姚賢林 徐 鵬

（國家林業(yè)局華東林業(yè)調查規(guī)劃設計院 浙江金華 321001）

林地是森林資源的重要組成部分，是森林和林木生長的載體。浙江省耕地資源相對匱乏，人均占有耕地不到全國平均水平的一半，隨著浙江省近年來社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化推進迅速，土地供需矛盾十分突出。因此，山地特別是低丘緩坡，成為浙江省實現(xiàn)土地資源供給，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展重要的土地后備資源。編制林地保護利用規(guī)劃，是《森林法》的原則要求，是加速林業(yè)觀念轉變，實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)建設和林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設協(xié)調發(fā)展，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要。義烏市是浙江省經(jīng)濟發(fā)展迅速的中部城市，存在資源保護與林地開發(fā)利用較大矛盾，本文結合義烏市林地保護利用規(guī)劃的編制，對新時期林地保護利用規(guī)劃建設的問題進行了探討。

1 林地資源保護利用的現(xiàn)狀與特點

近幾年來，義烏市著力實施生態(tài)公益林、綠色通道、自然保護區(qū)、城鄉(xiāng)一體綠化的“ 四大林業(yè)工程 ”。依據(jù)因害設防的原則，在錢塘江干流（義烏江東陽江段）水系流域建設了以涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質為主的生態(tài)公益林，自2002年以來，全市累計造林面積17637畝，其中人工造林11770畝、跡地更新 5867畝，平原綠化 2645畝，幼林撫育13180畝，累計四旁植樹255萬株，為森林資源的永續(xù)利用打下良好的基礎。林地資源保護利用的特點主要有以下幾方面。

1.1 林地利用率高，林種結構漸趨合理

在全市858948畝林地面積中，未成林造林地面積1129畝，無立木林地11927畝，宜林地面積16198畝。這些相對低效的林地面積占全市林地面積的3.4%，而有林地面積792635畝，占92.28%，全市林地整體利用率較高。

隨著重點林業(yè)建設工程的實施和森林分類區(qū)劃工作的開展，全市林種結構有了很大的改善。防護林和特用林面積大幅度增加，全市防護林、特用林、用材林、經(jīng)濟林面積之比由1997年25:3:60: 12變?yōu)?007年的60.0∶4.3∶26.4∶9.3。

1.2 零星用地項目多，林地保護管理難度較大

近年來，隨著森林在改善生態(tài)環(huán)境中的地位和作用日益重要，各級政府對林地的保護意識有較大提高。但石礦開采和窯廠取土等零星用地項目存在未批先占現(xiàn)象，在林地征占用過程中，少批多用的現(xiàn)象也一定程度存在。農(nóng)家餐、農(nóng)家山莊發(fā)展較快，由于大部分處于邊緣山區(qū)，存在未批先用、未批先建的現(xiàn)象，林地管理工作一時難以跟上。由于全市零星使用林地項目多，林地管理人員少，給林地的保護管理帶來了相當?shù)碾y度。

1.3 經(jīng)濟社會發(fā)展對林地需求量大，保護與利用矛盾突出

隨著義烏市經(jīng)濟的快速發(fā)展，建設用地的需求量很大，全市每年都有相當數(shù)量的林地被征用成為建設用地。義烏作為浙中地區(qū)社會經(jīng)濟較發(fā)達的區(qū)域，綜合經(jīng)濟實力居全省領先地位，對人口聚集也具有相當?shù)奈Α８鶕?jù)《義烏市域總體規(guī)劃》，到2020年，義烏市城市建成區(qū)面積達 190平方公里，市域人口將達到220萬，建設工程使用林地規(guī)模將進一步擴大，造成林地面積總量占補平衡難度較大。

2 編制林地保護利用規(guī)劃的指導思想

編制林地保護利用規(guī)劃必須以科學發(fā)展觀為指導方針，依據(jù)《中華人民共和國森林法》及《實施條例》等法律法規(guī)，堅持從義烏市實際出發(fā)，進一步貫徹落實“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本國策，把保護林地、嚴格控制建設工程征占用林地總量作為規(guī)劃的前提，統(tǒng)籌安排義烏市的國際商貿(mào)等各業(yè)使用林地，努力實現(xiàn)林地管理方式和林地利用方式的根本轉變，促進林地資源的集約利用和優(yōu)化配置，保障國土生態(tài)安全，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為建設和諧社會和地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻。

