準,那么,可以說,目前中國大部分城市還鮮見真正意義上的社區(qū),或者說,出于組織和管理需要而建構(gòu)的社區(qū)與真正意義上的社區(qū)相去甚遠。因此,在法定社區(qū)主導(dǎo)中國大部分城市基層社會的現(xiàn)實情況下,在我國社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的過程中,由傳統(tǒng)意義的社區(qū)向現(xiàn)代意義的社區(qū)轉(zhuǎn)型,由“單位制”、“街居制”向真正意義上的“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)變,仍然任重道遠。

與所有事物的發(fā)展一樣,中國社區(qū)建設(shè)和發(fā)展也遵循“路徑依賴”的原理,和諧社會構(gòu)建情境下的社區(qū)的未來必然取決于社區(qū)發(fā)展的歷史背景和社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實條件。因此,在中國情境下,社區(qū)建設(shè)和發(fā)展必然源于兩種結(jié)構(gòu)性力量,一種是政府的行政力量,另一種則是基層社會自治的力量,這兩種力量的相互補充和博弈構(gòu)成了不同模式的社區(qū)治理實踐。從社區(qū)制這一基本目標出發(fā),當前的社區(qū)建設(shè)仍然一方面要推進政府對社區(qū)職能的轉(zhuǎn)變,由行政管理型向管理、服務(wù)與指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變;另一方面要逐步建立完善社區(qū)自治機制,以加強社區(qū)管理與服務(wù),實現(xiàn)社區(qū)整合;同時培育和發(fā)展居民社區(qū)意識和自治管理能力,形成公民社會,通過參與社區(qū)建設(shè),促進社會主義民主政治的進程,從而推進社會進步。③參見黎熙元等《:社區(qū)建設(shè)——理念、實踐與模式比較》,商務(wù)印書館2006年版。一定意義上說,在S市國際化社區(qū)治理的實踐中,“自上而下”的行政建設(shè)和“自下而上”的自治建設(shè)構(gòu)成S市社區(qū)建設(shè)整體進程中兩大不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量。當前,S市國際化社區(qū)建設(shè)急需解決的真正問題是在加強政府主導(dǎo)社區(qū)投入力量的同時,如何通過擴大公眾參與有效整合培育社區(qū)自治力量?一方面,社區(qū)自治組織包括居委會,當其試圖采取行動利用行政資源為社區(qū)居民服務(wù)時,容易產(chǎn)生傳統(tǒng)的路徑依賴而失去自主性;另一方面,社區(qū)行政組織在實行社區(qū)治理時習(xí)慣于科層制的行動邏輯,將其他社會組織置于自己的下級進行支配和管控,從而破壞了正常的互動關(guān)系。因此,探索社區(qū)治理體制創(chuàng)新,使各種社會力量在參與社區(qū)治理的進程中得到有效整合,建構(gòu)政府與社會組織間的良性互動關(guān)系,對于國際化社區(qū)建設(shè)和社會管理意義重大。S市B社區(qū)的治理實踐,表明了在國際社區(qū)治理的行動場域中,政府特別是基層社會管理組織需要改變一貫垂直型的科層制的工作模式以適應(yīng)社區(qū)橫向聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu),同時摒棄傳統(tǒng)剛性手段處理基于多樣化需求的復(fù)雜的社區(qū)公共事務(wù),通過和社區(qū)各利益相關(guān)組織和公眾平等溝通、協(xié)商、合作來實現(xiàn)社區(qū)治理的公共目標。

