摘 要:后危機(jī)時代下，世界主要經(jīng)濟(jì)體的主要任務(wù)開始由采取短期政策措施以遏制危機(jī)蔓延和深化轉(zhuǎn)向金融監(jiān)管立法制度改革，以此修復(fù)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的根本性缺陷。美英及歐盟世界三大經(jīng)濟(jì)體先后頒布多項(xiàng)金融監(jiān)管改革法案，折射出國際金融監(jiān)管立法改革的新動向。其中加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管和加大金融消費(fèi)者保護(hù)力度成為改革重點(diǎn)。為完善我國金融監(jiān)管體制，突出解決系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管薄弱和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)缺失提供了借鑒。

關(guān)鍵詞: 金融危機(jī);監(jiān)管改革;系統(tǒng)性風(fēng)險;金融消費(fèi)者權(quán)益

中圖分類號:DF962

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.16

金融危機(jī)是金融監(jiān)管立法改革最重要的推動力，隨著世界經(jīng)濟(jì)形勢的復(fù)蘇和金融體系的逐步穩(wěn)定，在后危機(jī)時代下世界主要經(jīng)濟(jì)體的主要任務(wù)開始由采取短期政策措施以遏制危機(jī)蔓延和深化轉(zhuǎn)向金融監(jiān)管立法制度改革，以此修復(fù)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的根本性缺陷。美英及歐盟三大經(jīng)濟(jì)體先后頒布多項(xiàng)金融監(jiān)管立法改革方案，反映出各經(jīng)濟(jì)體在金融監(jiān)管立法改革方面的不同態(tài)度和利益訴求，雖然三方監(jiān)管立法改革措施和具體內(nèi)容存在一定差異，但是立法改革存在更多的共同之處，折射出后危機(jī)時代下國際金融監(jiān)管立法改革的新動向，為完善我國金融監(jiān)管制度建提供了深度思考的機(jī)會。

一、國際金融監(jiān)管立法改革

后危機(jī)時代下，美英及歐盟等世界三大主要經(jīng)濟(jì)體相繼出臺多項(xiàng)金融監(jiān)管立法改革措施，反思金融監(jiān)管存在的疏漏，尋找解決問題的思路，并力圖建立一種更具靈活性的金融監(jiān)管體系，防止金融危機(jī)再次上演。目前，美英及歐盟三大世界金融中心地位仍然不可撼動，在一定程度上昭示了國際金融監(jiān)管立法改革的理念與趨勢。

(一)美國金融監(jiān)管立法改革

面對外界對美國監(jiān)管體系的質(zhì)疑和改革的呼聲，奧巴馬政府于2009年6月公布了《金融監(jiān)管改革——新基礎(chǔ):重建金融監(jiān)管》(Financial Regulatory Reform-A New Foundation:Rebuiling Financial Supervision and Regulation，以下簡稱《改革白皮書》)，并于2009年12月11日獲眾議院通過，力圖從監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管架構(gòu)、監(jiān)管手段等各個方面革新現(xiàn)有的監(jiān)管體系，實(shí)施更為嚴(yán)格的消費(fèi)者保護(hù)政策，出臺對金融產(chǎn)品更為嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)制，該方案如經(jīng)美參議院通過獲得法律效力，將成為上世紀(jì)30年代大蕭條以來力度最大的金融監(jiān)管改革方案，并使得美國的金融監(jiān)管體系面臨全面重塑。改革白皮書在一定程度上代表著未來美國金融監(jiān)管改革目標(biāo)和方向，具體涵蓋五大方面內(nèi)容:

一是加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。成立由財政部領(lǐng)導(dǎo)的金融服務(wù)監(jiān)管委員會，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作、信息共享并強(qiáng)化風(fēng)險識別。在辨別系統(tǒng)性風(fēng)險方面，該委員會將向美聯(lián)儲提供指導(dǎo)意見，并為解決各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的爭端提供平臺。由美聯(lián)儲行使對一級金融控股公司(注:一級金融控股公司(Tier 1 FHCS)是指大型、高杠桿化、關(guān)聯(lián)度復(fù)雜、自身倒閉將威脅整個金融體系穩(wěn)定的公司。)的監(jiān)管職權(quán)，其審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)比其他金融公司更加嚴(yán)格。建立新的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)——國家銀行監(jiān)管局(NBS)，對所有在聯(lián)邦注冊的存款類機(jī)構(gòu)及分支機(jī)構(gòu)、外國銀行分支機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎監(jiān)管。美聯(lián)儲將對所有參加存款保險機(jī)構(gòu)的母公司實(shí)施并表監(jiān)管，其非銀行類經(jīng)營行為也將受到銀行控股公司法案的嚴(yán)格約束。該法案對投資銀行實(shí)施并表監(jiān)管，并要求對沖基金和其他私募資本機(jī)構(gòu)需在證券交易委員會注冊。為加強(qiáng)對保險部門監(jiān)管，在財政部成立國家保險辦公室(ONI)，負(fù)責(zé)收集信息、參與國際協(xié)議修訂以及與保險部門進(jìn)行政策協(xié)調(diào)等[1]。

二是建立對金融市場的全方位監(jiān)管。加強(qiáng)證券化市場監(jiān)管，要求聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺相關(guān)政策，將證券化發(fā)起人的經(jīng)濟(jì)利益與信貸風(fēng)險敞口掛鉤，努力提高證券化市場的透明度和規(guī)范性。實(shí)施覆蓋所有場外衍生品交易的綜合監(jiān)管，并對包括信貸違約互換(CDS)(注:信貸違約互換(Credit Default Swap)是一種雙邊金融合約，其中信貸保護(hù)購買方支付費(fèi)用或息差予信貸保護(hù)出售方，以保障前者的貸款組合在限期前出現(xiàn)信貸事件(Credit Event)或違約時全部或局部的損失。一旦出現(xiàn)信貸或違約事件后，保護(hù)出售方可以現(xiàn)金結(jié)算方式賠償買方，也可全數(shù)接收該受保的貸款組合。)市場在內(nèi)的所有場外交易(OTC)衍生金融工具市場實(shí)施綜合監(jiān)管。建議國會賦予美聯(lián)儲對重要支付、清算、交割系統(tǒng)及相關(guān)活動的監(jiān)管權(quán)力[1]。

三是建立消費(fèi)者和投資者保護(hù)機(jī)制。建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融消費(fèi)者保護(hù)局(CFPA)，該機(jī)構(gòu)有權(quán)采取綜合手段解決消費(fèi)者保護(hù)中出現(xiàn)的各種問題，對金融機(jī)構(gòu)提供的信貸、儲蓄、支付工具及其他金融產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。CFPA享有制定金融消費(fèi)者保護(hù)法律規(guī)范的權(quán)力，并通過制定相關(guān)法律規(guī)范，彌補(bǔ)以前存在的監(jiān)管空白。為提高金融產(chǎn)品和服務(wù)的透明度，要求金融機(jī)構(gòu)對相關(guān)信息必須進(jìn)行清晰明了的說明，重點(diǎn)關(guān)注透明性、公平性、責(zé)任性三個基本原則。

四是賦予政府應(yīng)對金融危機(jī)的手段。成立統(tǒng)一的規(guī)范機(jī)構(gòu)，有序解決瀕臨破產(chǎn)的銀行控股公司(包括一級金融控股公司)的問題。改進(jìn)聯(lián)邦儲備法案的第13(3)部分(注:聯(lián)邦儲備法案的第13(3)部分規(guī)定，在面對“異常和緊急情況”下，如果有五個或以上的美聯(lián)儲理事會成員表決同意，美聯(lián)儲可向任何個人、合伙企業(yè)或機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款。惟一的約束是這種貸款必須得到儲備銀行(the Reserve Bank)的擔(dān)保或抵押，而儲備銀行必須證明借款者不可能獲得“充足的信貸融資”。此次金融危機(jī)中美聯(lián)儲已經(jīng)幾次動用過這種職能。)，提升美聯(lián)儲緊急貸款的權(quán)力，改進(jìn)其職能，確保在面對“異常和緊急情況”下，美聯(lián)儲能得到財政部長的授權(quán)，向個人、合伙企業(yè)或機(jī)構(gòu)發(fā)放任何形式的貸款。