規(guī)劃中應堅持因地制宜，分類施策的原則；生態(tài)優(yōu)先，經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的原則；統(tǒng)籌兼顧，相互協(xié)調的原則；以現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)理論和循環(huán)經(jīng)濟為導向的原則；建設用地不占或少占林地的原則。努力實現(xiàn)全市林地資源總量動態(tài)平衡和森林覆蓋率的穩(wěn)定，高效利用好林地資源，不斷提高林地使用效益，保障全市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和林業(yè)現(xiàn)代化建設的順利實現(xiàn)。

3 林地資源的總量控制

林地是實現(xiàn)林業(yè)三大效益的基礎，林地資源不可再生，為保有足夠的林地資源，必須實行林地總量的控制。實行義烏市林地總量控制，即在義烏市林地資源潛力分析及征占用林地數(shù)量控制規(guī)劃的基礎上，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護的需要，對林地面積保有量實行目標控制，以確保林地面積的穩(wěn)定，根據(jù)《義烏市公路水路交通建設規(guī)劃》、《義烏市域總體規(guī)劃》、《義烏市土地利用總體規(guī)劃》等各項工程建設規(guī)劃要求，結合近年來義烏市各項工程建設征占用林地面積情況、林地資源的發(fā)展?jié)摿Ψ治觯⒏鶕?jù)義烏市林地資源保有的實際情況和可供開發(fā)的低丘緩坡林地資源情況，規(guī)劃在2007～2010年的規(guī)劃近期，林地面積保有量不得少于 848704.9畝；在2011～2020年的規(guī)劃中遠期，林地面積保有量不得少于817639.7畝。

4 林地保護利用的規(guī)劃布局

為了因地制宜地發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，科學安排義烏市各區(qū)域林地的利用方向，將義烏市劃分為義北生態(tài)水源涵養(yǎng)林區(qū)、義西生態(tài)景觀林區(qū)、中部城市森林生態(tài)區(qū)、義南生態(tài)經(jīng)濟林區(qū)等四大區(qū)域。

4.1 義北生態(tài)水源涵養(yǎng)林區(qū)

為義烏市的北部低山丘陵區(qū)域，西與浦江縣接壤，東與諸暨市、東陽市相臨。該區(qū)現(xiàn)有土地面積378568畝，林地面積288503畝。該區(qū)域的林地有著重要的生態(tài)屏障功能。同時，區(qū)域內有華溪森林公園，山水相映、風光旖旎，森林植被保護良好，自然景觀優(yōu)美。

本區(qū)域地勢較陡，易造成水土流失。同時，該區(qū)域八都水庫和巧溪水庫是義烏市城市用水的主要水源所在。因此，在林地保護利用方向上要鞏固和建設以水源涵養(yǎng)林為主的生態(tài)防護林體系，優(yōu)化林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設，對區(qū)內生態(tài)公益林低效林進行改造，選用萌芽力強水土保持性能好樹種進行補植套種，保持重點生態(tài)公益林地面積穩(wěn)定，生態(tài)效益得到逐年提高。根據(jù)生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展需要，將部分林相單調的針葉林增植楓香、木荷、欒樹等樹種，改造為多樹種、多季相色彩的風景林。

4.2 義西生態(tài)景觀林區(qū)

該區(qū)域位于義烏市西北地區(qū)，西接金東區(qū)，北毗浦江縣，現(xiàn)有土地面積300950畝，林地面積211771畝。該區(qū)地處義烏市城市建設區(qū)西部，植被相對較好，動植物資源豐富。巖口水庫西部上溪鎮(zhèn)的溝谷地亦有部分的經(jīng)濟林分布，其中柑桔5658畝、桃4069畝，但大多品種老化、規(guī)模較小，未能形成集約經(jīng)營優(yōu)勢。

林地利用以加強水土保持、治理水土流失，建設生態(tài)公益林體系為重點，全面開展封山育林和封山護林，特別是保護好闊葉樹資源植被，使區(qū)內森林植被向高級演替。合理開發(fā)利用，提高林地利用率和產(chǎn)出率，實行嚴格的生態(tài)公益林地用途管制。積極培育發(fā)展特色經(jīng)濟林，改造品種落后的柑桔等樹種，以提高經(jīng)濟林產(chǎn)品質量為重點，實行基地化規(guī)模生產(chǎn)和產(chǎn)品深加工。

4.3 中部城市森林生態(tài)區(qū)

該區(qū)域以低丘平原為主，區(qū)域內城市街區(qū)密集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)達，是義烏市的政治、經(jīng)濟和文化中心，現(xiàn)有土地面積526562畝，林地面積41066畝。該區(qū)現(xiàn)狀林地主要為經(jīng)濟林，經(jīng)濟林面積18048畝。