社區(qū)治理是一項系統(tǒng)工程,涉及政府的多個部門,需要社會各界的廣泛參與。社區(qū)居民因其地位特殊而成為社區(qū)參與的主體,居民參與意味著社區(qū)居民對社區(qū)責(zé)任的分擔(dān)和成果的共享,它使每一個居民都有機會為謀求社區(qū)共同利益而施展和貢獻自己的才能,從而使社區(qū)的各種資源得到充分利用和有效整和,特別是在社區(qū)資源匱乏的情況下,居民的有效參與是推動社區(qū)建設(shè)具體項目順利實施的保障。例如,通過集資來建設(shè)公共設(shè)施?？梢哉f,沒有居民的廣泛參與就沒有社區(qū)建設(shè)。④李瑋《:論中國城市社區(qū)建設(shè)中的居民參與》《,云南行政學(xué)院學(xué)報》,2004年第1期。與社區(qū)建設(shè)相對應(yīng),當前我國的城市社區(qū)自治亦具有鮮明的“行政色彩”,社區(qū)的功能定位于承接政府下放和單位剝離出來的社會職能,社區(qū)成為城市社會調(diào)控體系的最基層單元。從一般意義而言,城市社區(qū)建設(shè)興起的初始路徑和功能定位從總體上規(guī)制著社區(qū)自治和基層民主的發(fā)展走向。然而,國際化社區(qū)建設(shè)的實踐卻日益突破其規(guī)劃者的功能定位和目標設(shè)定,朝著自主自治的方向艱難探索,不管是在社區(qū)的組織體系架構(gòu)方面,還是在社區(qū)的具體運行機制和價值導(dǎo)向方面都取得了相當?shù)某尚?。S市B社區(qū)“相約九號”社區(qū)自治平臺的形成與運行,實際上暗示了兩個相互貫通的過程,一個是社區(qū)公眾的組織化過程,另一個是社區(qū)公眾、社區(qū)工作者、政府及其職能部門三個行動主體的公共協(xié)商過程,這兩個過程分別在不同層面作用于其產(chǎn)生與演進過程,并刻畫了社區(qū)公共空間的特征與性狀。“相約九號”社區(qū)自治平臺這一新型參與機制的出現(xiàn)在演進邏輯上與社區(qū)治理有著某種對應(yīng)關(guān)系。社區(qū)新的參與機制和組織形式的顯現(xiàn),社區(qū)公共活動空間和社區(qū)公共生活的拓展,實際上意味著社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展以及社區(qū)這一社會生活共同體的本質(zhì)性規(guī)定的回歸。“社區(qū)社會精英”走向社區(qū)的公共舞臺,獲得公共性身份,成為社區(qū)新的治理主體。社區(qū)也不再只是一個地性的概念,日益獲得了利益聯(lián)結(jié)和公共交往的穩(wěn)固性的支撐,建構(gòu)了一種社會文化體系和社會自我管理方式。①李海金《:城市社區(qū)治理中的公共參與——以武漢市W社區(qū)論壇為例》《,中州學(xué)刊》,2009年第4期。

三、路徑:基于公眾參與制度化推進城市社區(qū)治理新格局

社區(qū)建設(shè)是一種集體選擇過程,是政府、社區(qū)組織、社區(qū)成員單位、非營利組織、社區(qū)居民等之間的合作互動過程。這一過程是政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動過程。國際化社區(qū)治理是一個長期的過程,其目標除了完成特定的、具體的經(jīng)濟和社會發(fā)展的任務(wù)外,更看重社區(qū)基本要素的培育,其中包括社區(qū)組織體系的發(fā)育完善、社區(qū)成員參與公共事務(wù)積極性和能力的增長、社區(qū)中正式的和非正式的制度規(guī)則的形成、社區(qū)中不同行為主體交往互動方式和機制的磨合等。②劉中起《:走向多元主體互動治理:和諧社會構(gòu)建語境中社區(qū)建設(shè)模式新探索》《,探索》,2009年第3期。但就基層社會管理的角度,我們不得不承認,當前的社區(qū)自治與基層社會管理仍然任重道遠。可以說,我國國際化社區(qū)建設(shè)的順利推進與否,最終取決于社區(qū)參與機制的制度化與政府治理體制的轉(zhuǎn)變。社區(qū)公眾的參與問題主要體現(xiàn)在表達機制上,也就是居民利用社區(qū)這一平臺來展現(xiàn)自己的公共性需求,發(fā)表自己對社區(qū)公共事務(wù)的看法與意見。在國際化社區(qū)建設(shè)中,政府部門和社區(qū)工作者極易忽視公眾參與的拓展,傾向于將社區(qū)作為他們的管轄地,將自身定位為天然的管理者和社區(qū)事務(wù)的當然決策者,而把居民作為被管理者和決策的被動接收者。因此,社區(qū)參與機制的制度化會使政府部門、社區(qū)工作者和社區(qū)居民三者傳統(tǒng)的關(guān)系模式有所突破,進而為社區(qū)居民多元化的需求和社區(qū)公共輿論的架構(gòu)提供伸展的空間。③李海金《:城市社區(qū)治理中的公共參與——以武漢市W社區(qū)論壇為例》《,中州學(xué)刊》,2009年第4期。從這個角度看,“相約九號”社區(qū)自治平臺仍然沒有超越社區(qū)居民的日常生活世界,如何將這一平臺提升,將其賦予公眾參與城市社會管理與公共決策的功能,打通基層社區(qū)自治與城市社會管理體制的路徑障礙仍然是未來我們行政體制改革與社區(qū)治理體制創(chuàng)新面臨的緊迫任務(wù)。