五是提高國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)國際合作。建議各國共同提升監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并在監(jiān)管資本標(biāo)準(zhǔn)、全球金融市場監(jiān)管、國際金融公司監(jiān)管和危機(jī)預(yù)防與管理等四個方面與國際社會達(dá)成一致意見。具體包括加強(qiáng)國際資本框架建設(shè)與全球金融市場監(jiān)管，強(qiáng)化國際金融公司監(jiān)管，改革危機(jī)預(yù)防和管理的機(jī)構(gòu)和程序，增強(qiáng)金融穩(wěn)定委員會職能等[1]。

雖然《改革白皮書》詳細(xì)列舉了五大方面的改革方向，但作為核心的為兩項(xiàng):一是將美聯(lián)儲打造為超級監(jiān)管者，加強(qiáng)對大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，并將對沖基金、保險公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)納入美聯(lián)儲監(jiān)管范圍;二是設(shè)立新的金融消費(fèi)者保護(hù)局，將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為金融監(jiān)管的中心內(nèi)容。

(二)英國金融監(jiān)管立法改革

英國在此次金融危機(jī)中遭受了嚴(yán)重沖擊，為繼續(xù)鞏固全球金融中心地位，英國成為積極推進(jìn)金融監(jiān)管改革最為積極的國家之一。此次英國改革方案涉及對金融機(jī)構(gòu)及金融市場的改革，但由于英國受到的沖擊是外源性的，因此其改革并非像美國一樣具有徹底性和顛覆性，而是在其基本框架內(nèi)對現(xiàn)有體系進(jìn)行修補(bǔ)和微調(diào)[2]。

2009年7月8日英國財政大臣達(dá)林在英國國會眾議院聽證會上具體闡述了《改革金融市場》(Reforming Financial Markets)白皮書的核心目標(biāo)是加強(qiáng)金融系統(tǒng)建設(shè)，推動今后金融體系的重建。具體目標(biāo)包括:通過提供公開、有競爭力和有效的解決辦法，滿足企業(yè)和家庭需要;增強(qiáng)部分企業(yè)和消費(fèi)者的信心;確保實(shí)施全面改革，在不阻止創(chuàng)新的前提下，降低發(fā)生金融風(fēng)險的可能性;提供有效的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)解決辦法。(注:2009年7月8日，英國財政大臣阿利斯泰爾#8226;達(dá)林(Alistair Darling)在英國國會眾議院聽證會上，具體闡述了英國金融監(jiān)管改革方案的出臺背景、目標(biāo)及意義，并從多個方面說明了英國政府即將采取的改革措施。(參見http://www.hm-treasury.gov.uk/reforming_financial_markets.htm，2009-7-8))具體改革措施包括五大方面內(nèi)容:

一是加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)。確保消費(fèi)者能迅速、有效的得到賠償，采取措施提升公司投訴處理標(biāo)準(zhǔn)，在普遍投訴情況下，允許消費(fèi)者采取集體行動以獲取賠償。英國政府和FSA將改善存款人保護(hù)協(xié)議，包括擴(kuò)大金融服務(wù)賠償計劃的范圍，并將制定法律以鞏固現(xiàn)有FSA資源，使之能獨(dú)立提供消費(fèi)者教育服務(wù)。

二是大力增強(qiáng)金融服務(wù)局的監(jiān)管權(quán)力。FSA有權(quán)對不正當(dāng)行為的機(jī)構(gòu)或公司作出暫停營業(yè)的決定，有權(quán)處罰未經(jīng)其特許擅自開展受限業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。FSA對市場濫用和賣空行為具有監(jiān)管權(quán)[3]。同時擴(kuò)大FSA信息權(quán)，加強(qiáng)對金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險的信息收集和監(jiān)測，積極主動識別金融系統(tǒng)的弱點(diǎn)。通過立法方式賦予FSA維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，明確FSA監(jiān)管手段，加強(qiáng)對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測、評估和控制。

三是加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險管理。明確系統(tǒng)性風(fēng)險管理的目標(biāo)是抑制金融系統(tǒng)中會放大經(jīng)濟(jì)繁榮的過度信貸擴(kuò)張和風(fēng)險承擔(dān);提高銀行體系抗沖擊能力，防止放大經(jīng)濟(jì)下滑效應(yīng)[3]。建議針對威脅金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的信用循環(huán)(Credit cycle)(注:循環(huán)信用是一種十分方便的短期貸款工具，當(dāng)消費(fèi)者無法一次付清賬單上的金額時，可以利用此功能自行決定償還的金額與時間，不需提供任何抵押品并可隨時結(jié)清。)和預(yù)防內(nèi)在風(fēng)險，制定長遠(yuǎn)的反周期政策。發(fā)揮中央銀行在系統(tǒng)性風(fēng)險管理中的重要作用，加強(qiáng)不同金融體系間系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測、評估和預(yù)警，必要時采取措施予以緩解。

四是加強(qiáng)國際金融監(jiān)管協(xié)作。繼續(xù)采取措施加強(qiáng)國際金融監(jiān)管框架的構(gòu)建，加強(qiáng)與歐洲各國政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，并將推動國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和措施，進(jìn)一步加強(qiáng)非合作區(qū)域的審慎標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)作。同意建立新的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會，評估宏觀金融風(fēng)險并提出政策建議。

五是加強(qiáng)危機(jī)管理。將引入銀行破產(chǎn)具體處理辦法，編入2009年《銀行法案》，為處理銀行破產(chǎn)問題提供相關(guān)解決工具。并確保問題機(jī)構(gòu)解決機(jī)制涵蓋所有金融機(jī)構(gòu)，建立國際性機(jī)制解決大型跨國銀行瀕臨倒閉問題[3]。

(三)歐盟金融監(jiān)管立法改革

金融危機(jī)爆發(fā)以來，歐盟認(rèn)識到目前歐洲金融監(jiān)管在整個監(jiān)管體系安排和具體監(jiān)管環(huán)節(jié)中都存在關(guān)鍵性缺陷，并不具備防御、處理和化解危機(jī)的能力，相繼采取了多項(xiàng)金融監(jiān)管改革立法措施，出臺了資本金要求修正案、信用評級機(jī)構(gòu)監(jiān)管提議、存款保障計劃修正案、基金經(jīng)理監(jiān)管提案等，2009年6月，歐盟理事會通過了《歐盟金融監(jiān)管體系改革》(Reform of

EU’s Supervisory Framework for Financial Services)，進(jìn)一步提出將宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，建立泛歐監(jiān)管體系方案，成為歐盟金融危機(jī)以來最為重大的金融監(jiān)管立法改革事件。綜合歐盟一系列立法改革措施，其改革行動主要包括以下三方面內(nèi)容:

