摘 要:金融全球化呼喚金融監(jiān)管國(guó)際合作，而金融監(jiān)管國(guó)際合作需要國(guó)際金融監(jiān)管組織。鑒于目前的國(guó)際社會(huì)結(jié)構(gòu)，國(guó)際金融監(jiān)管組織只能是國(guó)家間組織，而非超國(guó)家組織。由于現(xiàn)有的國(guó)際金融組織都不足以擔(dān)當(dāng)金融監(jiān)管國(guó)際合作的歷史使命，國(guó)際社會(huì)需要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)全新的國(guó)際金融監(jiān)管組織。這一全新的國(guó)際金融監(jiān)管組織應(yīng)該具有以下組織形態(tài)特征:第一，它應(yīng)該是一個(gè)全球性的、開放性的、專門性的、政府間的金融監(jiān)管組織;第二，它應(yīng)該是一個(gè)能夠凸顯國(guó)際關(guān)系民主化的金融監(jiān)管組織;第三，它應(yīng)該是一個(gè)具有橫向綜合監(jiān)管職能的金融監(jiān)管組織。

關(guān)鍵詞: 金融監(jiān)管;國(guó)際合作;組織機(jī)制

中圖分類號(hào):DF962

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.15

引言

歷史總是驚人的相似，歷史又總是如此的不同。歷史的驚人相似在于人性所固有的自私和貪婪，人類始終未能擺脫17世紀(jì)英國(guó)哲學(xué)家培根所拷問(wèn)的如下問(wèn)題:難道人類非得變成經(jīng)濟(jì)動(dòng)物，只知道專注于膨脹的胃和膨脹的銀行戶頭[1]?歷史的如此不同則在于作為萬(wàn)物之靈的人類所固有的理性良知，人類從來(lái)沒有停止過(guò)前進(jìn)的步伐。正如我國(guó)著名的國(guó)際法學(xué)家梁西先生所揭示的那樣:社會(huì)總是退一步進(jìn)兩步并“螺旋式”地向前發(fā)展的[2]。上個(gè)世紀(jì)30年代的大蕭條和當(dāng)下的全球性經(jīng)濟(jì)衰退讓我們?cè)僖淮紊羁痰馗惺艿綒v史驚人地相似和如此的不同。

同樣是源于人性的貪婪，同樣是肇始于美國(guó)紐約的華爾街，同樣是將世界經(jīng)濟(jì)拖入了衰退的深淵，上個(gè)世紀(jì)的大蕭條與當(dāng)下的國(guó)際金融危機(jī)何其相似乃爾。但是，同樣的危機(jī)，卻是不一樣的面對(duì):在上個(gè)世紀(jì)的危機(jī)面前，危機(jī)策源地的美國(guó)率先扛起了貿(mào)易保護(hù)主義的旗幟，美國(guó)國(guó)會(huì)相繼通過(guò)了9個(gè)關(guān)稅法案，使美國(guó)進(jìn)口關(guān)稅提高到了前所未有的水平[3]。之后，世界各國(guó)都從各自利益出發(fā)，爭(zhēng)相提高進(jìn)口關(guān)稅和采取其他貿(mào)易保護(hù)主義措施，進(jìn)一步惡化了世界經(jīng)濟(jì)局勢(shì)

