趙 勝

新中國城市住房有公房與私房之分。新中國成立后，公房數(shù)量不斷增加。公房有三方面來源：一是原國民黨系統(tǒng)黨、政、軍、特務等各級機構和戰(zhàn)爭罪犯、官僚資本、外商、反革命首惡分子等不同群體的房產(chǎn)，其獲取方式主要有接管、沒收、代管、受讓、價購等；二是經(jīng)過公私合營和國家經(jīng)租方式進行社會主義改造后的房屋；三是國家投資新建的住宅。

“以租養(yǎng)房”是新中國城市公有住房的主要房租政策。而事實上，公有住房房租的最大特點就是低租，租養(yǎng)不了房。探其究竟，低租福利思想是根本原因。目前，學界尚未對此有深入研究。本文以上海為中心，試對新中國房租政策從提出到名存實亡的過程作一歷史考察，并對由低租引發(fā)的各種經(jīng)濟、社會問題進行探討。

一、“以租養(yǎng)房”政策的提出與實施

中央“以租養(yǎng)房”政策的正式提出在1948年底。當時的客觀需要是為了穩(wěn)定城市房屋的使用秩序和保護房屋不受毀壞?！霸诔踅庸軙r，維持秩序，保護房屋是現(xiàn)實的”①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，內(nèi)部發(fā)行，1982年，第14頁。。

在當時已經(jīng)解放的城市中，“許多機關、團體和部隊，在城市中占領與爭奪公共房屋和家具，或一個小機關占據(jù)極大極多的房屋，任意糟蹋毀壞，不負任何責任。許多干部擅自在城市的公共房屋中設立私人的公館”。為此，中共中央發(fā)出了《關于城市中公共房產(chǎn)問題的決定》，其中關于房租政策的表述為：所有公共機關和個人被允許居住公共房屋及以公共房屋辦公者，均須向房產(chǎn)管理處付出必要的房租，作為修理房屋與水電設備、添置家具及管理人員的經(jīng)費與建造新房之用。否則，公共房屋將永遠無人負責管理和修理，而迅速毀壞。①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第2頁。其核心內(nèi)容就是“以租養(yǎng)房”。通過繳納房租來抑制不合理的住房需求，可能是政策提出的初衷。

1949年8月11日，在人民解放軍已經(jīng)接管全國絕大部分城市的背景下，《人民日報》發(fā)表了《關于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策》一文。提出：它的 (公有房產(chǎn))所有權屬于人民政府，也即屬于全體人民，更明確地說：它是工人階級領導的以工農(nóng)聯(lián)盟為主體的人民大眾的公有財產(chǎn)，是帶有社會主義性質(zhì)的財產(chǎn)，由人民政府出租這些公共房屋所獲得的低額房租，主要是用來做公有房屋整理、修補的基金，如有多余時，并用于擴展城市的建設。由此，“以租養(yǎng)房”政策在最權威黨報上首次被系統(tǒng)闡述。收租的目的是為了維護、保養(yǎng)房屋?！敖庸芎?，保養(yǎng)房屋則是現(xiàn)實的”。1950年8月，內(nèi)務部副部長王一夫在《關于城市房地產(chǎn)工作的幾點意見》中進一步明確了中央在公房管理使用上的方針是“統(tǒng)一管理，以租養(yǎng)房”，并要求各地按此方針原則執(zhí)行②房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第13～14頁。。

在中央“以租養(yǎng)房”政策的指導下，上海市于1950年9月制定了《公共房屋租金標準》。標準以1937年7月上海市一般房租水準為月租基數(shù)，以該月租基數(shù)的30％③按1937年7月物價計算，每一折實單位約合當時法幣0．25元，1．2折實單位等于當時法幣0．30元，因此住戶所付租金相當于1937年7月月租金基數(shù)的30％。為租金比例，根據(jù)房屋類型、結構、造價、等級和坐落地段按質(zhì)論價。為避免逐戶估定租金的繁瑣，將房產(chǎn)分為里弄、住宅、店鋪、公寓、辦公大樓和銀行大樓六類，每類再按其質(zhì)量分別訂出月租單價，用作計租的基數(shù)。每一基數(shù)相當于1．2折實單位。租金采用折實單位，于交付日按當天折實單位牌價折付人民幣。

表1 六類房屋每平方英尺的月租基數(shù)表

按照《公共房屋租金標準》計算，平均“每平方公尺單價0．43元，最高在1元以上”，“水平偏高”，在持低租福利思想的人看來，這個標準甚至被認為是沿襲了“資本主義經(jīng)營的計算基礎”④上海市房地產(chǎn)管理局：《關于調(diào)整本市居住房屋租金的意見》(1957年12月15日)，上海檔案館藏，檔案號B127—1—1014。。

因租金“水平偏高”，上述標準到1955年就沒有再擴大使用了。該標準沒有“照顧住房者的生活水平”，因而“不盡合理，1954年以后沒有再執(zhí)行”。⑤上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。但是，已經(jīng)按照該標準交租的住戶在1954年后依舊照此標準交租，只是標準的適用范圍不再擴大而已，“從一九五五年開始，這個標準的執(zhí)行就基本上不再擴大”⑥上海市房地產(chǎn)管理局：《關于居住房屋租金的幾個突出問題處理意見的請示報告》(1965年)，上海市檔案館藏，檔案號B11—2—113。。到1965年，上海市仍然有“約十六萬戶”⑦上海市房地產(chǎn)管理局：《關于公管居住房屋租金中若干問題的處理意見》(1965年11月)，上海檔案館藏，檔案號B258—2—256。是按照這個標準交租的。

