顧鴻飛

(廈門大學，福建 廈門 361005)

俄羅斯轉型期非國立高等教育政策變遷分析

顧鴻飛

(廈門大學，福建 廈門 361005)

在俄羅斯非國立高等教育近20年的發(fā)展中，其賴以生存的教育政策環(huán)境數(shù)次發(fā)生變遷，政府對非國立高等教育的態(tài)度由昔日的鼓勵、扶植逐步走到后來的規(guī)范、管理，期間各種變遷都是政府利益訴求的結果。分析其原因，主要是政策決策者結構單一、對新型的非國立高等教育缺乏理論思考、政府短期行為所至以及歷史的慣性選擇等四個要素。

非國立高等教育；民辦高等教育；教育政策；俄羅斯

一、俄羅斯非國立高等教育政策的變遷

學術界對“教育政策”的界定一直是仁者見仁、智者見智，出于本文的寫作目的，筆者將“教育政策”定義為：“國家在一定時期為實現(xiàn)教育目標、完成教育任務所規(guī)定的各種政策、法規(guī)的總和”。

1991年蘇聯(lián)解體之后，議會民主、多黨政治和思想多元化開始主宰俄羅斯的政治生活，在經(jīng)濟上打破了國家壟斷的計劃經(jīng)濟體制，實行了私有化。在這樣的外部環(huán)境下，中斷了半個多世紀的俄羅斯非國立高等教育復蘇了。

迄今為止，非國立高等教育走過了近20年的歷程，雖然這在世界高等教育史上只是一個很短暫的時間，但對俄羅斯而言，卻有著深遠的意義。如今，它已經(jīng)發(fā)展成為俄羅斯高等教育系統(tǒng)的組成部分，成為與國立高等教育必擇其一的教育形式。然而，它卻是在不斷變遷的教育政策環(huán)境下發(fā)展到今天的，且每一次的變遷都影響著非國立高等教育的發(fā)展戰(zhàn)略。

“俄羅斯聯(lián)邦不是缺少教育政策的國家?！盵1]從蘇聯(lián)解體到1999年底僅聯(lián)邦級的教育法律法規(guī)就達462個之多，[2]但沒有專門的非國立教育(高等)法。在這些教育法律法規(guī)中，對非國立高等教育產(chǎn)生重大影響的有：(1)俄羅斯聯(lián)邦《教育法》；(2)俄羅斯聯(lián)邦《憲法》；(3)俄羅斯聯(lián)邦《大學及大學后職業(yè)教育法》；(4)其它“行業(yè)”聯(lián)邦法，指與《教育法》和《大學及大學后職業(yè)教育法》一起發(fā)生法律效力的教育法律文件，比如《俄羅斯聯(lián)邦教育發(fā)展綱要》《俄羅斯聯(lián)邦教育民族學說》等；(5)其它“非行業(yè)”聯(lián)邦法，指非教育部門制定的政策，其中的部分條款涉及到了非國立高等教育，比如俄羅斯聯(lián)邦《公民法典》、聯(lián)邦《稅收法典》等。

縱觀轉型期俄羅斯非國立高等教育發(fā)展的過程，筆者認為，它的政策價值取向發(fā)生了三次變遷。

1.非國立高等教育的萌芽(1985年初至1991年底蘇聯(lián)解體)。在戈爾巴喬夫“新思維”的影響下，1988年蘇共第19次代表會議通過了允許國內實行私有制的決議，已經(jīng)遍布全國各地的專營“影子經(jīng)濟”的非國家所有制的培訓機構借機公開活動，并且活動空間越來越大，從高考補習班擴大到針對高考落榜生、社會人員的營利性職業(yè)技能培訓機構、助學機構等，成為后來的非國立高等學校的雛形。

1990年12月25日，葉利欽簽署了《企業(yè)和企業(yè)家活動法》(№445-1)，其中的第34條規(guī)定：為滿足社會需要和為國民提供服務，允許各種法律組織形式的企業(yè)在其所在地的地方級人民代表委員會注冊合營公司、股份公司、私營企業(yè)，允許它們開辦學校。該法打破了一切資源由國家統(tǒng)一配置的局面，允許包括私人所有制在內的多種經(jīng)濟所有制并存，為非國立高等教育的復蘇發(fā)出了許可信號。