(注:不包括前蘇聯(lián)在內(nèi)的世界工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)從1929年的100下降至1932年的63.8，共下降了36.2%;國(guó)際貿(mào)易更從1929年的686億美元下降到1933年的242億美元。)，并進(jìn)而導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題和政治危機(jī)，為德、日、意法西斯政權(quán)的建立提供了土壤，導(dǎo)致了第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。誠(chéng)然，第二次世界大戰(zhàn)客觀上為各國(guó)“治愈”了大蕭條[4]。但是，需時(shí)刻銘記的是，人類為此付出的代價(jià)是數(shù)千萬(wàn)無(wú)辜生命的消失!而面對(duì)當(dāng)下的金融危機(jī)，我們欣喜地看到，經(jīng)過(guò)短暫的猶豫和各自為政，包括中國(guó)在內(nèi)的各主要國(guó)家的中央銀行開始采取聯(lián)手行動(dòng)，向市場(chǎng)提供流動(dòng)性，各國(guó)政府也相繼出臺(tái)了龐大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，尤其重要的是，G20(注:G20即20國(guó)集團(tuán)，包括阿根廷、巴西、澳大利亞、英國(guó)、加拿大、中國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、印度、印度尼西亞、日本、意大利、俄羅斯、墨西哥、沙特、南非、韓國(guó)、土耳其、美國(guó)、歐盟，其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全球的90%，國(guó)際貿(mào)易占世界貿(mào)易總量的80%，并擁有世界人口的三分之二?？梢?，G20具有廣泛的代表性。) 于2008年11月、2009年3月，以及2009年9月分別在華盛頓、倫敦和匹茲堡召開了以全球合作應(yīng)對(duì)金融危機(jī)為主題的首腦峰會(huì)，取得了令世人振奮的重大成果。如果說(shuō)G20華盛頓峰會(huì)還只是表明了國(guó)際社會(huì)共同應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的信念的話，那么，G20倫敦峰會(huì)和G20匹茲堡峰會(huì)則顯然取得了實(shí)質(zhì)性的重大突破。倫敦峰會(huì)的主要成果表現(xiàn)為:[5]首先，倫敦峰會(huì)首腦宣言指出所有國(guó)家都必須聯(lián)合起來(lái)解決危機(jī)，表達(dá)了“全球性的危機(jī)需要全球共同解決”的堅(jiān)定信念，并深刻地認(rèn)識(shí)到“建立在市場(chǎng)原則、有效監(jiān)管和強(qiáng)有力的全球機(jī)構(gòu)之上的開放型世界經(jīng)濟(jì)是可持續(xù)性全球化發(fā)展和所有各國(guó)日益繁榮增長(zhǎng)的唯一可靠基礎(chǔ)?！逼浯?，將國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的可用資金由原來(lái)的2 500億美元提高至7 500億美元，并以此為基礎(chǔ)組成了一項(xiàng)1.1萬(wàn)億美元的扶持計(jì)劃，以恢復(fù)全球信貸和就業(yè)市場(chǎng)及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。再次，明確了加強(qiáng)金融監(jiān)管國(guó)際合作的目標(biāo)和措施，包括創(chuàng)立全新的金融穩(wěn)定委員會(huì)，將對(duì)沖基金、信用評(píng)估機(jī)構(gòu)以及“避稅港”納入金融監(jiān)管范圍。復(fù)次，改革和加強(qiáng)全球金融機(jī)構(gòu)。最后，重申華盛頓峰會(huì)有關(guān)反對(duì)保護(hù)主義和促進(jìn)全球貿(mào)易及投資承諾，即不得針對(duì)投資或商品及服務(wù)貿(mào)易設(shè)置新的障礙，不對(duì)出口施加新的限制，不得推行違背世貿(mào)組織(WTO)規(guī)則的措施來(lái)刺激出口。而匹茲堡峰會(huì)不僅就國(guó)際經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、國(guó)際金融體系改革達(dá)成了6點(diǎn)共識(shí)，而且對(duì)其中的三個(gè)重要問(wèn)題列出了具體的時(shí)間表:一是在2010年年底之前就國(guó)際金融體系改革，特別是金融監(jiān)管方面要達(dá)成一致做法，并且要付諸實(shí)施;二是在2010年底之前要爭(zhēng)取完成多哈回合談判，以表達(dá)世界反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義的決心;三是力爭(zhēng)2個(gè)月之后在哥本哈根完成談判達(dá)成協(xié)議。同時(shí)，特別重要的是，匹茲堡峰會(huì)確認(rèn)了G20將取代G8成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的首要平臺(tái)，并從2010年起每年舉辦一次會(huì)議。由此可見，隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融格局的深刻變化，國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制正處于一個(gè)大變革、大調(diào)整的時(shí)代，國(guó)際社會(huì)再次面臨歷史性的選擇。