一是新建歐洲系統(tǒng)風(fēng)險理事會(European Systemic Risk Board，簡稱ESRB)，履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)。ESRB作為獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過實(shí)施整個歐洲層面的宏觀審慎監(jiān)管，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。其主要職責(zé)包括:收集分析可能影響金融體系穩(wěn)定的各類信息;負(fù)責(zé)監(jiān)控和評估外部宏觀經(jīng)濟(jì)及金融體系自身發(fā)展中影響金融穩(wěn)定的各類風(fēng)險;有權(quán)對系統(tǒng)性風(fēng)險進(jìn)行排序，出現(xiàn)重大風(fēng)險時發(fā)出警告并在必要時督促風(fēng)險處置等[4]。歐盟系統(tǒng)性風(fēng)險理事會由歐洲央行行長擔(dān)任主席，由各成員國央行行長、歐盟三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)(注:歐盟三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是指歐洲銀行監(jiān)管委員會(CEBS)、歐洲保險和養(yǎng)老金監(jiān)管委員會(CEIOPS)和歐洲證券監(jiān)管委員會(CESR)。)負(fù)責(zé)人和歐委會成員任成員，包括沒有投票權(quán)的經(jīng)濟(jì)與金融委員會主席和各國監(jiān)管當(dāng)局代表組成。系統(tǒng)風(fēng)險理事會建議不具法律約束力，主要通過歐洲央行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及歐盟委員會的廣泛參與和風(fēng)險分析來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的[4]。

二是組建歐洲金融監(jiān)管體系(European System of Finance Supervisors，簡稱ESFS)， 強(qiáng)化微觀審慎監(jiān)管。在微觀監(jiān)管層面，目前歐盟的三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)定位僅為歐委會咨詢機(jī)構(gòu)，缺乏成員國之間的監(jiān)管合作和信息共享。為實(shí)現(xiàn)對跨國金融機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管，需要集合各成員國監(jiān)管力量形成有力的歐盟監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，通過建立一致性更高的趨同規(guī)則來提高各國監(jiān)管能力，歐盟決定設(shè)立歐洲金融監(jiān)管體系，其主要內(nèi)容包括三個層次:升級原歐盟層面的銀行、證券和保險監(jiān)管部門為歐盟監(jiān)管當(dāng)局，新的監(jiān)管當(dāng)局除了具有原有咨詢職能外，其權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大并擁有獨(dú)立法人地位[5]。同時，三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)將致力于建立單一監(jiān)管規(guī)則，規(guī)范監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，收集微觀審慎監(jiān)管信息，協(xié)助解決成員國的監(jiān)管分歧;各成員國仍承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管職責(zé)，對問題機(jī)構(gòu)的救援行動仍由成員國自身承擔(dān);在歐洲系統(tǒng)風(fēng)險理事會中設(shè)立指導(dǎo)委員會，旨在加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作，創(chuàng)造良好的監(jiān)管文化和統(tǒng)一的監(jiān)管實(shí)踐。

三是全面加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險管理。金融危機(jī)爆發(fā)以來，歐盟采取多項(xiàng)金融監(jiān)管立法改革措施全面加強(qiáng)風(fēng)險管理，提高消費(fèi)者保護(hù)力度。第一，提交資本金要求指示修正案。旨在通過創(chuàng)立監(jiān)管高層定期會晤機(jī)制，加強(qiáng)對跨國銀行集團(tuán)的監(jiān)管，明確界定資本金概念，規(guī)范證券化負(fù)債等措施，加強(qiáng)風(fēng)險管理，提高跨國銀行監(jiān)管水平。第二，提出對信用評級機(jī)構(gòu)監(jiān)管提議，要求信用評級機(jī)構(gòu)必須公布信用評級方法和模型，并引入信用評級機(jī)構(gòu)注冊制。第三，出臺存款保障計劃修正案，要求在2011年底前，將最低存款保障金從5萬歐元提高至10萬歐元并將支付時限天數(shù)減至20天，補(bǔ)償程度擴(kuò)大到儲備金的100%。第四，公布基金經(jīng)理監(jiān)管提案，要求管理1億歐元以上資金的基金經(jīng)理必須被明確授權(quán)，并確保所有基金具備有效風(fēng)險補(bǔ)償能力和利益沖突管理系統(tǒng)。

二、國際金融監(jiān)管立法改革新動向

總覽美英及歐盟金融監(jiān)管立法改革方案，雖然各項(xiàng)改革措施和具體內(nèi)容存在一定差異，反映出了三方在金融監(jiān)管立法改革方面的不同態(tài)度和利益訴求。但是三方改革更多存在的是共同之處，折射出后危機(jī)時代下國際金融監(jiān)管立法改革的新動向。

(一)摒棄新自由主義的監(jiān)管理念，但仍然堅(jiān)持市場主導(dǎo)原則

此次金融危機(jī)使美國奉若神明的“最好的監(jiān)管就是最少的監(jiān)管”的新自由主義監(jiān)管理念受到重創(chuàng)。對市場調(diào)節(jié)機(jī)制的盲目迷信、對自由放任理念的過分崇尚，是監(jiān)管缺失的主要思想根源。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境向好時，過于依賴市場約束和機(jī)構(gòu)自律的“輕觸式監(jiān)管”，雖然能夠充分發(fā)揮金融主體的積極作用，但也助長了其冒險主義傾向，并非所有金融機(jī)構(gòu)都將股東和客戶利益放在第一位，金融欺詐和金融冒險是金融機(jī)構(gòu)利益驅(qū)動的自然產(chǎn)物，金融機(jī)構(gòu)作為特殊經(jīng)濟(jì)主體，一旦違規(guī)產(chǎn)生風(fēng)險必將對社會帶來極大損害。美聯(lián)儲主席伯南克曾說:“依靠市場紀(jì)律不應(yīng)該同自由放任政策相混淆，市場紀(jì)律通常需要政府監(jiān)督的支持”。但正如索羅斯所說一樣:“政府從放任市場轉(zhuǎn)變成過度監(jiān)管，將從一個極端走向另一個極端?！比绾伟盐蘸帽O(jiān)管的“度”，是監(jiān)管改革必須關(guān)注的重要問題。從三方改革方案來看，依然保持了市場主導(dǎo)的監(jiān)管原則，其初衷在于彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，調(diào)整金融市場與金融消費(fèi)者、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間失衡狀態(tài)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定，而非對金融市場做出嚴(yán)格管制[6]。美國改革方案雖然擴(kuò)大了監(jiān)管范圍并提高了監(jiān)管要求，例如《改革白皮書》要求對沖基金和私人資產(chǎn)池進(jìn)行注冊，提高所有銀行和銀行控股公司資本金水平和其他審慎標(biāo)準(zhǔn)，將信用違約互換納入監(jiān)管范疇等，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非對其金融市場進(jìn)行直接干預(yù)，只是將其納入監(jiān)管視野并提高其透明度和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。英國改革方案則幾乎未涉及金融機(jī)構(gòu)和金融市場運(yùn)行限制，而是更多地通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身調(diào)整來保證金融運(yùn)行安全。歐盟雖然提出多項(xiàng)全面加強(qiáng)風(fēng)險管理的法案，但其宗旨在于使金融業(yè)遵循實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，而非脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)的自我膨脹。由此可見，國際監(jiān)管改革理念并未因金融危機(jī)而因噎廢食，回歸到嚴(yán)格管制的監(jiān)管路徑，而是在堅(jiān)持市場主導(dǎo)原則的基礎(chǔ)上，通過擴(kuò)大監(jiān)管范圍，提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)等彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，這與金融創(chuàng)新快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)是相吻合的。

(二)加強(qiáng)投資者和消費(fèi)者保護(hù)在監(jiān)管公共政策目標(biāo)中得到更多體現(xiàn)