《公共房屋租金標準》是中央“以租養(yǎng)房”政策在上海的具體落實。在全國其他城市，房租政策也得到了較好的落實。

但是，公有住房的低租現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，并已引起有關部門的重視。1953年勞動部的調(diào)查材料指出：“一方面是房屋非常缺乏，很多職工住不進公家宿舍，租用民房不僅房租高，同時又不易租到；而另一方面住進公家宿舍者，卻有很多廠礦不收房租，即令收房租，租金一般都很低，不足維持修繕費用甚至不足所需水費開支?！雹賱趧硬浚骸蛾P于福利問題的報告》 (1953年6月)，參見中國社會科學院、中央檔案館編《1953—1957中華人民共和國經(jīng)濟檔案資料選編 (勞動工資和職工保險福利卷)》 (中國物價出版社，1998年)第1135頁。不過，解放初期出現(xiàn)的低租現(xiàn)象并沒有影響中央“以租養(yǎng)房”政策的貫徹執(zhí)行。“50年代初期，我國城鎮(zhèn)房租水平一般都達到了職工家庭收入的10％左右”，“基本上體現(xiàn)了‘以租養(yǎng)房’的原則”②侯淅珉、應紅、張亞平：《為有廣廈千萬間：中國城鎮(zhèn)住房制度的重大突破》，廣西師范大學出版社，1999年，第11～12頁。。

二、“以租養(yǎng)房”政策受到?jīng)_擊：機關宿舍的低租與企業(yè)宿舍的效仿

低租是新中國公有住房房租的最大特點，它與當時的“低工資、高福利”勞動工資和勞保福利政策密不可分。之所以“低工資”，是當時工業(yè)化戰(zhàn)略下國家積累資金的需要決定的?！盀榱藢崿F(xiàn)社會主義工業(yè)化，全國人民必須使當前利益和個人利益服從長遠利益和集體利益，艱苦奮斗，克勤克儉，在發(fā)展生產(chǎn)和提高勞動生產(chǎn)率的基數(shù)上增加國家的資金積累?！雹蹏鴦赵悍ㄖ凭?、中華人民共和國法規(guī)匯編編輯委員會：《中華人民共和國法規(guī)匯編 (1956年7月—12月)》，法律出版社，1957年，第10～11頁。因此，“不能單純從工業(yè)生產(chǎn)的增長和工業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高出發(fā)，而必須從整個國民經(jīng)濟的發(fā)展和全社會勞動生產(chǎn)率的提高出發(fā)。只有實行合理的低工資制才能與我國相當?shù)偷墓まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平相適應?！雹苤腥A全國總工會編《建國以來中共中央關于工人運動文件選編》，工人出版社，1989年，第614～615頁。

工資的實際增長很困難，“各產(chǎn)業(yè)總的平均工資不論從貨幣數(shù)量或?qū)嶋H購買力來看，比之解放初都有很大的提高；但是近幾年工人的實際工資確有下降的趨勢”⑤中華全國總工會編《建國以來中共中央關于工人運動文件選編》，第466頁。。1957年我國工業(yè)職工家庭年人均現(xiàn)金收入253．57元，而年人均生活費支出為240．12元⑥國家統(tǒng)計局：《1957年全國職工家庭收支調(diào)查資料》，內(nèi)部資料，第4、8頁。。1958年工業(yè)職工家庭實際收入年人均為253．08元，而年人均生活費支出為237．60元⑦國家統(tǒng)計局：《1958年全國職工家庭生活調(diào)查資料》，內(nèi)部資料，第4、13頁。。家庭收入與支出基本持平，結余甚少。

工資低，職工要求改善生活的愿望很強烈。一些口號如“生活跟著生產(chǎn)走”、“發(fā)展生產(chǎn)，改善生活”、“生產(chǎn)長一寸，福利長一分”在職工中廣泛流傳。1953年，一些地方出現(xiàn)了工人罷工、請愿的事件，中華全國總工會在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)這些事件多與福利待遇的要求有關?！霸谡堅?、怠工、罷工、捆打干部事件中，工人們所提出的要求幾乎都是工資、福利問題?！雹嘀腥A全國總工會編《建國以來中共中央關于工人運動文件選編》，第169、173頁。

低工資產(chǎn)生了高福利。為了保障職工家庭在發(fā)生生活困難或生、老、病、死時有所依靠，國家在職工的生活福利上給予了很大照顧，制定了若干福利政策?！皩嵭辛藙趧颖ｋU和公費醫(yī)療，舉辦各種福利事業(yè)，改善了廣大職工群眾的物質(zhì)生活和文化生活，幫助廣大勞動人民解除了在舊社會依靠個人能力無法解決的生、老、病、死、傷、殘的困難?！薄暗谝粋€五年計劃期間，國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位支出的附加工資和各項福利費用共計96億元，為工資總額的19．2％。”這些福利舉措“都充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，激發(fā)了職工的勞動積極性和對社會主義制度的熱愛”。⑨中華全國總工會編《建國以來中共中央關于工人運動文件選編》，第611頁。