社區(qū)治理視社區(qū)為各種組織實現(xiàn)其組織目標的行動場域。在這個行動場域中,政府組織和其他組織的關(guān)系將不再是單純的管理和被管理關(guān)系,而是通過建立合作的關(guān)系來實現(xiàn)社區(qū)的公共目標。許多經(jīng)驗表明,單靠政府的行政手段來解決社區(qū)公共事務(wù)往往既大大增加了政府的負擔(dān),也常常因為無法對社區(qū)的各種復(fù)雜情況做出靈活和及時的反應(yīng)而導(dǎo)致政府在實際管理上的低效甚至無效。所以,社區(qū)治理的理念意味著政府如果要實現(xiàn)其社區(qū)管理的目標,必須和當?shù)厣鐓^(qū)的各種組織特別是強調(diào)自主自理的第三域組織相互信任、相互支持、相互合作。④徐中振、徐坷《:走向社區(qū)治理》《,上海行政學(xué)院學(xué)報》,2004年第1期。為此,必須加大制度創(chuàng)新力度,通過完善公眾參與機制、破除體制障礙不斷推進國際化社區(qū)治理的新格局。

首先,在完善公眾參與機制方面,其最根本體現(xiàn)就是公民對國際化社區(qū)的認同感和歸屬感,而提高公民對國際化社區(qū)的認同感和歸屬感最直接的方法就是社區(qū)服務(wù)多元化。目前,我國許多社區(qū)都呈現(xiàn)出公民參與熱情不高的情況,許多人將這個現(xiàn)象歸結(jié)于公民素質(zhì)參差不齊,參與意識低下。其實,社區(qū)服務(wù)單一化才是癥結(jié)所在。公民素質(zhì)參差不齊這固然是客觀原因,但是作為服務(wù)的提供者,社區(qū)應(yīng)該對不同的人群提供不同的服務(wù),不同國家和地區(qū)的人群對于社區(qū)的需求千差萬別,一些人群更看重的是社區(qū)文化、政治生活或者是一些綠化環(huán)境的建設(shè)。而另外一些人群也許根本不清楚社區(qū)和公民參與為何物,因此,對于這部分公民,社區(qū)更多的是提供給他們一種學(xué)習(xí)教育的服務(wù),如開辦社區(qū)學(xué)校,通過這種方式,來提高社區(qū)公民的素質(zhì)。由此通過多元化的手段來提高社區(qū)公民對于國際化社區(qū)的認同度和歸屬感,籍以從內(nèi)在激發(fā)公眾參與意識。①姜曉萍、衡霞《:社區(qū)治理中的公共參與》《,湖南社會科學(xué)》,2007年第1期。

社區(qū)非政府組織,尤其是志愿性、自治性組織的發(fā)展,為擴大居民參與、推進社區(qū)管理中民主政治的發(fā)展提供了現(xiàn)實途徑。大力培育和發(fā)展非政府組織,建立在社會主體權(quán)利基礎(chǔ)上的社會自我管理機制,將成為中國政府管理模式演變的重要實踐取向。②劉中起《:和諧社區(qū)建設(shè)語境下的非政府組織與公民社會:中國的實踐與反思》,人大復(fù)印資料《體制改革》2007年第1期。非政府組織進社區(qū)與公民社會的結(jié)合將有力推動中國的社會改革,兩者相輔相成,互相促進。中國的政治民主化進程只能從社會底層開始,農(nóng)村中的村委會和城市中的社區(qū)居委會的民主建設(shè),是中國特色的“草根民主”和“草根政治”,對中國的社會發(fā)展具有深遠意義。公民廣泛的社會參與,既是公民社會和和諧社區(qū)建設(shè)能否成功的關(guān)鍵,也是其終極目標之一。以培育社區(qū)認同感為指向的國際社區(qū)建設(shè),將極大地調(diào)動廣大社區(qū)居民的參與熱情,通過社區(qū)公眾的廣泛參與,實現(xiàn)社區(qū)自治,而社區(qū)自治反過來又將促進國際社區(qū)建設(shè),并逐漸推動社區(qū)文化與公民社會的建立和發(fā)展,進而對中國的社會改革起到積極的作用。