完善的金融投資者和消費(fèi)者保護(hù)措施是發(fā)達(dá)金融體系的共同特征，也是增強(qiáng)本國金融體系國際競爭力的重要因素。金融危機(jī)暴露出的一個重要問題是，金融衍生產(chǎn)品的復(fù)雜性以及信息的不對稱性使得市場微觀主體難以對其金融產(chǎn)品特征和風(fēng)險做出評估，從而無法做出審慎的交易決策。次級抵押貸款的消費(fèi)者也正是沒有充分認(rèn)識到可調(diào)整利率貸款一旦利率重新定價后可能帶來還款壓力劇增的風(fēng)險，而陷入“掠奪性貸款”(Predatory Lending)(注: “掠奪性貸款”是指以不了解信貸市場，且信用記錄較低的購房者或借款者為目標(biāo)，是一種有誤導(dǎo)性或欺詐性的貸款行為。掠奪性貸款機(jī)構(gòu)往往不考慮借款人的信用記錄，直接向貸款申請人收取更高的利率。)的圈套。投資者對復(fù)雜金融衍生產(chǎn)品的構(gòu)造和風(fēng)險理解也明顯不足，只能被動依賴于外部獨(dú)立評級機(jī)構(gòu)提供的信用評級。為此，重樹投資者和消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管目標(biāo)成為國際金融監(jiān)管改革的重要方面。美國《改革白皮書》提出設(shè)立一個獨(dú)立的金融保護(hù)機(jī)構(gòu)——金融消費(fèi)者保護(hù)局(CFPA)，整合現(xiàn)有分散在除證券和期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外的眾多聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)中的消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管權(quán)，統(tǒng)一對消費(fèi)者和投資者提供保障，有效彌補(bǔ)多頭監(jiān)管帶來的監(jiān)管漏洞。為進(jìn)一步明確CFPA的職責(zé)，2009年6月30日美國財政部根據(jù)《改革白皮書》起草了《金融消費(fèi)者保護(hù)局法案》(注: 《金融消費(fèi)者保護(hù)局法案》明確了CFPA的具體職責(zé):1.在保護(hù)消費(fèi)者和促進(jìn)金融創(chuàng)新中尋求平衡。2.整合消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，將當(dāng)前散布于多個部門的金融系統(tǒng)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的職責(zé)整合到CFPA。3.控制消費(fèi)者風(fēng)險，負(fù)責(zé)監(jiān)控市場可能給消費(fèi)者帶來的持續(xù)性風(fēng)險，評估向消費(fèi)者提供的消費(fèi)金融產(chǎn)品或服務(wù)的風(fēng)險情況。4.衡量收益與風(fēng)險，在監(jiān)管所帶來的收益與獲取信用的成本、金融機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)之間作出權(quán)衡。5.促進(jìn)監(jiān)管流程清晰、統(tǒng)一。6.設(shè)立受災(zāi)者救濟(jì)基金。(參見http://www.ustreas.gov/press/releases/tg189.htm，2009-7-1))并向國會提交，2009年10月22日，美國眾議院金融服務(wù)委員會通過該法案，這是美國監(jiān)管改革的又一重要里程碑。根據(jù)該法案，CFPA將整合目前分散于七大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職能，并負(fù)責(zé)促進(jìn)公平透明的金融產(chǎn)品市場，確保消費(fèi)者保護(hù)條例能公平制定和積極實(shí)施，保護(hù)金融消費(fèi)者免遭不公平待遇或欺詐行為。CFPA也將成為美國政府首次授權(quán)的單獨(dú)的監(jiān)管所有消費(fèi)者金融產(chǎn)品提供商的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，美聯(lián)儲于2009年7月23日向國會提交《誠實(shí)借貸法》(Truth in Lending Act)Z條款(注: 美國國會于1968通過《誠實(shí)借貸法》，這項(xiàng)法律共分為四個章節(jié)，具體實(shí)施條款是Z條款，該法核心內(nèi)容是要求各類授信機(jī)構(gòu)和賒銷商公開信息，使消費(fèi)者能夠比較不同授信機(jī)構(gòu)發(fā)放的同類消費(fèi)性貸款，從中找出適合消費(fèi)者需要的信貸產(chǎn)品，防止消費(fèi)者在信息不充分的情況下使用消費(fèi)信貸。隨著金融創(chuàng)新層出不窮，消費(fèi)者有時難以準(zhǔn)確理解和比較各種貸款產(chǎn)品。盡管《誠實(shí)借貸法》要求向消費(fèi)者披露重要信息以供消費(fèi)者作出選擇，但現(xiàn)行規(guī)定不能有效涵蓋復(fù)雜金融產(chǎn)品風(fēng)險特征的情況。)議案，主要內(nèi)容是關(guān)于修改限額抵押貸款和房屋凈值信用額度貸款的信息披露規(guī)則，以期進(jìn)一步加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)。(注:2009年1月，美聯(lián)儲決定對Z條款下的開放性信貸(open-end credit)進(jìn)行修改。2009年7月，美聯(lián)儲對Z條款下的限額抵押貸款(closed-end mortgage loan)和房屋凈值信用額度貸款(HELOCs)提出修改議案:一是對包括自置居住貸款、再貸款、其他固定期限貸款、限額抵押貸款等廣泛信息披露修改;二是加強(qiáng)對房產(chǎn)凈值抵押款的信息披露。其目的是使消費(fèi)者能獲得需要的重要信息，尤其是潛在風(fēng)險特征如利率調(diào)整、提前預(yù)付罰金、負(fù)攤銷等。(參見http://www.federalreserve.gov/newsevents/press/bcreg/20090723a.htm，2009-7-23))英國改革方案中也專門論述了保護(hù)消費(fèi)者利益的各項(xiàng)具體措施，該方案指出，必須采取措施增強(qiáng)金融服務(wù)能力，要求金融機(jī)構(gòu)提供簡單、透明度高的金融產(chǎn)品，并承諾及時更新監(jiān)管體系，出臺保護(hù)消費(fèi)者的解決辦法，確保消費(fèi)者賠款迅速、有效。歐盟則進(jìn)一步加強(qiáng)信用評級公司監(jiān)管，對其在業(yè)務(wù)范圍、治理結(jié)構(gòu)、評級方法及透明度等方面采取更為嚴(yán)格的監(jiān)管，并且大幅度提高了存款保障金額及補(bǔ)償比率，這些對消費(fèi)者利益保護(hù)都有著實(shí)質(zhì)影響。

(三)重新審視金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)風(fēng)險，突出系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管