1991年7月11日聯(lián)邦1號總統(tǒng)令《發(fā)展俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國教育的首要措施》頒布。它首次直接提出了創(chuàng)建非國立學校的問題，并要求“支持非國立教育機構”；建立教育發(fā)展基金會，為各種所有制形式的企業(yè)、組織、機構投資教育制定稅收優(yōu)惠政策?？偨y(tǒng)令是非國立教育在蘇聯(lián)中斷了半個多世紀之后，政府首次在國家層面上公開鼓勵、支持非國立教育，為非國立教育的復蘇提供了現(xiàn)實的可能性。

教育政策點燃了一些善于經(jīng)營、又渴望從事教育活動的私人企業(yè)和組織等創(chuàng)辦各種類型非國立教育機構的激情，首批以私人企業(yè)、有限公司、股份公司等法律組織形式出現(xiàn)的、具有大學意義的非國立高等教育機構如雨后春筍般地出現(xiàn)。僅在1991年初，待注冊的非國立高等學校就已經(jīng)達到45所，到1992年初，全國擁有非國立高等學校92所。③非國立高等教育的出現(xiàn)打破了國立高等教育長時期一統(tǒng)天下的局面，為高等教育系統(tǒng)注入了新鮮的血液。

非國立高等教育是應時而生的產(chǎn)物，是自下而上的自發(fā)行為，是個人或者集體渴望從事教育活動的自由選擇。學校的舉辦者、辦學者都是逐利的商業(yè)人士，辦學活動完全背離教育規(guī)律，用經(jīng)營企業(yè)的方式管理學校，結果導致學校秩序混亂，倒閉現(xiàn)象屢見不鮮。

2.非國立高等教育的法制化、制度化(1992年初至1999年底)。1992年6月，在葉利欽的領導下，俄羅斯私有化進程全面啟動，在經(jīng)濟上選擇了“休克療法”的改革模式，妄圖快速實現(xiàn)向市場經(jīng)濟的轉型。“休克療法”從根本上瓦解了生存了70余年的國家壟斷的計劃經(jīng)濟，催生了私人資本，客觀上為非國立高等學校的大量出現(xiàn)奠定了經(jīng)濟基礎。

1992年7月31日聯(lián)邦《教育法》(№ 172)誕生，標志著非國立高等教育法制化、制度化建設的開始。

聯(lián)邦《教育法》是新政府根據(jù)新的需求，從新的意識形態(tài)出發(fā)制定和通過的第一部聯(lián)邦級教育法。它首次使用并確定了“非國立教育”這一概念，規(guī)定了非國立高等教育機構的創(chuàng)辦者(11.1.)①、機構的性質地位(12.3.)、管理(3.36.)、學校財務(4.39.)、受教育者的權利和社會保障(5.50.)以及國立學校和非國立學校權利和義務的統(tǒng)一原則。聯(lián)邦《教育法》是俄羅斯轉型期第一部允許非國立教育合法化、保障非國立學校創(chuàng)辦及運作的聯(lián)邦級法律文件，是非國立學校得以恢復與創(chuàng)立的法律基礎，成為俄羅斯教育非國家化進程中的里程碑。

聯(lián)邦《教育法》表明了政府對非國立高等教育持積極扶植的態(tài)度，不僅讓它獲得了與國立高等教育一起生存的權利，而且對它的發(fā)展起了強大的推動作用，但是通過對條款的分析發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦《教育法》是政府急功近利的“作品”，帶有極強的烏托邦痕跡，國家承擔了過分大的義務(40.2.)，很多條款不切實際，無法落到實處，這也是后來《教育法》被數(shù)次修改的原因之一。