令人欣慰的是，透過(guò)G20峰會(huì)及其聲明，我們又一次看到了人類理性、智慧和勇氣的光輝。也正因如此，我們有充分的理由相信，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)愿意反思并吸取上個(gè)世紀(jì)大蕭條時(shí)期各自為政的慘痛教訓(xùn)，從根本上改變了試圖通過(guò)自以為利益最大化的行為來(lái)擺脫金融危機(jī)的傳統(tǒng)思維。換言之，國(guó)際社會(huì)已經(jīng)有了足夠的智慧和勇氣通過(guò)國(guó)際合作來(lái)應(yīng)對(duì)全球性的金融危機(jī)，這無(wú)疑是人類社會(huì)歷史的一大進(jìn)步!然而，我們不得不追問(wèn)的是，這種體現(xiàn)了人類理性和智慧的全球意識(shí)和合作觀念，一定是要面對(duì)全球危機(jī)的時(shí)候才會(huì)激發(fā)出來(lái)嗎，才會(huì)起作用嗎?既然我們有了足夠的智慧和勇氣通過(guò)國(guó)際合作來(lái)對(duì)抗國(guó)際金融危機(jī)，那為什么就不能通過(guò)國(guó)際合作來(lái)避免國(guó)際金融危機(jī)的再次發(fā)生呢?如果我們不否認(rèn)人類對(duì)于持久和平和持續(xù)發(fā)展的需要和渴望，那么，就更應(yīng)該憑借我們的智慧和勇氣通過(guò)國(guó)際合作來(lái)避免重蹈覆轍。這就要求我們首先對(duì)這次國(guó)際金融危機(jī)的根源進(jìn)行根本性的檢討，以便對(duì)癥下藥。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)至少已經(jīng)達(dá)成了以下兩點(diǎn)共識(shí):其一，以美元這一美國(guó)的信用貨幣為主導(dǎo)的國(guó)際貨幣體系，使美國(guó)的“次貸危機(jī)”經(jīng)由資產(chǎn)證券化這一金融創(chuàng)新工具引發(fā)為全球范圍內(nèi)的金融危機(jī)，并進(jìn)而導(dǎo)致全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)衰退。其二，金融監(jiān)管政策和措施的重大錯(cuò)誤，特別是國(guó)際金融監(jiān)管合作機(jī)制的缺失，使金融的日益全球化與金融監(jiān)管國(guó)別化的矛盾不斷加深，導(dǎo)致了嚴(yán)重的“金融監(jiān)管套利”(注:“監(jiān)管套利”作為官方的表述最初見于G20華盛頓峰會(huì)的聲明當(dāng)中。關(guān)于“金融監(jiān)管套利”，目前尚無(wú)公認(rèn)的定義，一般是指各種金融市場(chǎng)參與主體通過(guò)注冊(cè)地轉(zhuǎn)換、金融產(chǎn)品異地銷售等途徑，從監(jiān)管要求較高的市場(chǎng)轉(zhuǎn)移到監(jiān)管要求較低的市場(chǎng)，從而全部或部分地規(guī)避監(jiān)管、牟取超額利益的行為。(參見楊柏國(guó):《避免“監(jiān)管套利”-合作而非競(jìng)爭(zhēng)》，載2009年2月12日《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》。)我們認(rèn)為，金融監(jiān)管套利作為名詞它是新的，但是作為一種現(xiàn)象，其實(shí)早就存在?？梢哉f(shuō)，它是上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)各國(guó)爭(zhēng)相放松金融管制，同時(shí)又缺失金融監(jiān)管合作的必然產(chǎn)物。從法律角度考察，這種行為類似于國(guó)際私法上的“法律規(guī)避”。 )行為，其結(jié)果就是金融風(fēng)險(xiǎn)不斷累加以致不可避免地爆發(fā)。