其次,在參與的制度創(chuàng)新方面,需要完善居民代表會議等原有參與制度。通過定期例會,代表社區(qū)居民議決社區(qū)的重大事項,行使民主決策權(quán)、民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。同時積極拓寬居民參與的渠道和途徑。如建立聽證會、協(xié)調(diào)會和評議會制度,制定社區(qū)自治章程和居民公約,實行居民公決等。確定社區(qū)四個主要組織(社區(qū)黨支部不是自治組織,但是社區(qū)中一個主要的組織)間的相互關(guān)系。即以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)層,社區(qū)居民會議(或社區(qū)居民代表大會)為權(quán)力層,社區(qū)協(xié)商議事會為監(jiān)督層,社區(qū)居民委員會為執(zhí)行層,形成結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的組織系統(tǒng),為新型居民委員會的建設(shè)及其工作的開展創(chuàng)造良好的條件,同時也為廣大社區(qū)居民廣泛而持久地參與社區(qū)建設(shè)提供良好的制度環(huán)境。充分發(fā)揮社區(qū)居民會議(或社區(qū)居民代表大會)的作用,對于關(guān)系本社區(qū)居民切身利益的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)重大事務(wù)的決策都應(yīng)該召開社區(qū)居民會議(或社區(qū)居民代表大會),由社區(qū)全體居民通過法定程序進行決策,逐步實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)事務(wù)管理的規(guī)范化和制度化。③溫淑春《:關(guān)于城市居民社區(qū)參與的制度建設(shè)的思考》《,理論與現(xiàn)代化》,2008年第3期。

另外將現(xiàn)行的人民代表大會制度與社區(qū)建設(shè)相互銜接、相互配合。例如,改變現(xiàn)行市區(qū)人大代表的產(chǎn)生方式,取消單位選區(qū)、國籍和戶籍選區(qū),一律以常年居住地為作為選民的選區(qū)。居委會成員選舉程序的完善對調(diào)動新型居委會建設(shè),培育社區(qū)居民的民主意識、社區(qū)意識和參與意識具有極其重要的意義。此外,搭建網(wǎng)絡(luò)參與平臺。在社區(qū)治理中引入網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)已經(jīng)成為今后加強社區(qū)建設(shè)與管理的必然趨勢。在社區(qū)建立起屬于本社區(qū)的網(wǎng)頁,重點做好社區(qū)內(nèi)資源信息、社區(qū)居民自治管理參與系統(tǒng)、社區(qū)政務(wù)及社區(qū)監(jiān)督等幾方面的工作。④賴非《:多中心視角下的城市和諧社區(qū)治理模式研究》,西南交通大學(xué)生碩士論文,2007年。

最后,在體制環(huán)境創(chuàng)新方面,必須突破傳統(tǒng)的街居制體制障礙,真正構(gòu)建起社區(qū)公眾平等自由參與基層社會管理的平臺。隨著改革開放的進行和市場經(jīng)濟體制改革的深入,高度一元化的社會體制逐漸解體,“單位制”走向瓦解,一方面“單位制”原來承擔(dān)的許多功能逐漸外溢,從而轉(zhuǎn)向原本具有一定管理功能但處于邊緣地位的“街居體制”,另一方面,城市基層管理出現(xiàn)許多新情況新問題,解決這些新問題的任務(wù)也落到了街居這兩級組織的身上,“街居體制”開始占據(jù)主導(dǎo)地位,但是,街居制在運轉(zhuǎn)過程中面臨的諸如職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬等諸多現(xiàn)實難題和種種困境,也使得人們開始思考社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的新思路。①周紅云《:通過治理創(chuàng)新構(gòu)建和諧社區(qū)》《,甘肅行政學(xué)院學(xué)報》,2007年第4期。傳統(tǒng)的街居體制日前成為現(xiàn)代社區(qū)自治中的體制性障礙,如何突破這一障礙,是目前我國社區(qū)改革的一個重要問題,它關(guān)系到公民參與是否能真正實現(xiàn)社區(qū)自治。