公有住房的低租就是在這種“低工資、高福利”的體制背景下出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。其實，早在1948年底，中共中央在《關于城市中公共房產(chǎn)問題的決定》中就已經(jīng)體現(xiàn)了在房租問題上的福利思想?！胺孔鈶謳椎龋矙C關與公共場所所需要的房屋及工人貧民居住的房屋，租金應該從輕?！?0房產(chǎn)通訊雜志編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第2頁。1950年4月24日，《人民日報》還發(fā)表了一篇《蘇聯(lián)的房租低于世界各地》的文章。稱“蘇聯(lián)工人家庭的房租支出僅占家庭預算的百分之四”。

1950年8月，內(nèi)務部副部長王一夫在《關于城市房地產(chǎn)工作上的幾點意見》中認為，公房的租金標準既要照顧住房者的生活水平，又要照顧以租養(yǎng)房，二者結合不可偏廢。①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第14頁。但后來的實際情況是，低租片面照顧了職工的生活水平，而忽視了以租養(yǎng)房。

(一)機關宿舍的低租

從1955年7月起，國家機關工作人員的物質(zhì)待遇全部實行工資制。“國務院決定自1955年7月份起，將現(xiàn)有的一部分工作人員所實行的包干制待遇一律改為工資制待遇，以統(tǒng)一國家機關工作人員的待遇制度，而利社會主義建設?！备闹坪?，“工作人員住用公家房屋和使用公家家具、水電者，一律繳租、納費”。②房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第145頁。為此，國務院制定了《中央國家機關工作人員住用公家宿舍收租暫行辦法》，辦法規(guī)定了租金的詳細定分標準，按照定分標準計算，機關宿舍“平均每平方公尺居住面積的月租為一角二分”。這個租金標準是偏低的，據(jù)北京市房地產(chǎn)管理局試算，“一般磚木結構房屋每平方公尺月租三角六分，方夠成本”，因而“中央機關宿舍租金僅達成本的三分之一”。③房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第369頁。這個標準是為照顧國家機關工作人員的福利待遇而制定的，顯然無法滿足“以租養(yǎng)房”的要求。

1955年底，上海制定了《上海市國家機關工作人員住用公家宿舍收租試行辦法》，根據(jù)宿舍房屋的建筑結構、裝修設備、環(huán)境等條件積點，將各項積點數(shù)累計后分級，將房屋分為若干級次，并規(guī)定了每個級次的單價標準。計租面積包括臥室、起居室的內(nèi)凈面積，其他樓梯、門廳、外廊、走道、陽臺、浴室、廁所、儲藏室以及附屋均不計租。④上海市人民委員會：《關于國家機關工作人員住用住用公家宿舍收租試行辦法 (草案)》(1955年)，上海市檔案館藏，檔案號B109—5—2?；咀饨饐蝺r每平方公尺最高為0．33元，最低為0．048元 (見表4)。⑤上海市人民委員會機關事務管理局、上海市房地產(chǎn)管理局：《關于機關工作人員和各系統(tǒng)住用公家宿舍房租須進一步加以調(diào)整的具體規(guī)定》 (1958年8月29日)，上海檔案館藏，檔案號B163—2—649。上海的機關宿舍標準也是為“照顧國家機關工作人員的負擔能力”而制定的，同樣也無法滿足“以租養(yǎng)房”的要求⑥《上海市人民委員會關于國家機關工作人員住用公家宿舍收租試行辦法 (草案)》(1955年)，上海市檔案館藏，檔案號B109—5—2。。

在其他城市，“機關宿舍房租標準有的與中央機關相同，有的比中央機關還低”⑦房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第369頁。。國家房管局領導認為“機關宿舍，基本上還是供給制那一套”⑧上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。。

機關宿舍的低租嚴重沖擊了“以租養(yǎng)房”的房租政策，租金標準的劃分不再是按質(zhì)論價，而是依據(jù)住房人的身份。

(二)企業(yè)宿舍的效仿

1956年5月21日，全國工會勞動保險生活住宅工作會議開幕，會議開了近20天，會議的主題就是職工的生活福利問題。在開幕式上，中華全國總工會主席賴若愚在報告中批判了工會工作“只重生產(chǎn)，不關心群眾生活的偏向”。他指出：“在發(fā)展生產(chǎn)的基礎上逐步解決職工群眾的各項生活福利問題，使職工群眾從物質(zhì)利益上關心自己的勞動成果，不但符合職工群眾的個人利益，而且符合整個國家的利益。這必將進一步鼓舞和發(fā)揚廣大職工群眾的勞動熱情和社會主義積極性，對于深入開展先進生產(chǎn)者運動，提前完成第一個五年計劃有著重大意義”。⑨《制定改善全國職工生活福利的措施，全國工會勞動保險生活住宅工作會議開幕》，《人民日報》1956年5月23日。會議期間，參會“代表們對一些不關心職工生活福利的企業(yè)和其他部門提出了批評”。10《工會勞動保險生活住宅工作會議閉幕》，《人民日報》1956年6月12日。