1993年12月12日俄羅斯聯(lián)邦《憲法》通過，它與前蘇聯(lián)《憲法》最本質的區(qū)別在于允許企業(yè)私有化，“私人、國家、市政以及其它形式的所有制在俄羅斯聯(lián)邦可以得到同樣的承認和保護”(8.2.)等規(guī)定是非國立教育合法生存最充分的法律依據(jù)。“從事私人活動不受任何限制”(34.1.)、“俄羅斯聯(lián)邦制定國家教育標準，支持不同的教育和自我教育形式(43.5.)”等國家意志進一步肯定了政府允許多樣化教育形式的存在，允許俄羅斯公民接受各種不同形式的教育，保障實現(xiàn)自己的教育權。但是不可否認的是，聯(lián)邦《憲法》暴露出政府對非國立教育的矛盾心理，對“究竟允許非國立教育發(fā)展到何種程度”沒有清楚的認識，這體現(xiàn)在它始終沒有正面提及“非國立教育(機構)”，對所支持的“不同形式的教育”含糊其詞，允許它存在的最現(xiàn)實的目的就是希望它幫助政府緩解高等教育問題。

此后，非國立高等教育開始了規(guī)模大擴張，迎來了發(fā)展的第一個高峰期。非國立高等教育的發(fā)展走的不是工業(yè)私有化的道路，它沒有將國立大學私有化，而是建立一種全新的所有制形式的學校，成為國立高等教育的有益補充。

非國立高等教育規(guī)模的快速擴張不可避免地搶奪了國立的教育資源，引起了“國立派”的不滿，他們打著“加強教育主管部門參與、管理非國立高等學校的辦學過程，強化教育主管部門的權威地位”的旗號，強烈建議政府修改聯(lián)邦《教育法》。“國立派”認為，聯(lián)邦《教育法》為非國立高等學校制定的政策框架太寬泛，條款太優(yōu)惠，給予的保護性措施和“獨立權”過于強大，他們擔心這可能會導致國家失去對其教育過程的影響和管理。此外，他們還認為，非國立高等學校辦學經(jīng)費不足，缺乏對消費者的社會保障，教師隊伍流動大，教育質量和學術水平低。在他們的游說下以及教育主管部門出于戰(zhàn)略考慮，從1994年中期起，俄羅斯政府相關部門開始了修改《教育法》的工作，在1996年1月13日新版聯(lián)邦《教育法》(№ 12-ФЗ)頒布。

新版聯(lián)邦《教育法》在“非國立教育機構”(11.1.)下增設了若干規(guī)定，強調非國立教育機構獨立的法人地位，規(guī)定它具有組織統(tǒng)一和財產(chǎn)獨立的特點，獨立地承擔自己的責任和義務。此外，還修改了某些條款，比如：將1992年版第41條“國立和市立高校按照與自然人以及非國有企業(yè)、機關、組織簽訂的合同，有償培養(yǎng)法律、經(jīng)濟、管理等方面的人才時，招生人數(shù)不得超過該專業(yè)招生總數(shù)的50%”改為“招生人數(shù)不得超過該專業(yè)招生總數(shù)的25%”。第41條從表面上看是在保護非國立高等教育，實際上則是政府希望保留這些專業(yè)免費學額的數(shù)量以控制國立大學的商業(yè)化進程，但在保護國立高等教育利益的同時，卻促使了追求短期利益的非國立高等學校的蜂擁而至。在物質短缺、沒有足夠教師和教學場地保障的情況下，非國立高等教育質量低下的問題暴露了出來。

1996年8月7日聯(lián)邦《高等及大學后職業(yè)教育法》(№ 125-ФЗ)頒布，它是聯(lián)邦《教育法》的細化和補充，“鼓勵非國立高等學校創(chuàng)辦和運營”(3.6.)，將非國立高等教育納入了國家高等教育系統(tǒng)。

聯(lián)邦《高等及大學后職業(yè)教育法》的頒布標志著非國立高等學校的權限劃分完畢，非國立高等教育規(guī)模進一步擴大，1999/2000學年非國立高等學校畢業(yè)生比1993/1994學年增加了282%，學校數(shù)量也增加了4倍多，一些在1992年之后創(chuàng)建的學校開始申請國家鑒定，非國立高等教育迎來了第二個發(fā)展高峰期，成為俄羅斯高等教育大眾化的主力軍。