對(duì)于上述第一點(diǎn)共識(shí)，國(guó)際社會(huì)尚有不同的聲音。(注:在G20倫敦峰會(huì)召開前夕，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川在中國(guó)人民銀行網(wǎng)站連續(xù)發(fā)表了3篇署名文章，其中一篇題為《關(guān)于改革國(guó)際貨幣體系的思考》直指現(xiàn)行國(guó)際貨幣體系的制度性缺陷，主張創(chuàng)建超主權(quán)的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣。該文的觀點(diǎn)和主張得到了包括聯(lián)合國(guó)、IMF、以“金磚四國(guó)”為代表的新興經(jīng)濟(jì)體以及發(fā)展中國(guó)家的支持，而美國(guó)則明確表示反對(duì)，澳大利亞也認(rèn)為美元的地位不容挑戰(zhàn)，歐盟則表示現(xiàn)行的國(guó)際貨幣體系還得維持。G20匹茲堡峰會(huì)則有意識(shí)地回避了國(guó)際貨幣體系改革這一重大問(wèn)題。)而對(duì)于上述第二點(diǎn)共識(shí)，國(guó)際社會(huì)可以說(shuō)是達(dá)到了空前的一致。(注:這一點(diǎn)從三次G20峰會(huì)的聲明或宣言中得到了充分的體現(xiàn)。)鑒此，我們認(rèn)為，目前，較之于國(guó)際貨幣體系的重構(gòu)，建立一個(gè)強(qiáng)有力的金融監(jiān)管國(guó)際合作機(jī)制更具有緊迫性和可能性。而金融監(jiān)管國(guó)際合作機(jī)制的構(gòu)建，又取決于以下三個(gè)方面:第一，各國(guó)特別是各主要國(guó)家的政治意愿;第二，國(guó)際金融監(jiān)管合作組織形態(tài)的選擇;第三，金融監(jiān)管國(guó)際合作法律機(jī)制的構(gòu)建。如前所述，金融監(jiān)管國(guó)際合作的政治意愿已經(jīng)非常明確。因此，對(duì)于國(guó)際社會(huì)來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急就是盡快設(shè)計(jì)金融監(jiān)管國(guó)際合作的組織架構(gòu)和法律制度!而對(duì)于法律研究工作者來(lái)說(shuō)，為此做出自己的努力當(dāng)是應(yīng)盡之責(zé)。

限于篇幅，本文要討論的是國(guó)際金融監(jiān)管合作組織(注:目前，涉及到金融監(jiān)管合作的既存國(guó)際組織，既有全球性組織如國(guó)際貨幣基金組織，也有區(qū)域性組織如歐盟。鑒于金融日益全球化與金融監(jiān)管國(guó)別化的矛盾不斷加深，客觀上要求一個(gè)強(qiáng)有力的全球性金融監(jiān)管組織的存在:要么對(duì)既存的全球性國(guó)際金融組織進(jìn)行改造，要么重新構(gòu)建一個(gè)全新的組織。)的組織形態(tài)選擇問(wèn)題。對(duì)此，需要思考以下幾個(gè)問(wèn)題:首先，國(guó)際社會(huì)需要一個(gè)超國(guó)家組織還是國(guó)家間組織?其次，如果國(guó)際社會(huì)需要的是國(guó)家間組織，那么是選擇一個(gè)既存的國(guó)家間金融組織，還是創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的國(guó)家間金融組織?最后，如果需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一個(gè)新的國(guó)家間金融組織，那么該組織需要一個(gè)什么樣的組織形態(tài)?對(duì)上述問(wèn)題，分別討論如下。