本區(qū)林地保護利用的重點是完善農(nóng)田防護林的網(wǎng)絡結構，加強交通干道兩側綠色通道建設，減少城鎮(zhèn)工業(yè)污染，增加城鎮(zhèn)周圍及沿江生態(tài)景觀林建設，設置生態(tài)隔離帶，滿足城鎮(zhèn)居民對生態(tài)環(huán)境景觀的要求。建設好城西公園、崇山公園、稠江公園等，并沿義烏江兩岸建設濱水綠化景觀林帶，林帶長14公里，寬50－100米。建立以自然群落式的復層喬木混交林為主體，多樹種、多功能，具生物多樣性和景觀多樣性的林地生態(tài)系統(tǒng)。

4.4 義南生態(tài)經(jīng)濟林區(qū)

為義烏市城市建設區(qū)的南部山地丘陵區(qū)域，現(xiàn)有土地面積452107畝，林地面積317608畝。地勢東南部相對較高，中部、西北部較平緩，本區(qū)是南江的起源地，也是義烏江水系的起源地之一，區(qū)域內林地以防護林為主，面積204950畝。

規(guī)劃以水土保持、水源涵養(yǎng)林建設為主體，調整和優(yōu)化林種結構，逐步提高水源涵養(yǎng)林地和風景林地等生態(tài)公益林地的面積比例，對義烏江干流南岸及柏峰水庫周圍生活飲水源區(qū)中的林地進行特殊保護，對柏峰水庫南部的森林進行重點保護，全面提高該區(qū)域林地的生態(tài)建設質量和保護功能等級。

5 保障規(guī)劃實施的對策措施

林地保護利用是一項宏大的綜合工程，因此必須制定具體的可供操作的政策和措施，以保障規(guī)劃的順利實施。

5.1 廣泛宣傳，形成全社會依法保護和合理利用林地的意識

林地是森林生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，應結合義烏市創(chuàng)建國家森林城市和綠化模范城市，積極利用報紙、電視等新聞媒體宣傳林地保護管理的有關法律、法規(guī)和政策，特別是九屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《中華人民共和國刑法修正案（二）》、《森林法》、《森林法實施條例》和《浙江省林地管理辦法》等法律法規(guī)，對各級政府領導和干部要重點進行宣傳教育，以提高人們對林地保護的法律意識，避免違法占地現(xiàn)象，尤其是重點工程違法占用林地的現(xiàn)象發(fā)生。

5.2 加強領導，健全管理機構

要搞好林地保護利用工作，領導是關鍵，各級領導要以高度的歷史責任感，把林地保護利用工作納入政府工作的議事日程，真正把林地放在與耕地同等重要的位置上，作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的核心內容之一，高度重視，精心組織。要落實好領導任期內林地保護利用目標責任制，層層簽訂責任狀，把林地保護利用作為考核各級政府領導干部政績的重要內容，按林地保護利用具體目標，每年進行考核，獎優(yōu)罰劣。

5.3 抓好林地保護規(guī)劃實施，加強檢查落實

林地保護利用規(guī)劃編制后，應報市人民政府批準，精心組織實施，以控制林地總量，確保林地減少面積控制在允許范圍。以規(guī)劃為依據(jù)，加強對林地規(guī)劃實施的指導、檢查，確保林地規(guī)劃的落實。

5.4 嚴格執(zhí)法，依法保護利用林地資源

根據(jù)新時期生態(tài)建設和林業(yè)發(fā)展的需要，建立征占用林地專家評審制度和林業(yè)主管部門預審制度，實行林地用途管制。同時，要從嚴治政，依法行政，提高行政執(zhí)法水平，加大監(jiān)督執(zhí)法力度，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂批濫占林地和亂捕濫獵野生動物等破壞森林資源行為。

5.5 依靠科技，提高林地管理利用水平

實施科教興國戰(zhàn)略，鼓勵各類科研和開發(fā)機構從事林地保護利用領域的科研工作，對研究成果予以保護。要充分利用“3S技術”等高新技術，強化林地地籍管理制度，建立林地資源保護利用數(shù)據(jù)庫。

5.6 制定政策，保障資金投入

各級政府要高度重視，落實和制定優(yōu)惠政策，設立林地保護利用專項資金，將林地保護利用納入市財政預算范圍，建立長期穩(wěn)定的林地保護利用投資渠道。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村每年也應安排造林綠化及林地管護資金。建立多元化投融資機制，拓寬資金渠道，采取政府引導、社會投入、市場運作的方式，國家、地方、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集林地保護利用資金。