通過對聯(lián)邦《高等及大學后職業(yè)教育法》具體條款的分析，可以看出，政府的非國立高等教育政策的兩面性暴露無疑。一方面非國立高等教育減輕了政府的負擔，政府不可能輕易放棄它，便將通過國家鑒定的非國立高等學校和國立大學置在同一層面，用統(tǒng)一的國家教育標準要求它們，但實際上兩者并不享有完全平等的權利，國立高等教育始終被視為國家的主體教育形式，因為“蘇聯(lián)時期形成的國立高等教育在世界上具有很高的聲望，我們有義務、也必須將它保持住，并努力發(fā)展起來”[3]。

3.國家宏觀調控非國立高等教育(2000年初至今)。非國立高等教育規(guī)模的無序擴張引發(fā)了一系列的問題：教育質量低下，教學基本設施不足，教師管理效率低，成為“兜售教育文憑”的基地，似乎在給“學術上失敗的人開展另一級別的教育”。[4]這些不僅損害了非國立高等教育的聲譽，而且污濁了整個高等教育系統(tǒng)，俄羅斯政府開始重新依賴國家職能整頓非國立高等教育系統(tǒng)的混亂狀況，利用國家機器加強對其的控制。

1999年12月30日普京在《獨立報》上發(fā)表了綱領性的文件——《千年之交的俄羅斯》。他指出，20世紀90年代俄羅斯的主要教訓之一是“俄羅斯一直在摸索著、盲目地前進，對全國性的目標和發(fā)展水平、如何使俄羅斯成為世界上一個發(fā)達、繁榮和偉大的國家，缺少一個明確的概念……缺少一個為期15—20年或者更長年限的遠景發(fā)展戰(zhàn)略”。俄羅斯不僅過去、現(xiàn)在，而且將來仍然是一個大國，因此必須盡快并且快速地發(fā)展，因為俄羅斯需要多年的努力才能夠達到世界上較為發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展水平，為此，“國家需要制定一項長期的全國性的發(fā)展戰(zhàn)略”[5]。

“任何一國教育政策的制定都不是一個自然、自動的過程，而是一個人為的、有選擇性的過程。”[6]在這樣的背景下，2000年1月14日～15日，全俄羅斯教育工作者會議在莫斯科召開。大會通過了《聯(lián)邦教育發(fā)展綱要》《俄羅斯聯(lián)邦教育民族學說》與《到2010年俄羅斯教育現(xiàn)代化構想》等聯(lián)邦級教育發(fā)展的戰(zhàn)略性文件。這些教育文件集中體現(xiàn)了國家“強國、強權”的意志，將高等教育問題提升到國家層面，標志著俄羅斯高等教育回歸國家，結束了非國立高等教育放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài)，非國立高等教育進入了規(guī)范管理階段，形成了與國立高等教育并存，兩者相互競爭、共同發(fā)展的格局。

2004版聯(lián)邦《教育法》將支持非國立高等教育的經(jīng)濟優(yōu)惠政策取消殆盡，比如：取消了1996版“允許國立大學若干專業(yè)招收有償教育生人數(shù)不得超過該專業(yè)招生總數(shù)的25%”的規(guī)定，不再規(guī)定招生比例和限制專業(yè)；將第11-1“非國立教育機構”改成“國立和非國立教育機構”，說明決策者已經(jīng)不再將非國立高等教育視為一個特殊的領域，給以特殊的扶持政策，而是讓兩者展開競爭，這種“適者生存”的政策價值取向嚴重地阻礙了非國立高等教育的繼續(xù)發(fā)展，因為“發(fā)展中的非國立高等學校還需要國家的特別支持和保護，俄羅斯立法刪除了能夠使非國立學校站穩(wěn)腳跟的條款，極大地惡化了非國立學校的生存與發(fā)展環(huán)境”[7]。

今天，就整體實力和所發(fā)揮的功能而言，“國立教育是整個教育系統(tǒng)強大、堅實的核心，包在它外圍的那層薄薄的、且不斷變厚的表皮就是非國立教育”[8]，非國立高等教育的發(fā)展道路任重而道遠。