一、超國(guó)家組織抑或國(guó)家間組織

人類社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了兩次飛躍。第一次飛躍的標(biāo)志是國(guó)家的產(chǎn)生和國(guó)內(nèi)社會(huì)的形成，第二次飛躍則是經(jīng)由國(guó)家交往而形成國(guó)際社會(huì)，在國(guó)際合作中又產(chǎn)生國(guó)際組織[6]。以聯(lián)合國(guó)為中心的國(guó)際組織網(wǎng)絡(luò)的形成及其對(duì)國(guó)際法的深刻影響，是上個(gè)世紀(jì)國(guó)際社會(huì)和國(guó)際法發(fā)展的一個(gè)十分突出的現(xiàn)象。從理論上分析，國(guó)際社會(huì)的日益組織化是當(dāng)代國(guó)際社會(huì)結(jié)構(gòu)中兩種社會(huì)力量平衡和調(diào)和的結(jié)果，具有其深刻的社會(huì)基礎(chǔ)。一方面，主要由主權(quán)國(guó)家組成的國(guó)際社會(huì)是一個(gè)高度分權(quán)的結(jié)構(gòu)，在神圣的國(guó)家主權(quán)之下，國(guó)際社會(huì)無(wú)法將眾多分散的國(guó)家權(quán)力融為一體?？梢姡瑖?guó)際社會(huì)存在一種“分立”，即離心的傾向。另一方面，隨著全球化的不斷深入，國(guó)內(nèi)管轄的事項(xiàng)越來(lái)越多的越出國(guó)界，需要其他國(guó)家的協(xié)助和合作。因此，國(guó)際社會(huì)又存在一種“合力”，即向心的傾向。正是這兩種相互“矛盾”的傾向的相互作用，國(guó)際組織才應(yīng)運(yùn)而生并獲得了迅猛發(fā)展。這是因?yàn)?，?guó)際組織作為國(guó)家之間而不是國(guó)家之上的組織，既可以滿足主權(quán)國(guó)家保持獨(dú)立的離心傾向，又符合主權(quán)國(guó)家尋求合作的向心傾向。可以肯定地說(shuō)，國(guó)際社會(huì)的組織化趨勢(shì)，是現(xiàn)代國(guó)家“既彼此獨(dú)立又相互依存”的必然結(jié)果[6]329。從實(shí)踐上考察，自上個(gè)世紀(jì)以來(lái)，特別是聯(lián)合國(guó)成立以來(lái)，國(guó)際組織的數(shù)量呈現(xiàn)出幾何級(jí)數(shù)的增長(zhǎng)，國(guó)際組織的職能范圍也以驚人的速度擴(kuò)展。(注:根據(jù)1907年成立的國(guó)際協(xié)會(huì)聯(lián)盟(Union of International Associations)發(fā)布的《國(guó)際組織年鑒》統(tǒng)計(jì)，1907年共有213個(gè)國(guó)際組織，其中政府間組織37個(gè)。而根據(jù)2004~2005年國(guó)際組織年鑒統(tǒng)計(jì)，國(guó)際組織的總數(shù)已達(dá)到57 964個(gè)，其中政府間組織7 306個(gè)，非政府間組織50 658個(gè)。而國(guó)際組織的工作范圍和職能已經(jīng)涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、體育、衛(wèi)生等有關(guān)人類生存和發(fā)展的幾乎所有領(lǐng)域。)作為國(guó)際合作的一種法律形式，特別是作為具有國(guó)際法律人格的政府間的國(guó)際組織，深刻地影響了國(guó)際社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在相當(dāng)?shù)某潭壬细脑炝藝?guó)際法的社會(huì)基礎(chǔ)，進(jìn)而極大地促進(jìn)了國(guó)際法的發(fā)展。對(duì)此，我國(guó)著名的國(guó)際法學(xué)家梁西教授做了精辟的歸納:“國(guó)際組織數(shù)量的日益增長(zhǎng)，使適用國(guó)際法的國(guó)際社會(huì)逐漸由高度分裂狀態(tài)向更多合作的方向過(guò)渡;國(guó)際組織職能的日益擴(kuò)大，使早先強(qiáng)調(diào)“疆場(chǎng)”的國(guó)際法迅速向國(guó)際“市場(chǎng)”延伸;國(guó)際組織，特別是聯(lián)合國(guó)(作為國(guó)際組織的中心)造法功能的發(fā)揮，使松散的國(guó)際法體系有可能進(jìn)一步加強(qiáng)其有效性?！盵6]15