金融危機(jī)表明，金融業(yè)務(wù)經(jīng)營模式已經(jīng)發(fā)生了根本變化，監(jiān)管當(dāng)局必須從一個全新的角度去分析、識別、監(jiān)測金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險狀況。金融業(yè)務(wù)經(jīng)營模式已經(jīng)從“購買——持有”戰(zhàn)略變?yōu)榱恕鞍l(fā)起——分散”模式。金融工具創(chuàng)新，特別是信用衍生品市場和資產(chǎn)證券化技術(shù)的互動有力地推動了金融業(yè)務(wù)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變。面對迅速發(fā)展的市場創(chuàng)新和日益復(fù)雜的產(chǎn)品創(chuàng)新，單純依賴信息披露來保護(hù)投資者利益已經(jīng)滯后于創(chuàng)新步伐。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅僅做到確保信息的真實(shí)披露，或完全依靠對透明度的監(jiān)管是不夠的。同時由于金融體系中相互傳導(dǎo)的原因，監(jiān)管機(jī)構(gòu)如果只關(guān)注一個產(chǎn)品表面上的風(fēng)險，也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要求能夠?qū)徤鞯卦u估金融產(chǎn)品，洞悉其對整個金融體系的風(fēng)險，做到見微知著。三方改革方案在重新審視金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)產(chǎn)生的風(fēng)險變化的同時，特別將控制系統(tǒng)風(fēng)險作為首要任務(wù)[7]。美國《改革白皮書》針對系統(tǒng)性金融風(fēng)險監(jiān)管的缺失和漏洞，提出了徹底的改進(jìn)意見:一是增設(shè)金融服務(wù)監(jiān)管委員會，主要負(fù)責(zé)收集、識別、監(jiān)測系統(tǒng)性金融風(fēng)險;二是建立新型危機(jī)處理機(jī)制和救助程序，賦予政府必要的政策工具應(yīng)對金融危機(jī)，加強(qiáng)危機(jī)處理時監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，以此提高危機(jī)處理效率。三是將美聯(lián)儲打造為“超級監(jiān)管者”，賦予其更大的權(quán)力，使其能對所有大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格、持續(xù)的監(jiān)管[8]。在《改革白皮書》基礎(chǔ)上，為繼續(xù)推動金融改革的立法保障，2009年7月22日美國政府向國會提交了《2009金融服務(wù)監(jiān)督理事會法》、《2009銀行控股公司現(xiàn)代化法》、《2009銀行控股公司和存款機(jī)構(gòu)監(jiān)管改進(jìn)法》、《2009美國保險局法》、《2009投資者保護(hù)法》等五項(xiàng)加強(qiáng)金融系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管的法案，旨在對所有金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)嚴(yán)格統(tǒng)一監(jiān)管，并建立針對金融體系風(fēng)險監(jiān)控、緩釋和積極應(yīng)對的監(jiān)管體制。(注:為繼續(xù)推動金融改革的立法保障，保障金融消費(fèi)者和投資者獲得公平的金融服務(wù)，2009年7月22日美國政府向國會提交了上述五項(xiàng)加強(qiáng)金融系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管的立法方案。(參見http://www.treas.gov/press/release/tg227.htm，2009-7-22))英國改革方案也特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性公司和系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管，并明確其監(jiān)管目標(biāo)是降低系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)倒閉風(fēng)險和影響，抑制過度信貸擴(kuò)張，提高金融體系抗沖擊能力。并提出建立金融穩(wěn)定理事會，其職責(zé)主要是分析和調(diào)查英國經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定中可能出現(xiàn)的風(fēng)險。同時，賦予了金融服務(wù)局更大的監(jiān)管權(quán)力，加強(qiáng)不同金融體系間系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)測、評估，必要時采取措施予以緩解。歐盟則提出了“雙軌制”的監(jiān)管改革方案，其核心是宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管緊密結(jié)合，并在組織架構(gòu)上采取“雙點(diǎn)型”，即在宏觀層面建立歐洲系統(tǒng)風(fēng)險理事會，執(zhí)行宏觀層面的審慎監(jiān)管;在微觀層面上設(shè)立歐洲金融監(jiān)管體系，對成員國之間進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，分別實(shí)施機(jī)構(gòu)個別監(jiān)管，確保各金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營。歐盟力圖通過宏觀與微觀監(jiān)管框架的銜接，全面控制系統(tǒng)性風(fēng)險，以此增進(jìn)金融穩(wěn)定。

(四)加強(qiáng)國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和擴(kuò)大國際監(jiān)管合作已成為共識

縱觀三方金融監(jiān)管體系，均存在多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)并存的現(xiàn)象，如美國在聯(lián)邦一級，就有貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦存款保險公司、證監(jiān)會、商品期貨交易委員會和聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)督辦公室等部門。即使在實(shí)現(xiàn)了金融市場統(tǒng)一監(jiān)管的英國，依然存在實(shí)施金融市場監(jiān)管職責(zé)的金融服務(wù)局與承擔(dān)金融穩(wěn)定職能的財政部和英格蘭銀行等[9]。而歐盟除存在三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，監(jiān)管權(quán)力更是分散在各成員國。縱然，這種多頭監(jiān)管的格局容易造成監(jiān)管套利，并降低監(jiān)管效率，但是多頭監(jiān)管也有利于促進(jìn)監(jiān)管競爭，發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。從三方監(jiān)管改革方案來看，三方認(rèn)為多頭監(jiān)管目前依然是各國監(jiān)管體制的較佳選擇，會在較長時間內(nèi)存在，因此監(jiān)管協(xié)調(diào)也會長期存在。目前通過設(shè)立法制化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)是解決多頭監(jiān)管弊端的較佳選擇。美國《改革白皮書》提出成立由財政部領(lǐng)導(dǎo)的金融服務(wù)監(jiān)管委員會，以加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作、信息共享并加強(qiáng)風(fēng)險識別。在辨別一級控股公司方面，該機(jī)構(gòu)將向美聯(lián)儲提供指導(dǎo)意見，并為解決各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的爭端提供平臺。英國則提出成立金融穩(wěn)定委員會，負(fù)責(zé)在金融業(yè)的風(fēng)險和穩(wěn)定監(jiān)控方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。在加強(qiáng)國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大國際監(jiān)管合作也成為改革的重點(diǎn)之一。此次金融危機(jī)的快速蔓延充分說明，金融創(chuàng)新活動的國際化與金融監(jiān)管本地化之間的矛盾日益加劇，面對系統(tǒng)性金融風(fēng)險，任何一個國家無力單獨(dú)防范和處置，擴(kuò)大國際監(jiān)管合作是抗擊下一次全球金融危機(jī)的必然選擇。美國面對國際社會對其金融監(jiān)管體系的批評和要求擴(kuò)大國際合作的呼聲，以《改革白皮書》做出了回應(yīng)，力圖采取多項(xiàng)措施建立國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提高對場外衍生品市場、銀行業(yè)的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)一致化，并通過建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，加強(qiáng)跨國金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，提升應(yīng)對金融危機(jī)的能力。英國監(jiān)管當(dāng)局在金融危機(jī)中面對外源性系統(tǒng)風(fēng)險時表現(xiàn)的無能為力，使其更加認(rèn)識到擴(kuò)大國際金融監(jiān)管合作的重大意義。為此，英國利用G20倫敦峰會主席地位，提出了加強(qiáng)各國金融監(jiān)管的穩(wěn)健性、加強(qiáng)國際監(jiān)管架構(gòu)建設(shè)、擴(kuò)大歐洲監(jiān)管合作、改進(jìn)跨境監(jiān)管以及提升危機(jī)應(yīng)對能力等具體措施。歐盟也深刻認(rèn)識到歐盟成員國金融穩(wěn)定合作機(jī)制的缺乏嚴(yán)重影響到危機(jī)處置的效率，在金融危機(jī)爆發(fā)后，歐盟理事會出臺了跨國金融危機(jī)管理的九項(xiàng)原則，在此基礎(chǔ)上歐盟成員國監(jiān)管當(dāng)局簽訂了危機(jī)管理和處置合作備忘錄。

三、對中國啟示

縱觀各方立法改革方案，盡管具體措施存在差異，但其改革方向卻十分一致，并突出強(qiáng)調(diào)了兩大改革重點(diǎn)，即:建立宏觀與微觀監(jiān)管的內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系，全面控制系統(tǒng)性風(fēng)險;加大對金融消費(fèi)者的保護(hù)力度。這表明了未來國際監(jiān)管改革的發(fā)展方向，也為完善我國金融監(jiān)管體制，突出解決系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管薄弱和金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)缺乏兩大制約“瓶頸”提供了改革的借鑒。

(一) 建立宏觀審慎監(jiān)管體系，防范系統(tǒng)性風(fēng)險

在傳統(tǒng)的金融監(jiān)管中，審慎監(jiān)管關(guān)注的是單個機(jī)構(gòu)，目的在于防止金融機(jī)構(gòu)的倒閉或出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)。這種微觀審慎監(jiān)管僅關(guān)注金融業(yè)自身風(fēng)險狀況，并將金融風(fēng)險進(jìn)行分割化的規(guī)制和監(jiān)管，已不再適應(yīng)金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)快速發(fā)展下防范系統(tǒng)性風(fēng)險的要求[10]。為解決微觀審慎監(jiān)管的不足，各國均采取了多項(xiàng)監(jiān)管改革措施，其中美國改革措施爭議最大。美國在改革方案中，空前強(qiáng)化了美聯(lián)儲權(quán)力，將其監(jiān)管范圍從原來的銀行控股公司擴(kuò)大到所有可能對金融穩(wěn)定造成威脅的企業(yè)，并對具有系統(tǒng)重要性且內(nèi)部關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的大型公司提出更嚴(yán)格的資本金和其他監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求[11]。美聯(lián)儲既是貨幣政策制定者，也是金融系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管者，將實(shí)現(xiàn)由中央銀行到“金融監(jiān)管超級警察”的跨越，成為美國金融監(jiān)管的最主要防線。在我國現(xiàn)有監(jiān)管框架下，能否借鑒美國模式設(shè)立“超級監(jiān)管者”負(fù)責(zé)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)控是近期值得理論界關(guān)注的問題。