二、非國立高等教育政策變遷分析

一項教育政策的制定和實施對一個國家或一個地區(qū)的教育發(fā)展會產(chǎn)生重大的影響。如果說非國立高等教育復蘇的主要原因是政府退出部分教育空間、自由市場介入的結果，那么日后十幾年的發(fā)展歷程卻十分清晰地顯示出，這是政府、市場與學校之間在利益驅動下的力量博弈，在博弈過程中，政府始終處于主導地位，追求自身利益最大化，引導教育政策向政府利益訴求的方向發(fā)展，市場和學校則發(fā)揮著從屬性的作用。

1.政策決策者結構單一的結果。教育政策的決策過程是“各種具體利益的代表之間的力量相互博弈并取得自身最大權力的過程”[9]。因為參與的每一方主體都是該利益團體的代言人，在決策過程中都會自覺或者不自覺地追求各自的需要，誰的意志對政策的決策過程施加的影響力最大，教育政策所體現(xiàn)的價值就傾向誰。

非國立高等教育政策的決策過程沒有允許學校和市場參與進來，政府是唯一的決策者，行使著非國立高等教育生死攸關問題的決定權，教育政策價值取向自然是完全隨著政府的利益需求而變化的。盡管高等教育職業(yè)同盟會和非國立大學同盟會也參與了決策過程，“其實也只是一種裝飾而已，他們并沒有真正地行使自己的參與權和表決權”[10]，所擁有的關于非國立高等教育的豐富信息并沒有彌補政府信息的不足?？梢哉f，非國立高等教育政策是缺乏民主的，單一的、純粹的中央集權主義的“一家之言”，是國家利益的集中體現(xiàn)。

2.對新型的非國立高等教育缺乏理論思考的結果。從政策學的角度看，政策的制定需要對所要制定政策的領域進行必要及全面的分析，找出它的規(guī)律和特點，并以此確立政策目標和實施方案。俄羅斯教育政策的決策者自覺或不自覺地用管理國立大學的辦法去約束非國立高等學校，并沒有注意到后者之所以被稱為“非國立”是因為學校的創(chuàng)辦者和所有制形式完全不同于前者，有著由自身屬性所決定的特殊性和相對獨立性?？梢哉f，前文所有的教育政策在制定時前期準備都不是很充分，對“非國立高等教育究竟是什么”并沒有認真地思考，非“度體量衣”的政策帶有很強的“國立”味道，最終導致教育政策既沒有滿足非國立高等教育的需要，又致使國立和非國立之間在相互關系上始終存在著這樣或者那樣的不和諧因素，使得政府、社會各界對非國立高等教育始終有一種不認同的感覺。

3.政府短期行為所至。法要統(tǒng)一，這樣不會因人而異；法要固定，這樣不會朝令夕改。由于俄政府對非國立高等教育缺乏系統(tǒng)的認識，在制定教育政策時，缺乏全盤考慮，只追求短期利益，因而教育政策帶有鮮明的臨時性特點。比如聯(lián)邦《教育法》在1992年至2008年底大大小小共經(jīng)歷了43次修改，聯(lián)邦《高等及大學后職業(yè)教育法》從2000年至2008年也被修改了30次，其中也涉及到了非國立高等教育。②當問題出現(xiàn)時，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方法因不能根本性地解決問題致使教育政策不斷被修改，政策環(huán)境頻繁變遷。而教育政策環(huán)境的變化不可避免地影響了學校辦學的穩(wěn)定，讓學校疲于應對。

4.歷史的慣性選擇。俄羅斯的國家發(fā)展史自古以來就是集權的中央制，無論從彼得一世、葉卡捷琳娜二世時期，還是列寧領導的蘇維埃政府，直到20世紀80年代中期的前蘇聯(lián)，都是高度的中央集權，這也是歷史上非國立高等教育時“興”時“衰”、斷斷續(xù)續(xù)發(fā)展的原因。從歷史上看，自由主義在俄羅斯并沒有多大的發(fā)展空間，即使是20世紀90年代起的社會主義制度被自由資本主義取代，也不是真正意義上的自由資本主義。在非國立高等教育經(jīng)歷了十幾年的缺少國家監(jiān)控、無序的發(fā)展之后，最終又返回國家控制的軌道，這既與當今俄羅斯國家民族主義相吻合，也是俄羅斯傳統(tǒng)慣性的選擇。