在廣泛宣傳照顧職工生活福利的背景下，企業(yè)宿舍租金全面向機關宿舍靠攏。據(jù)國家統(tǒng)計局1956年第四季度的數(shù)據(jù)，“工人、工程技術人員、職員住用的房屋，房租支出平均占職工工資收入1．7％”，而按1955年國務院的機關宿舍標準計算，房租支出一般“占職工收入的2—3％”①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第18～19頁。?？繑n后的企業(yè)職工宿舍租金標準比機關宿舍還低，“以租養(yǎng)房”政策面臨困境。在上海，“各單位自管或自建 (包括工廠企業(yè))職工宿舍”中的一部分“比照改制干部租金標準”計租②中共上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關于當前房管工作若干問題的請示報告》(1960年1月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—1—518。，企業(yè)“居住房屋除工人新村外，一般租金偏低，有的是和福利結合”③上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》(1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。，很多宿舍“在單位自管期間不收租金或租金畸低”④上海市房地產(chǎn)管理局：《公管房屋欠租具體處理原則 (內(nèi)部掌握)草案》(1956年)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—256。。

對因低租引起的租金不足問題，財政部規(guī)定：公有住房租金不足部分可由單位福利基金或企業(yè)獎勵基金內(nèi)支出。1956年3月，財政部在對吉林省財政廳一份關于房租問題的復函中提出：企業(yè)、事業(yè)、學校等單位原向市、縣房管部門租用的公房作為職工宿舍，現(xiàn)因其向職工收租標準改按《國家機關工作人員宿舍收租暫行辦法》執(zhí)行后，市、縣房管部門收入減少，不足維護現(xiàn)有公房，該項經(jīng)費如何解決一節(jié)，我部意見是企業(yè)、事業(yè)、學校等單位原向市、縣房管部門租用的公房，仍應按市、縣房管部門規(guī)定的標準繳租。至于這些單位的職工宿舍改按《國家機關工作人員宿舍收租暫行辦法》收回的租金，不足支付原向市、縣房管部門租用公房的租金時，其差額部分應由企業(yè)、事業(yè)、學校等單位負擔。按下列辦法處理：凡實行貨幣工資的企業(yè)單位，其宿舍的租金差額，可先在福利基金和企業(yè)獎勵基金內(nèi)支報，如有不足可列營業(yè)外支出報銷。⑤房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第153頁。復函默認了企、事業(yè)單位職工宿舍的收租標準改按《國家機關工作人員宿舍收租暫行辦法》的事實，同時提出租金不足部分由單位從福利基金和企業(yè)獎勵基金中支報的解決辦法。復函沒有對企業(yè)宿舍租金向機關宿舍靠攏甚至比機關宿舍還低的情況加以制止。

(三)公有住房的低租狀況

從機關宿舍的低租到企業(yè)宿舍的效仿，城市住房的租金水平因住房人的身份差異大體可分為四種情況：“機關宿舍租金太低”；“企業(yè)職工宿舍租金，有些與機關宿舍相同，但大部分比機關宿舍還低”；“民用公房租金一般比機關、企業(yè)宿舍為高”； “私房租金，更不正常，畸高畸低現(xiàn)象很嚴重”⑥房產(chǎn)通訊雜志編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第18～19頁。。

表2 6個城市一般磚瓦房的現(xiàn)行租額比較情況

表3 6個城市公房住宅成本租金與現(xiàn)行租金標準占職工平均工資比重情況

據(jù)6個城市的調(diào)查數(shù)據(jù)，公房的成本房租平均為0．24元/平方米，而民用公房的現(xiàn)行租額平均為0．18元/平方米，機關宿舍的現(xiàn)行租額平均為0．075元/平方米，私房的現(xiàn)行租額平均為0．25元/平方米。

再從房租占職工平均工資百分比的角度看，6個城市公房的成本房租占職工平均工資的百分比在8．6％—10．9％之間，而現(xiàn)行租金占職工平均工資的比例，民用公房在3．16％—10．3％之間，機關宿舍在1．9％—3．6％之間，企業(yè)宿舍僅為1．4％—3％。職工承擔的房租負擔差異很大。

除租金差異外，從總體上看，低租很普遍，“租不養(yǎng)房”已成事實。

三、“以租養(yǎng)房”政策走向名存實亡：提租調(diào)控與租金繼續(xù)降低

面對“租不養(yǎng)房”的現(xiàn)實，政府力圖進行提租調(diào)控，但效果有限，公共住房租金繼續(xù)降低。

(一)提租調(diào)控

機關宿舍的低租引發(fā)了公有住房租金的全面下降，相關部門對低租問題高度重視，政府力圖進行提租調(diào)控。這次調(diào)控的直接動因是當時嚴重的房荒問題。

房荒是新中國始終未擺脫的城市問題，到1957年，伴隨城市人口的急劇增加，各城市的房荒極為嚴重，當年的《人民日報》就房荒問題的發(fā)生原因和解決辦法至少發(fā)表了6篇文章。在上海，1957年上海市區(qū)人口從1956年的584．85萬猛增至634．35萬人①胡煥庸：《中國人口》(上海分冊)，中國財政經(jīng)濟出版社，1987年，第66頁。，而該年上海市區(qū)的人均居住面積降至3．1平方米②陸文達：《上海房地產(chǎn)志》，上海社會科學院出版社，1999年，第100頁。，成為上海解放后迄今人均居住面積最低的一年。