1.美聯(lián)儲擴(kuò)權(quán)之法律角色錯位

美聯(lián)儲成為系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管者之所以引發(fā)了巨大爭議，其反映出在理論上關(guān)于中央銀行角色定位問題。金融危機(jī)爆發(fā)前，美國一直持中央銀行職能增強(qiáng)論，美聯(lián)儲集貨幣職能和監(jiān)管職能于一身，并利用1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》打破分業(yè)經(jīng)營狀態(tài)，將證券業(yè)和保險業(yè)的部分監(jiān)管職能集中，大力拓展其監(jiān)管權(quán)限。美聯(lián)儲這種角色定位是中央銀行職能擴(kuò)大論的表現(xiàn)，其主要依據(jù)有三點(diǎn):第一，中央銀行貨幣職能的充分發(fā)揮需要監(jiān)管職能的有效配合。強(qiáng)有力的金融監(jiān)管能夠確保金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)和金融信息的客觀、準(zhǔn)確，并能確保金融機(jī)構(gòu)的安全穩(wěn)健運(yùn)行和金融體系的穩(wěn)定，這將有助于建立貨幣政策的傳導(dǎo)機(jī)制并有效實(shí)施貨幣政策。并且中央銀行的監(jiān)管職能可以使其保持權(quán)威性和超然地位，有利于全面獲取制定貨幣政策的信息，降低貨幣政策的信息獲取成本。第二，中央銀行貨幣政策的實(shí)施有助于監(jiān)管權(quán)力的有效行使。貨幣政策的實(shí)施必然需要采取諸如利率、存款準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具，這些與監(jiān)管政策相互配合，能夠很大程度上避免金融監(jiān)管政策和貨幣政策的沖突，有利于促進(jìn)金融監(jiān)管工作的順利開展[12]。第三，貨幣政策與監(jiān)管政策集于中央銀行將有助于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持超然地位，減少行政干預(yù)。中央銀行的主要職能之一是制定貨幣政策，發(fā)行貨幣，具有高度的獨(dú)立性，資金來源能夠得到保證，可以使金融監(jiān)管擺脫財政預(yù)算壓力，資金的獨(dú)立將有助于金融監(jiān)管不受行政干預(yù)，從而確保其行使監(jiān)管權(quán)力時的權(quán)威性。

遺憾的是，金融危機(jī)的爆發(fā)表明美聯(lián)儲的法律角色錯位，然而美聯(lián)儲擴(kuò)權(quán)不僅沒有糾正其角色錯位，反而進(jìn)一步擴(kuò)大了其內(nèi)在缺陷:

其一，貨幣政策和監(jiān)管目標(biāo)之間存在目標(biāo)沖突。因?yàn)椤氨O(jiān)管當(dāng)局基本上是通過對銀行行為的控制(頒發(fā)許可證、管制、規(guī)定銀行的經(jīng)營范圍等)，對銀行償債能力的控制(例如制定與管理審慎監(jiān)管比率)，對銀行流動性的控制(管理貨幣市場從而保證足夠的流動性)來監(jiān)管銀行體系的，正是在第三個領(lǐng)域里，銀行監(jiān)管與貨幣政策產(chǎn)生了撞擊。在大多數(shù)國家，貨幣政策當(dāng)局主要通過對銀行流動性的影響來實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部(物價)與外部目標(biāo)(匯率)?！盵13]這種雙重職能必然使美聯(lián)儲陷入兩難境地，一方面央行職責(zé)是負(fù)責(zé)制定貨幣政策，維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，注意銀行的貸款規(guī)模與貨幣膨脹指數(shù);另一方面金融監(jiān)管的職責(zé)是獨(dú)立地制約金融業(yè)過度擴(kuò)張，保證銀行充足的流動性，防范金融風(fēng)險。貨幣政策具有逆周期效應(yīng)，而監(jiān)管政策具有順周期性，此次金融危機(jī)的爆發(fā)與美聯(lián)儲長期奉行低利率政策不無關(guān)系[14]。央行試圖通過加大流動性制止經(jīng)濟(jì)衰退，但是一旦金融機(jī)構(gòu)再度過快擴(kuò)張，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取監(jiān)管措施有效防范風(fēng)險，但本次美國監(jiān)管改革并未在貨幣政策與監(jiān)管政策之間做出權(quán)力的適當(dāng)分離，而是進(jìn)一步加大美聯(lián)儲權(quán)力，這種制約機(jī)制因此不會產(chǎn)生，反之會加大貨幣政策和監(jiān)管政策的目標(biāo)沖突，并且監(jiān)管目標(biāo)的過度多元化以及監(jiān)管職責(zé)的過度膨脹，將影響監(jiān)管的效率和公平，并對金融業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。

其二，增加了中央銀行作為最后貸款人所帶來的道德風(fēng)險，弱化了微觀市場主體的約束力。作為中央銀行，美聯(lián)儲主要職能之一是制定并實(shí)施貨幣政策，維護(hù)社會支付體系運(yùn)轉(zhuǎn)及經(jīng)濟(jì)政治穩(wěn)定。一旦金融機(jī)構(gòu)發(fā)生擠兌等影響社會穩(wěn)定事件時，中央銀行往往發(fā)揮“最后貸款人”作用，使之免于倒閉[15]。然而，當(dāng)美聯(lián)儲具有貨幣職能和監(jiān)管職能時，將增加金融機(jī)構(gòu)“太大而不能倒”的心理(注: “太大而不能倒”是指如果監(jiān)管當(dāng)局不是獨(dú)立的，銀行相信中央銀行會在其出現(xiàn)困難時給予援助，銀行缺乏遵守審慎原則和市場約束的動力。陷于困境的銀行規(guī)模越大，道德風(fēng)險就越大，因?yàn)殂y行的高管認(rèn)為，規(guī)模大的銀行倒閉將對金融體系造成巨大影響。)，相信中央銀行會在其陷入困境時出手救援，缺乏內(nèi)在動力遵循審慎監(jiān)管規(guī)則和市場約束。同時中央銀行也因?yàn)榭梢詣佑谩白詈筚J款人”而存在監(jiān)管漏洞的可能。因此，美聯(lián)儲擴(kuò)權(quán)其定位本身就是一個矛盾體，金融危機(jī)爆發(fā)與美聯(lián)儲長期奉行低利率政策密切相關(guān)，將美聯(lián)儲打造為“超級監(jiān)管者” 其本身并不會對業(yè)已存在的金融監(jiān)管漏洞進(jìn)行實(shí)質(zhì)性彌補(bǔ)，由美聯(lián)儲失誤所造成的影響不會因此縮小，甚至有擴(kuò)大可能。但是，通過建立宏觀審慎監(jiān)管體系防范系統(tǒng)性風(fēng)險，這一改革思路無疑對彌補(bǔ)我國現(xiàn)行監(jiān)管體系中系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管薄弱提供了改革借鑒。

2.構(gòu)建我國系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管體系

正如上文分析，中央銀行擴(kuò)權(quán)并不能實(shí)質(zhì)性彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，反而一定程度上會加大貨幣政策和監(jiān)管政策之間的沖突，但是構(gòu)建系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管體系，彌補(bǔ)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管缺失卻是值得我國深入思考和研究的問題。目前，在“一行三會”監(jiān)管體系下，央行擴(kuò)權(quán)既缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也會產(chǎn)生如美聯(lián)儲法律角色錯位的問題，但如何協(xié)調(diào)我國不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，一方面避免監(jiān)管套利，另一方面又減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的摩擦，使監(jiān)管目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)并從根本上防范系統(tǒng)性風(fēng)險，這是必須要解決的問題。