可以說,居民參與的最佳路徑依賴是居民自治,而居民自治又是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和依托。因此,加強社區(qū)自治必須使社區(qū)自治制度程序化,不斷創(chuàng)新社區(qū)管理體制。一方面需要明確政府在社區(qū)建設(shè)中的職責(zé),明晰政府和社區(qū)之間的關(guān)系。改革開放以來,城市政府為把主要精力放在處理關(guān)系全局和整體的重大事務(wù)上,往往把許多與基層社會直接相關(guān)的行政與社會事務(wù)逐級下移。在政府職能轉(zhuǎn)換尚未徹底到位的情況下,這種做法必然使處在最基層的街道成為集中承擔(dān)各種職能的支點,并使街道辦事處的組織機構(gòu)越來越多。另一方面隨著社區(qū)的進一步發(fā)展,社區(qū)自治能力的提高,政府行為要逐步退出微觀管理領(lǐng)域,只有這樣,行政性因素的影響才能逐漸淡化,城市社區(qū)自治組織才能真正擺脫行政性干預(yù),從而真正發(fā)揮自治作用。②胡永琴《:制度創(chuàng)新:擴大黑龍江省城市社區(qū)居民參與的關(guān)鍵》《,哈爾濱市委黨校學(xué)報》,2006年第2期。一定意義上講,行政化體制傾向是當前社區(qū)治理遭遇的重大挑戰(zhàn),也是阻礙社區(qū)參與的重要因素。

四、討論:下一步面臨的新問題

正如有的學(xué)者所指出的,我國現(xiàn)行的社區(qū)建設(shè)體制始終具有內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性缺陷,即只有行政性而無社會性?；蛘哒f,現(xiàn)在的社區(qū)建設(shè)體制只是政府內(nèi)部的行政管理體制,僅僅梳理了在社區(qū)建設(shè)上政府各個部門的關(guān)系,而未能建構(gòu)起政府與社會的新型關(guān)系,故只有政府一個積極性,而無法生成各類社會組織參與社區(qū)建設(shè)的能力和積極性。③徐永祥《:政社分工與合作:社區(qū)建設(shè)體制改革與創(chuàng)新研究》《,東南學(xué)術(shù)》,2006年第6期。從某種意義上來說,撤銷街道辦事處,建立起黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、多元合作的新型社區(qū)治理體制,將標志著公民參與社區(qū)自治的平臺正式形成。但由北京魯谷的經(jīng)驗看來,居委會的“居民自治”定位確定后,街道一級面臨一個問題:如何對接作為“居民自治組織”的居委會的工作?魯谷的做法是以“自治”對“自治”,成立了街道一級的居民自治組織。街道層面上的居民自治機制還處于探索階段,但是基本方向已定:民主是不可逆的,從基層開始的民主,只可能逐步推向更高一層,而不可能在某一層次停止。同理,街道的定位發(fā)生轉(zhuǎn)化后,區(qū)級、市級政府如何應(yīng)對?中國行政體制結(jié)構(gòu)的基本特征——“條塊關(guān)系”最終如何梳理?無論是20世紀70年代以前的“以條為主,塊做配合”,80年代的“條塊結(jié)合”,還是90年代的“條專塊統(tǒng),以塊為主”,這些條塊關(guān)系的布局,在城市基層管理體制改革向著“社區(qū)制”方向發(fā)展后,都面臨著徹底革新的任務(wù)。魯谷模式給我們勾畫出的“社區(qū)制”雛形已定:由“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)換不是簡單的掛牌或翻牌,應(yīng)在“精簡機構(gòu),縮減人員”的基礎(chǔ)上,重點進行職能轉(zhuǎn)變、整合社會資源,建立高效的行政管理機制、社區(qū)民主自治機制、市場配置機制,將政府、市場、第三部門的力量整合起來,共同參與城市基層治理工作。但是,從目前城市基層運轉(zhuǎn)狀況來看,如何真正消減、轉(zhuǎn)化行政機構(gòu)不必要的職能,強化應(yīng)有的行政職能及公共服務(wù)職能;完善的市場機制、成熟的公民社會力量何時形成,以解決政府職能調(diào)整后的社會有效接管問題;如何培育高質(zhì)量的居民自治、民主生活等這些問題都是從“行政化”的街居制轉(zhuǎn)向“治理化”的社區(qū)制、“社區(qū)制”真正運轉(zhuǎn)起來必須解決的問題。④陳雪蓮《:從街居制到社區(qū)制:城市基層治理模式的轉(zhuǎn)變》《,華東經(jīng)濟管理》,2009年第9期。□

(責(zé)任編輯:熊 覺)

C912.81

A

1007-9092(2010)05-0049-06

劉中起,上海行政學(xué)院城市社會研究所助理研究員,華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院社會學(xué)專業(yè)博士。

本文在調(diào)研及討論過程中得到了上海市社區(qū)發(fā)展研究會常務(wù)副會長徐中振老師及上海市浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)碧波路居委會主任蔡衛(wèi)國書記的大力支持和幫助,謹此表示感謝。