發(fā)生房荒的原因很多，低租就是重要原因。公共住房福利性質(zhì)的低租直接擴大了房屋的需求量，“引起職工向公房里擠，刺激職工多要房子，促使職工家屬涌進城市，從而加深了城市住宅的緊張”，有職工認為，“給我一間房，等于提高一級”，“甚至有人將原住房破壞或?qū)⒆约旱姆孔映鲎?、出賣而要求住公房”。在上海，“1955年改革工資制度時，有些人聽說要收房租，便紛紛緊縮用房，或向租金較低的房屋遷移，一時頗有節(jié)約用房的好風氣，但機關宿舍租金標準公布后，因為收租少，有的遷出去又遷回來，房子小的要換大的，質(zhì)量差的要換好的，再不考慮負擔問題?！雹鄯慨a(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第371頁。因此，周恩來在八屆三中全會上分析產(chǎn)生住房緊張的原因時認為：“城市房租政策和住宅管理制度很不合理，公房房租偏低、管理不善、制度不嚴?！雹苤腥A全國總工會編《建國以來中共中央關于工人運動文件選編》，第627頁。

為緩解城市嚴重的房荒問題，政府力圖通過提高租金來抑制需求，“以租養(yǎng)房”政策得到重視。1957年4月，城市服務部召集了一次房產(chǎn)工作座談會，會議對“以租養(yǎng)房”政策作了細致的解釋。所謂“以租養(yǎng)房”，是指租金收入除去其他必要開支外，不僅能夠保證房屋的正常保養(yǎng)修繕，而且在房屋使用年限終了時，能夠用根據(jù)房屋不同情況收回的折舊費重建全部或一部分房屋。因此房租構成因素，除包括修繕費、管理費、房地產(chǎn)稅、印花稅、保險費等外，還應包括折舊費。會議建議：“對機關、企業(yè)宿舍租金和目前相當于機關、企業(yè)宿舍的民用公房租金，可適當予以提高，”提高到“房租支出以占職工平均工資收入的5—10％為宜”。①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第19頁。

1957年9月，城市服務部召集北京、上海、廣州、武漢、西安、長春6個城市房地產(chǎn)局的干部，對城市住宅租金問題進行詳細研究。為了貫徹以租養(yǎng)房并照顧住戶的負擔能力，明確提出城市公房住宅租金占職工平均工資的6％—10％為宜。如少于6％，就不能保證房屋修繕費的支出，影響房屋的正常保養(yǎng)修繕；如超過10％，職工又負擔不了。至于城市私房住宅租金標準，原則上應該比調(diào)整后的民用公房租金稍高一些 (一般不宜超過30％)。②房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第436頁。

9月26日，在中共八屆三中全會上，周恩來在《關于勞動工資和勞保福利問題的報告》中明確提出：必須適當提高職工住公房的收費標準。租金一般應該包括折舊、維護、管理三項費用。據(jù)財政部按照三項費用計算，一般平均每平方米每月應收租金為0．25元，按照每戶16至20平方米的居住面積計算，每月房租4至5元，一般占職工工資收入6％—10％，平均8％左右。③中華全國總工會編《建國以來中共中央關于工人運動文件選編》，第627頁。

由此可見，政府的調(diào)控目標很明確，即通過提高公有住房的租金水平以抑制不合理的住房需求。遺憾的是，此次調(diào)控并未制定出具體的實施方案，難免會使調(diào)控因無章可循而流于形式。

在政府調(diào)控精神的指導下，調(diào)控工作在各地展開?！霸S多省市都在當?shù)攸h政領導下積極行動起來”，“有些城市已按指示的精神進行了調(diào)整”，“不少的省市正積極進行準備工作”④房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第29頁。。但實際上，提高公有住房租金的工作在職工中遭遇了福利思想的抵制。在工人們看來，“工人住的房子，公家給了房租補貼，這完全是工人的福利”，“工廠生產(chǎn)提高了那么多，國家給工人拿一點房貼，怎么能說是工人自私！”⑤《住宅由工人血汗造成，不交房租怎算自私》，《人民日報》1957年10月27日。在1957年《中國工人》雜志第21期上，專門就漲房租的話題展開了討論，持反對態(tài)度的工人認為：工人每月生產(chǎn)給國家制造了財富，國家給我們住房是工人應該享受的福利。如果收房租太多是不合理的。就是在舊社會給資本家干活，住房也不花錢的，為什么我們廠偏偏還要漲房錢！工人生活提高是標志著生產(chǎn)的提高，現(xiàn)在生產(chǎn)提高了，工資收入增加了，如果支出也要同樣加多，那不是等于生活沒有提高嗎？我們是社會主義國家，工人應該享受這份福利。如果再漲，我認為這是國家剝削我們工人。⑥《怎樣認識和解決生活福利問題》，《中國工人》1957年第21期。