雖然“三會”在2003年召開了第一次監(jiān)管聯(lián)席會議，并于2004年共同簽署了金融監(jiān)管分工合作備忘錄，以制度形式賦予了監(jiān)管聯(lián)席會議“積極協(xié)調(diào)配合，避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管” 的使命。但從運(yùn)行情況看，聯(lián)席會議制度還存在諸多問題，其效果不盡如人意:一是協(xié)調(diào)機(jī)制存在不足。由于我國“三會”均屬國務(wù)院直屬的正部級事業(yè)單位，行政級別相同，在監(jiān)管理念和措施存在爭議的情況下，難以達(dá)成一致意見。同時，由于聯(lián)席會議缺乏政策制定和執(zhí)行權(quán)，在實(shí)施金融監(jiān)管政策目標(biāo)上容易陷入部門利益之爭。二是將人民銀行排除在外。聯(lián)席會議僅將人民銀行作為觀察員列席會議，完全忽略了人民銀行在金融宏觀調(diào)控、維護(hù)金融穩(wěn)定、防范和化解系統(tǒng)風(fēng)險、監(jiān)管銀行間債券市場方面的重要作用，在我國不具備統(tǒng)一監(jiān)管的情況下，僅靠“三會”力量是難以完成我國系統(tǒng)性風(fēng)險防范的。三是確立的主監(jiān)管制度存在漏洞。聯(lián)席會議《備忘錄》確立了我國對金融控股公司的監(jiān)管制度(注:《備忘錄》第8條規(guī)定:“對金融控股公司的監(jiān)管堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管的原則，對金融控股公司的集團(tuán)公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對金融控股公司內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管?！?，但是并未明確金融控股公司主要業(yè)務(wù)的劃分和主次業(yè)務(wù)比例的計算標(biāo)準(zhǔn)，也未明確在金融控股公司監(jiān)管中出現(xiàn)爭議的解決辦法等。針對上述問題，2008年8月頒布的人民銀行“三定”方案，可以看作是對我國現(xiàn)行監(jiān)管體系的一次局部調(diào)整，新“三定”規(guī)定中要求，央行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)席會議制度的形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策以及監(jiān)管政策、法規(guī)間的協(xié)調(diào)，建立金融信息共享制度，防范、化解系統(tǒng)性風(fēng)險，維護(hù)國家金融安全。這進(jìn)一步明確了人民銀行作為監(jiān)管協(xié)調(diào)牽頭部門的職責(zé)。但是，人民銀行本身也為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場、黃金市場，也有其監(jiān)管本位利益。從國際監(jiān)管改革趨勢看，各監(jiān)管方案均要求加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作，設(shè)立實(shí)體化監(jiān)管協(xié)作機(jī)構(gòu)。為此，在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體系下，可以考慮在《中國人民銀行法》相關(guān)規(guī)定(注:《中國人民銀行法》第9條規(guī)定:“國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”)的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院出臺《金融監(jiān)管協(xié)作條例》的形式，組建實(shí)體化、法治化的監(jiān)管協(xié)作機(jī)構(gòu)，由分管金融的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)為牽頭人，“一行三會”及財政部、國稅總局等部委主要負(fù)責(zé)人為成員，具體負(fù)責(zé)督導(dǎo)金融監(jiān)管協(xié)作工作。

在加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)的同時，我國從監(jiān)管立法上應(yīng)明確監(jiān)管部門系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管的職責(zé):第一，建立對系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)的監(jiān)管法規(guī)。重點(diǎn)在于明確系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)的界定標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架。根據(jù)系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)特征可以分為兩類:一是大型高度杠桿化機(jī)構(gòu)，其資本損失將對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生放大影響。二是擁有大量的對其他金融機(jī)構(gòu)和金融市場交易對手風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)。其倒閉將會對國內(nèi)和國際交易對手產(chǎn)生“多米諾骨牌效應(yīng)”。鑒于對系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)的明確監(jiān)管會加劇“太大而不能倒閉”的可能性，因此更要體現(xiàn)監(jiān)管的宏觀審慎。在宏觀審慎監(jiān)管中，對系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)的資本充足率、流動性和風(fēng)險管理要得到進(jìn)一步加強(qiáng)，以彌補(bǔ)系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)對金融體系所產(chǎn)生的潛在巨大風(fēng)險。(注:關(guān)于系統(tǒng)性監(jiān)管者的作用與職責(zé)問題，2009年6月29日美國波士頓聯(lián)儲主席Erics Posengren在比利時布魯塞爾舉行的“2009風(fēng)險資本:全球風(fēng)險監(jiān)管峰會”上對其進(jìn)行了詳細(xì)闡述(參見http://www.bos.frb.org/index.htm，2009-6-29))

第二，提高系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)應(yīng)比其他金融機(jī)構(gòu)接受更為嚴(yán)格的監(jiān)管，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以金融機(jī)構(gòu)的相對系統(tǒng)重要性為基礎(chǔ)，而不是以傳統(tǒng)資本或流動性監(jiān)管計算的直接信貸和風(fēng)險敞口為基礎(chǔ)，至少在風(fēng)險資本要求、杠桿率限制、流動性要求及總體風(fēng)險管理方面執(zhí)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并且實(shí)施更為詳盡的信息披露要求。監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)要求系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)及時報告財務(wù)狀況、業(yè)務(wù)經(jīng)營情況、財務(wù)風(fēng)險和操作風(fēng)險等，監(jiān)管重點(diǎn)集中于該機(jī)構(gòu)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險而非單體機(jī)構(gòu)風(fēng)險的情況。第三，健全流動性風(fēng)險管理制度。金融危機(jī)的重要教訓(xùn)之一是監(jiān)管當(dāng)局和金融機(jī)構(gòu)必須全面了解其整體的流動性需要。薄弱的流動性風(fēng)險管控是許多系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)的癥結(jié)所在。就我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，在非現(xiàn)場監(jiān)管中將結(jié)構(gòu)性投資工具的流動性風(fēng)險納入監(jiān)測范圍，從而使得參與金融衍生交易活動受到適當(dāng)?shù)南拗凭哂鞋F(xiàn)實(shí)意義。

(二) 加大金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度，推動金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法制建設(shè)