上述理論和實(shí)踐似乎表明，在經(jīng)歷了上個(gè)世紀(jì)兩次慘不堪言的空前浩劫以及東西方意識(shí)形態(tài)的激烈對(duì)立之后，人類社會(huì)終于深刻地認(rèn)識(shí)到和平、發(fā)展和合作的辯證關(guān)系，也找到了在當(dāng)代國(guó)際社會(huì)結(jié)構(gòu)下確保人類整體和平與共同發(fā)展的合作形式——國(guó)際組織。但是，不應(yīng)忘記的是，在由主權(quán)國(guó)家并行獨(dú)立的國(guó)際社會(huì)形成之前，在作為世界文明核心地帶的歐亞大陸的各大文明中，一直存在建立“大同世界”或者“人類共同體”的偉大理想以及為此理想而付諸的行動(dòng)。(注:比如，在基督教的普世觀念中就隱含著“人類共同體”的理念，并為十字軍東征提供了理論依據(jù);而傳統(tǒng)上的中國(guó)一直存在“天下主義”的理想，并一直是作為世界來(lái)發(fā)展的。)質(zhì)言之，人類是不會(huì)止步于國(guó)家間的組織的。明白了這一點(diǎn)，我們就不難理解，隨著國(guó)際組織在改造國(guó)際社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的成功，特別是隨著具有超國(guó)家因素的歐洲聯(lián)盟的實(shí)踐，建立“大同世界”的理想又一次被激發(fā)出來(lái)，通過(guò)建立超國(guó)家的組織甚至“世界政府”對(duì)人類共同面臨的重大問(wèn)題進(jìn)行“全球治理”的呼聲日益高漲。這里，涉及到一個(gè)重大的理論問(wèn)題，即國(guó)際社會(huì)的組織化有無(wú)邊界，或者說(shuō)在各主權(quán)國(guó)家至上能否建立一個(gè)類似于國(guó)內(nèi)社會(huì)的以統(tǒng)治權(quán)為基礎(chǔ)的全球性的超國(guó)家組織。對(duì)此，我們認(rèn)為，只要國(guó)際社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本性的改變，或者說(shuō)，只要國(guó)際社會(huì)主要還是國(guó)家之間組成的社會(huì)，那么作為國(guó)家之間合作的法律形式的國(guó)際組織在本質(zhì)上就只能是“國(guó)家間組織”，這就是國(guó)際組織發(fā)展的邊界，這是在現(xiàn)階段以及可以預(yù)見的較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)國(guó)際社會(huì)的本質(zhì)屬性和基本結(jié)構(gòu)所決定的。(注:參見梁西前引書第335-336頁(yè)的論述。)所以，在現(xiàn)階段和可以預(yù)見的將來(lái)，根本就不可能存在真正意義上的超國(guó)家組織。但是，這并不排除像歐盟這樣的具有“超國(guó)家因素”的國(guó)際組織的存在。至此，我們需要明確的是，我們所討論的所謂的“超國(guó)家組織”指的是具有“超國(guó)家因素”或者說(shuō)具有“超國(guó)家權(quán)力”的國(guó)際組織，它與傳統(tǒng)的國(guó)際組織的核心區(qū)別在于:其決定和立法無(wú)需通過(guò)成員國(guó)政府進(jìn)一步的行為而直接及于成員國(guó)的自然人和法人[7]。