(二)上海市的提租調(diào)控

到1957年，上海市住房的租金制度已經(jīng)“極為混亂”。1950年的“公共房屋租金標準”在全市有140萬平方米的房屋仍在執(zhí)行，占全市出租房屋6．7％⑦《關于調(diào)整本市居住房屋租金的意見》 (1957年12月15日)，上海檔案館藏，檔案號B127—1—1014。；對1956年公私合營后的大批房屋，房租基本照舊，“一九五六年以來對私改造接管房屋的租金基本上維持原來的租金額”⑧上海市房地產(chǎn)管理局：《關于居住房屋租金的幾個突出問題處理意見的請示報告》 (1965年)，上海市檔案館藏，檔案號B11—2—113。；各企業(yè)系統(tǒng)自管房屋，制度不一，有的自定標準，有的按工資提成，也有的比照公房標準或比照機關宿舍標準⑨《關于調(diào)整本市居住房屋租金的意見》 (1957年12月15日)，上海檔案館藏，檔案號B127—1—1014。。

在政府調(diào)控精神的指導下，上海于1957年、1958年、1959年連續(xù)三次提高機關宿舍的租金標準①上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。，部分調(diào)整情況如下表 (缺少1959年的調(diào)整數(shù)據(jù))。

表4 上海市機關宿舍租金標準調(diào)整情況

表4是按級次分類的具體數(shù)據(jù)，就總體平均而言，經(jīng)1957年9月調(diào)整提高以后，機關宿舍平均“每平方公尺單價不過0．104元”②《關于調(diào)整本市居住房屋租金的意見》 (1957年12月15日)，上海檔案館藏，檔案號B127—1—1014。，經(jīng)1959年第三次調(diào)整后，每平方米單價的“總水平為0．14元”③中共上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關于當前房管工作若干問題的請示報告》 (1960年1月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—1—518。?？梢?，三次調(diào)整的幅度非常有限，僅具有象征意義，這個水平根本滿足不了“以租養(yǎng)房”的要求。

除提高居住在機關宿舍工作人員的住房租金外，1958年，上海也提高了居住在工人新村里的機關工作人員的租金水平。具體提高辦法為： “1950年建造的1002戶，原租單價0．08元，提高至0．13元；1952年建造的2萬戶，原租單價0．08元，提高至0．11元；歷年建造的三層宿舍，原租單價0．08元，提高至0．13元；歷年建造的四層宿舍，原租單價0．11元，提高至0．15元?！蓖瑫r，對企業(yè)宿舍租金標準也提出了要求?！案飨到y(tǒng)所管理的職工宿舍，其原來收租標準，低于上述第一項規(guī)定 (注：表4中1958年調(diào)整后的標準)的租金水平的，可在原基礎上調(diào)整提高到該項水平；高于該項水平者，在這次調(diào)整時不動。此項調(diào)整工作凡屬已下放到區(qū)的單位，由區(qū)掌握進行，沒有下放到區(qū)的單位仍由主管部門掌握進行。”④上海市人民委員會機關事務管理局、上海市房地產(chǎn)管理局：《關于機關工作人員和各系統(tǒng)住用公家宿舍房租須進一步加以調(diào)整的具體規(guī)定》 (1958年8月29日)，上海檔案館藏，檔案號B163—2—649。但事實上，企業(yè)宿舍的租金水平基本沒動。

上海市提租調(diào)控的實際結果是“三調(diào)一降”，即除了機關宿舍有過三次調(diào)整外，上海對有些公房的過高租金做了調(diào)整，凡每平方米單價超過7角的降至7角，其他基本都沒有變動過。公管房屋中租金不合理的情況并未改變。⑤中共上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關于當前房管工作若干問題的請示報告》 (1960年1月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—1—518。

(三)租金繼續(xù)降低

在“大躍進”后的經(jīng)濟困難和調(diào)整時期，提租工作更是舉步維艱。時任國家房管局的一位干部這樣說：“房租不能調(diào)整是一回事，但是不調(diào)整看來矛盾很大，調(diào)整也有問題。因為幾年來工資沒有搞，有些東西漲價了，生活水平有所降低，在這個時候提出調(diào)整房租，很難通得過。”⑥上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。

實際上，多數(shù)城市的房租在繼續(xù)降低。根據(jù)各地房管部門反映，有幾個省和十多個市、縣以減輕職工的經(jīng)濟負擔為理由，降低了租金標準。有的大城市機關公有住宅，從平均每平方米使用面積月租金1角3分5厘，降為4分9厘，降低了63．7％；有些城市的公有住宅，平均每平方米使用面積月租金，最好的一級住宅由1角5分降為9分，降低了40％，較次的住宅由3分6厘降為2分，降低了44％。①房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第151頁。