加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)已成為世界金融監(jiān)管立法改革的重點(diǎn)之一，這對我國盡快構(gòu)建金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系具有重要借鑒意義。隨著我國金融創(chuàng)新步伐的加快，越來越多人選擇金融消費(fèi)，然而個體消費(fèi)者在金融消費(fèi)中面對的交易對手是強(qiáng)大的法人機(jī)構(gòu)，明顯處于弱勢地位。我國金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法主要有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》等以及“一行三會”制定的規(guī)章。但我國金融消費(fèi)者立法保護(hù)存在明顯缺陷，主要表現(xiàn)在:一是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》適應(yīng)性不強(qiáng)。從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的法律規(guī)范講，該法主要強(qiáng)調(diào)一般商品和服務(wù)消費(fèi)過程中如何保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，規(guī)定的消費(fèi)者僅指生活消費(fèi)者。金融消費(fèi)由于消費(fèi)對象的特殊性而與其他消費(fèi)明顯不同，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》適用主體未明確包括金融消費(fèi)者，也沒有針對金融消費(fèi)的特殊性專門制定對金融消費(fèi)者保護(hù)措施。二是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)保護(hù)金融消費(fèi)者法定職責(zé)不明確。雖然《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第1條規(guī)定“保護(hù)存款人和其他客戶的合法權(quán)益”是制定該法的目的之一，但在第3條涉及銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)時并未使用“保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益”等更為直接、明確的表述，在該法第三章監(jiān)督管理職責(zé)中對銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，但沒有具體條文涉及到銀行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)[16]?！渡虡I(yè)銀行法》第1條也僅指出“保護(hù)存款人和其他客戶的合法利益”，并同商業(yè)銀行的利益保護(hù)并列一起，沒有突出強(qiáng)調(diào)處于弱勢地位的金融消費(fèi)者利益保護(hù)的特殊性，也缺乏商業(yè)銀行與金融消費(fèi)者發(fā)生利益沖突的調(diào)整、處理機(jī)制[17]。《證券法》、《保險法》等金融法規(guī)中對金融消費(fèi)者保護(hù)方面也少有涉及，或只做原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)。三是金融消費(fèi)者投訴與受理機(jī)制缺失。目前我國尚未建立金融消費(fèi)者投訴與受理機(jī)制，現(xiàn)行的監(jiān)管法規(guī)沒有對金融消費(fèi)者的投訴與受理給予充分關(guān)注，在“一行三會”等金融監(jiān)管部門中僅有一套信訪制度，并非嚴(yán)格意義上的金融消費(fèi)投訴、調(diào)查和處理機(jī)制[18]。這使得金融消費(fèi)者的投訴往往訴諸于司法手段，激化了金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的矛盾，也對金融機(jī)構(gòu)聲譽(yù)產(chǎn)生不良影響。

歐美金融監(jiān)管立法改革方案表明，健全的立法體系和有效的組織保障是實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的重要途徑。在現(xiàn)有“一行三會”監(jiān)管框架下，我國應(yīng)借鑒歐美金融監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，采取積極措施，健全金融消費(fèi)者保護(hù)體系:

一是完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法，推動金融消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)建設(shè)。第一，在我國消費(fèi)者保護(hù)法和金融法中引入“金融消費(fèi)者”的概念。在金融消費(fèi)領(lǐng)域，消費(fèi)者和金融機(jī)構(gòu)之間存在嚴(yán)重的信息不對稱、交易地位不平等等現(xiàn)象，金融消費(fèi)者無法通過市場機(jī)制和自身努力而改變?nèi)鮿莸匚?。由于金融消費(fèi)產(chǎn)品的特殊性，目前我國消費(fèi)者協(xié)會及工商行政管理局均不受理金融消費(fèi)者的投訴[19]。因此，我國有必要在金融法規(guī)中引入“金融消費(fèi)者”概念，為我國加大金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力度提供法律依據(jù)，同時明確金融消費(fèi)者保護(hù)的基本原則和基本制度，為制定具體專門法規(guī)留出立法空間。第二，將保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益作為法定監(jiān)管目標(biāo)之一。從監(jiān)管目標(biāo)看，應(yīng)以法律形式確定將保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益作為監(jiān)管目標(biāo)之一?？偟膩碚f，體制與制度造成的金融業(yè)相對壟斷和監(jiān)管不力等是金融服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益受損的最根本原因[20]。在“一行三會”中，目前只有中國銀監(jiān)會提出監(jiān)管目標(biāo)之一是“通過審慎有效的監(jiān)管，保護(hù)廣大存款人和消費(fèi)者的利益”[21]，但是我國相關(guān)法規(guī)中并未將其作為法定監(jiān)管目標(biāo)，也尚未制定專門法律法規(guī)調(diào)整金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。在金融同質(zhì)化趨勢明顯的后危機(jī)時代，不斷提升金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)在監(jiān)管制度中的重要性已經(jīng)成為共識，為使監(jiān)管當(dāng)局嚴(yán)格執(zhí)行該項(xiàng)職責(zé)，有必要修改多項(xiàng)監(jiān)管法規(guī)，將“保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益”作為法定監(jiān)管目標(biāo)之一，并確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)局在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的法律地位。第三，時機(jī)成熟時盡快制定《金融服務(wù)法》，賦予金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)法定職責(zé)，將散布在多個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)整合到該機(jī)構(gòu)，解決監(jiān)管問責(zé)和監(jiān)管套利等問題。

二是健全金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的行業(yè)自律機(jī)制。第一，建立金融消費(fèi)者投訴處理協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范金融行業(yè)協(xié)會在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的具體職責(zé)，在銀行、證券、保險等行業(yè)協(xié)會專門成立受理消費(fèi)者投訴部門，并制定相應(yīng)的處理程序規(guī)則，具體負(fù)責(zé)向相關(guān)金融機(jī)構(gòu)反映消費(fèi)者利益訴求，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)盡快解決消費(fèi)者投訴，履行金融消費(fèi)者教育職責(zé)，為消費(fèi)者投訴會員機(jī)構(gòu)建立一個協(xié)商平臺。第二，推動金融機(jī)構(gòu)自律規(guī)則建設(shè)。由于我國金融業(yè)發(fā)展相對滯后，金融業(yè)缺乏消費(fèi)者保護(hù)的自覺性，有必要借助外部監(jiān)管力量推動金融機(jī)構(gòu)建立自律規(guī)則，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)對金融消費(fèi)者的基本承諾規(guī)范，包括建立健全內(nèi)部爭議處理機(jī)制。對違反承諾侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的機(jī)構(gòu)，要采取制裁性措施。并且通過信息披露，告知金融消費(fèi)者投訴處理程序，并為消費(fèi)者了解有關(guān)服務(wù)提供充分信息。

三是建立金融消費(fèi)糾正處理機(jī)制。美國改革白皮書提出設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局，并提交了《金融消費(fèi)者保護(hù)局法案》，為CFPA在消費(fèi)者保護(hù)的立法、法規(guī)、規(guī)章等方面的改革提供了一系列基礎(chǔ)性原則，并且明確了CFPA的具體職責(zé)。盡管CFPA的設(shè)立遇到了美國金融業(yè)的強(qiáng)烈反對，擔(dān)心CFPA的成立會增加金融業(yè)的成本并阻礙金融創(chuàng)新的發(fā)展，但美國政府能夠反思危機(jī)教訓(xùn)，并能采取彌補(bǔ)措施是值得稱道的。我國金融業(yè)相對美國較為滯后，在此可分兩步走:第一，建立自律性監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融消費(fèi)者保護(hù)委員會，旨在處理市場金融消費(fèi)糾紛，增強(qiáng)消費(fèi)者金融意識，并可就金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題向有關(guān)監(jiān)管部門反映，通過采取替代性的爭議處理機(jī)制，減少司法糾紛，降低爭議處理成本。第二，條件成熟時，可以考慮建立保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的專門政府機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)督局，借鑒美國模式，賦予該機(jī)構(gòu)具體法定職責(zé)，加強(qiáng)對金融消費(fèi)者服務(wù)的監(jiān)管，制止不公平的條款和交易，強(qiáng)化金融消費(fèi)者的保護(hù)，從源頭上降低金融風(fēng)險。

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A Comparative Study on International Financial Supervisory Legal Regulation in Post-crisis Era and Its Reference Value to China

LU Li， XIONG Wei

(Southwest University of Finance and Economics， Law School Chengdu， 610074， china)

Abstract:In the post-crisis era， the main task of world’s major economies has turned from curbing spread and deterioration of the crisis with short-term policies to reform of financial regulatory laws so as to cover the fundamental deficiency of current financial supervision system. The three major economies， the United States， Great Britain and the European Union， have issued a number of financial regulatory reform Acts， reflecting the new trend of legislative reform of international financial regulation， among which， strengthening the supervision on systemic risks and the protection of financial consumer’s rights has become the focus of the reform， affording reference material for improving China’s financial regulatory system as well as solving the problem of supervision on systemic risks and protection of financial consumer’s rights.

Key Words:financial crisis; reform of regulation and supervision; systemic risks; financial consumer’s rights

本文責(zé)任編輯:盧代富