三、結 語

俄羅斯非國立高等教育是客觀現(xiàn)實的產(chǎn)物，自復蘇之日起就肩負著擴大教育機會、提供多樣化教育形式、促進高等教育大眾化的時代使命。它使得俄羅斯結構單一的高等教育系統(tǒng)成為歷史，為國立高等教育提供了借鑒，增添了辦學活力。

今天，非國立高等教育還未發(fā)育成熟，更需要國家的呵護，“相互競爭、共同發(fā)展”的政策只能說是政府營造了一個競爭性的教育環(huán)境，向國立高等教育傾斜的教育政策并沒有以公平競爭為原則實現(xiàn)教育資源的合理配置，政策環(huán)境已經(jīng)威脅到了非國立高等教育的生存。更為嚴峻的現(xiàn)實是俄羅斯已經(jīng)陷入了巨大的人口危機，2009年秋享受國家財政預算的高校學額已經(jīng)超過了中學畢業(yè)生的數(shù)量，意味著國立與非國立大學對教育資源的競爭變得異常激烈。如果國家教育政策環(huán)境不做傾向于非國立高等教育的變遷，后者將很快失去生存和發(fā)展的空間。

但同時，創(chuàng)建市民社會、營造一個民主政治生長的多元化社會是俄羅斯長期的戰(zhàn)略目標，這又為非國立高等教育未來的生存和發(fā)展提供了良好的契機。無論是國際社會還是俄羅斯高等教育的歷史經(jīng)驗都表明，教育機構形式多樣化是推動國家整個高等教育系統(tǒng)進步不可或缺的要素之一，所以俄羅斯非國立高等教育有繼續(xù)發(fā)展下去的社會基礎?！叭魏螁我涣α繉Υ髮W的極端控制都是危險的。”[11]“誰是政策的決策者”、“政策的決策過程如何進行”決定著一個非國立高等教育政策的價值取向，政府、市場與高校三者民主協(xié)商、取得平衡是未來非國立高等教育政策制定的理想基礎。在制定政策的過程中，以非國立高等教育的內在屬性為根本出發(fā)點，從其法律地位去理解所應享有的權利和承擔的義務，依據(jù)三個原則有意識地打造一個適宜于非國立高等教育發(fā)展的政策環(huán)境：(1)國立和非國立高等教育統(tǒng)一原則，拒絕它們相互排斥，而是讓其相互補充；(2)權利和義務統(tǒng)一原則，即賦予其多少權利，使其擔負多少義務；(3)不允許頒布與聯(lián)邦《憲法》相悖的教育政策。

注釋：

① 括號里面的數(shù)字11.1.指第11條第1款，文中其他類似處不再特殊注明。

② 數(shù)據(jù)是對Сектор Закона Законодательство России網(wǎng)站上的資料整理而成。

③ http://stat.edu.ru./stat/vis.shtml(俄羅斯教育統(tǒng)計網(wǎng)站)。

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On the Policy of the Non-national Higher Education inTransitional Russia

GU Hongfei

(XiamenUniversity,Xiamen,Fujian, 361005,China)

During the past 20 years of development of Russia’s non-national high education, its educational policy environment, which he relied on, undergo several outbreaks of change. Government’s attitude towards non-national higher education changed from encourage, support to regulate, manage gradually. All these changes are due to the result of Government’s interest. The main reasons include single structure of policy decision makers, lack of new theoretical consideration of non-national higher education, short-term government behavior and inertia historical elements.

non-national higher education; non-governmental higher education; education policy; Russia

2009-12-02

教育部2007年度人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“轉型期俄羅斯高等教育制度改革研究”(07JA880019)的研究成果之一

顧鴻飛(1969- )，女，吉林吉林人，副教授，廈門大學教育研究院博士研究生。

G512.72；G648.7

A

1671-2714(2010)02-0013-06

(責任編輯毛紅霞)