總體上看，上海市住房的租金水平也有下降的趨勢。1960年初，全市10個區(qū)10182戶的租金調(diào)查情況顯示：租金平均每平方米為0．282元②中共上海市房地產(chǎn)管理局委員會：《關于調(diào)整本市公管居住房屋租金的意見 (草案)》 (1960年3月5日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—1—518。。1964年，上海市房管部門經(jīng)營的居住房屋租金平均為每平方米0．26元③上海市房地產(chǎn)管理局：《關于城市房屋管理工作的主要經(jīng)驗》(1964年4月4日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—234。。1966年3月，市房地局管理處調(diào)查公房住戶22730戶，每戶平均4．01人，每人居住面積4．54平方米，每戶平均租金負擔4．34元，占全家收入的4．7％，平均租金單價0．207元④陸文達：《上海房地產(chǎn)志》，第52頁。。具體到各類房屋，機關宿舍和企業(yè)宿舍的租金水平最低。各類住房租金高低次序排列如下：(1)私房，(2)公房標準 (注：1950年的《公共房租租金標準》)，(3)新工房標準 (注：1958年的調(diào)整標準)，(4)經(jīng)租房屋，(5)合營房屋，(6)系統(tǒng)自管房屋，(7)機關宿舍標準和系統(tǒng)自管與福利結合的房租。⑤上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。

對城市公有住房租金水平繼續(xù)降低的情況，國家房管局于1964年在《關于加強全民所有制房產(chǎn)管理工作的報告》中強調(diào)：“在現(xiàn)行的租金標準已經(jīng)不能做到以租養(yǎng)房的情況下，那種片面強調(diào)減輕職工負擔、降低租金標準的做法，是錯誤的，應該堅決制止。”⑥房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第83頁。1965年4月，國務院批轉國家房管局的《關于制止降低公有住宅租金標準問題的報告》認為：“現(xiàn)有的公有住宅租金標準，符合‘以租養(yǎng)房’原則的，不能降低；不能做到‘以租養(yǎng)房’的，更不能降低?！雹叻慨a(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第151頁。

由此可見，1964年、1965年政府在低租房問題上的政策要求與1957年明顯不同。1957年的政策要求是通過提租來滿足“以租養(yǎng)房”，并進而抑制不合理的住房需求；而此次的政策要求僅是為了制止租金的進一步降低，換言之，是要把租金水平穩(wěn)定在目前的水平上。這實際上宣告了“以租養(yǎng)房”政策已經(jīng)名存實亡。

“文化大革命”期間，各城市房租水平進一步降低。上海市的《住房收費暫行標準》規(guī)定租金“高的降下來，低的暫不調(diào)整”⑧上海市革命委員會工交組、上海市革命委員會綜合計劃統(tǒng)計組：《關于統(tǒng)一居民房租標準的通知》(1975年11月3日)，上海市檔案館藏，檔案號B246—1—745。，全市平均房租水平從“文化大革命”前的每平方米0．207元降為0．188元。⑨上海市革命委員會工交組、上海市革命委員會綜合計劃統(tǒng)計組：《關于擴大試點“住房收費暫行標準”的請示報告》 (1974年5月2日)，上海市檔案館藏，檔案號B246—1—660。

在20世紀八九十年代的住房制度改革中，低租房狀況嚴重阻礙了改革的進程，它制約了住房者的購房積極性，使得住房商品化的進程步履維艱。為此，國家一面強調(diào)“以租養(yǎng)房”，一面對職工住房進行“提租補貼”。直到上世紀末國家停止住房實物分配而實行住房分配貨幣化時，作為傳統(tǒng)住房制度的重要內(nèi)容，“以租養(yǎng)房”政策逐漸退出了歷史舞臺。

四、低租房引發(fā)的經(jīng)濟、社會問題

作為一種片面的福利待遇，低租房帶來了若干經(jīng)濟、社會問題。低租房使國家建設背上了沉重的財政包袱，加劇了新中國城市住房資源的緊張，造成在住房問題上缺少公平正義，滋生了干部以權謀私、多占多得的腐敗行為。

(一)給國家財政背上沉重包袱

低租房成為職工福利待遇后，在住房問題上，國家只能不斷地投入資金以修繕、管理和新建住房，而且這種財政包袱只會愈背愈重。國家“不僅不能收回投資，連維修費、管理費都不夠，以租養(yǎng)不了房”10房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第392頁。，只得被動地給予補貼?！皳?jù)全國總工會1957年統(tǒng)計，全國職工共2217萬人，住公房1億零2百多萬平方公尺，如按每年每平方公尺修繕費2元計算，約需修繕費2億多元，租金收入一般只夠修繕費的半數(shù)，需國家補貼1億多元。同時還沒有房地產(chǎn)稅、管理費、保險費等?！雹俜慨a(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第371頁。難怪國家房管局的一位領導如此感嘆：“不能以租養(yǎng)房是最大的危險，不能養(yǎng)房，就出現(xiàn)不能修理房屋的情況，甚至造成房屋的倒塌，那樣包袱就越來越大。”②上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。

(二)造成“人為的房荒”

由于公房房租偏低，“引起職工群眾都想向公房里擠，并且要求住得寬，造成人為的房荒”③房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第19頁。。

1957年，第二機械工業(yè)部在華東地區(qū)一個工廠里對職工宿舍問題進行了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：有些本來在當?shù)赜蟹孔拥穆毠ひ蚕驈S里要房子，“甚至有的把自己的房子租出去或者租給本廠，然后帶著全家向工廠要房子”④《職工宿舍為什么緊張？》， 《人民日報》1957年11月19日。。原因很簡單，單位公房房租低，且水電費等都有補貼。下面兩表是該單位的房租收費和水電費補貼情況。

表5 住房收費情況 單位：元

表6 水電費補貼情況 單位：元

在這種情況下，“許多本來在當?shù)赜蟹孔幼〉穆毠ぷ匀痪蜆酚谙驈S里要房子了。甚至有的人還把自己的家具賣掉，再向工廠領家具用。有些調(diào)離工廠的職工，也因此遲遲不肯退房子”⑤《職工宿舍為什么緊張？》， 《人民日報》1957年11月19日。。類似情況很普遍。

“人為的房荒”不僅反映在需求上，也反映在供給上。因為住公房花錢少，成本低，一些本來有能力自己出錢建房的職工更樂意住在公房里。1950年至1952年，上海市城鎮(zhèn)私人建房投資額為0．39億元，這一數(shù)據(jù)在1953年至1957年間為2．54億元，在1958年至1962年間為0．27億元，在1963年至1965年間為0．08億元。⑥上海市統(tǒng)計局、上海市建設和管理委員會、上海市發(fā)展計劃委員會：《50年上海投資建設統(tǒng)計年鑒(1950—1999)》，上海市新聞出版局，內(nèi)部資料，2000年，第40頁。私人投資建房的金額逐年下降。

(三)影響社會的公平正義

低租房也影響了社會的公平正義。“形成職工內(nèi)部不團結，許多職工因住不上機關、企業(yè)宿舍或低租的民用公房，有很大不滿，已住公房的職工又因各部門租金標準不一，也有不少意見?！雹叻慨a(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第19頁。

在上海，因“租金高低不一，負擔不合理，職工有意見”⑧上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。，為此，很多職工以欠租的方式對不合理的租金進行抵制。上海華東師范學院有一教授住培文公寓，月租76元，他看到公寓里住同樣房間的機關干部月租只11元，因此不交租，當時欠租逾千元。上海自實施機關宿舍收租辦法后，這種現(xiàn)象很多，各機關接到不少人民來信，無法解答。⑨房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第371頁。到1963年6月底，上海公房累計欠租額達“1500余萬元”10上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。，其中，很多租金都是職工認為租金不合理而有意欠下的。城市服務部副部長認為：“公房租金偏低和租金標準不一致，已成為人民內(nèi)部的一個矛盾，影響人民內(nèi)部的團結。”11房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第29頁。

(四)滋生干部多占多得的腐敗行為

在當時以單位為中心的住房實物分配體制下，機關和企業(yè)干部有機會多占房屋，而象征性的低租更是加強了他們多占房屋的愿望?！白饨鸬兔『艽?，對一部分干部，特別是收入多的，不在乎，調(diào)離城市不肯搬家，到處安家?！倍刹慷嗾级嗟?，又反過來使得提租工作更加困難，干部宿舍成了“馬蜂窩”。租金標準要調(diào)整，機關宿舍租金就得一齊動，不動這個馬蜂窩是不行的，這個制度實際上也是個特殊化風氣。從北京看來，這部分人的房子是住得寬，房子好，負擔低，(國家)養(yǎng)護重，統(tǒng)一租金標準，不能只統(tǒng)老百姓，不統(tǒng)國家工作人員。①上海市房地產(chǎn)管理局：《向國家房管局匯報工作情況的匯報》 (1963年9月19日)，上海市檔案館藏，檔案號B258—2—183。

五、結 語

房租是房管部門與住戶間最重要的經(jīng)濟關系。作為“公有財產(chǎn)”，在不計較利潤的情況下，公房房租應該發(fā)揮兩種應有的功能：一是“以租養(yǎng)房”。國家無法把房屋的修繕費、管理費、折舊費等費用統(tǒng)統(tǒng)“包下來”，租能養(yǎng)房是房租標準的底線。二是房租要在經(jīng)濟上對住房的供需關系發(fā)揮調(diào)控作用。新中國的房荒問題極為嚴重②據(jù)1977年底統(tǒng)計，全國城市人均居住面積僅為3．6平方米，比建國初期的4．5平方米下降了0．9平方米。參見房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編 (1948—1981)》，第386頁。，通過提高房租可以抑制不合理的需求，相反，低租會擴大不合理的需求。房租的這兩種功能，1949年8月12日《人民日報》的《關于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策》一文就已經(jīng)有過表述：“這種房租是政府對人民公有財產(chǎn)分配使用和修理、擴展的一種合理取值?！眹@“分配使用”和“修理、擴展”兩種功能進行“合理取值”才是房租水平的標準。1952年內(nèi)務部在《關于加強城市公有房地產(chǎn)管理的意見》中也有提及，“租賃一則可限制浪費房屋，二則可做到以租養(yǎng)房和建房”③房產(chǎn)通訊雜志社編《國家房地產(chǎn)政策文件選編(1948—1981)》，第421頁。。

但是，在當時“低工資、高福利”的體制環(huán)境下，低租被當成了職工的福利待遇。固然，房租水平要考慮職工的實際負擔，對生活困難職工需予以經(jīng)濟上一定的福利補助?？墒聦嵤?，工資待遇相對較好的機關工作人員和國營企業(yè)職工住房的房租水平最低，租金補貼也最多，而租住在民用公房和私房里的工資收入較低的職工，他們住房的房租水平最高，補貼最少?！翱鄻凡痪陛^為明顯。這種片面的福利待遇不可避免地會帶來若干經(jīng)濟、社會問題。