那么，具體到國(guó)際金融監(jiān)管合作來(lái)說(shuō)，我們首先需要解決的就是，能否創(chuàng)建一個(gè)類似歐盟的具有超國(guó)家因素的“世界金融監(jiān)管組織”。就金融全球化的實(shí)際考察，在全球化的浪潮當(dāng)中，金融全球化可謂處于浪峰之巔，一個(gè)國(guó)家特別是各主要國(guó)家(比如屬于G20的國(guó)家)的金融已經(jīng)深深地融入了國(guó)際金融市場(chǎng)之中，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。所以，從應(yīng)對(duì)和防范國(guó)際金融危機(jī)的有效性和效率性來(lái)說(shuō)，建立一個(gè)超國(guó)家的全球性的金融監(jiān)管組織，自然是一個(gè)理想的選擇。但是，另一方面，我們知道，金融是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的核心，金融安全關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全乃至社會(huì)穩(wěn)定，任何一個(gè)國(guó)家不會(huì)輕易讓渡更不會(huì)放棄金融監(jiān)管主權(quán)。同時(shí)，要建立的金融監(jiān)管組織應(yīng)該是一個(gè)具有廣泛代表性的全球性組織，其成員應(yīng)該涵納不同意識(shí)形態(tài)、不同社會(huì)制度、不同發(fā)展水平的國(guó)家。而目前惟一的一個(gè)超國(guó)家組織歐盟只是一個(gè)區(qū)域性國(guó)際組織，其成員具有地域、歷史、文化、制度、宗教上的同質(zhì)性，歐盟條約第6條第3款就提到了成員國(guó)“國(guó)家同質(zhì)性”[8]。未來(lái)的國(guó)際金融監(jiān)管組織顯然不存在成員國(guó)的“同質(zhì)性”，也就是說(shuō)，不存在成為一個(gè)超國(guó)家組織的社會(huì)基礎(chǔ)。因此，我們的結(jié)論是，未來(lái)的國(guó)際金融監(jiān)管組織只能是傳統(tǒng)的國(guó)家間的組織。

二、既存的國(guó)際金融組織抑或全新的國(guó)際金融組織

目前，主要的全球性國(guó)際金融組織有國(guó)際貨幣基金組織( International Monetary Fund，以下簡(jiǎn)稱IMF) 、世界銀行(International Bank for Reconstruction and Development，以下簡(jiǎn)稱WB) 、國(guó)際清算銀行(Bank for International Settlement，以下簡(jiǎn)稱BIS)、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(Basel Committee on Banking Supervision，以下簡(jiǎn)稱BCBS)、國(guó)際證券監(jiān)管委員會(huì)組織(International Organization of Securities Commissions， 以下簡(jiǎn)稱IOSCO)、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管者協(xié)會(huì)(International Association of Insurance Supervisors，以下簡(jiǎn)稱IAIS)。在作出是否需成立一個(gè)新的國(guó)際金融組織來(lái)專司國(guó)際金融監(jiān)管職能之前，有必要考察上述國(guó)際金融組織。關(guān)于考察的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面:(1)組織的宗旨、目的以及與此高度相關(guān)的職能;(2)組織的法律地位和性質(zhì);(3)組織結(jié)構(gòu)及表決機(jī)制;(4)組織在國(guó)際金融監(jiān)管實(shí)踐中的作用。通過(guò)以上幾個(gè)方面的考察分析，如果其中的任何一個(gè)能夠擔(dān)當(dāng)起國(guó)際金融監(jiān)管重任，那么就沒有必要另起爐灶。

(一)國(guó)際貨幣基金組織與世界銀行

1944年召開的布雷頓森林會(huì)議同時(shí)建立了兩個(gè)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，即IMF和WB。盡管IMF與WB是兩個(gè)相互獨(dú)立的國(guó)際組織，也有著各自不同的宗旨和任務(wù)，但是，作為布雷頓森林制度的一部分，它們兩者之間有著不可分割的關(guān)系。比如說(shuō)，兩者成立的歷史背景相同，總部都設(shè)在華盛頓。兩者都是聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)也具有極大的相似性，兩者的年會(huì)在每年的秋季聯(lián)合召開。兩者的某些職能和作用相輔相成、相互滲透，且WB會(huì)員國(guó)以IMF會(huì)員資格為前提。可見，它們是一對(duì)名副其實(shí)的姐妹組織[9]。因此，對(duì)于這兩個(gè)國(guó)際金融組織，可以一并加以考察。

IMF成立以來(lái)，先后對(duì)《國(guó)際貨幣基金協(xié)定》作過(guò)4次修訂，但I(xiàn)MF的宗旨和目的始終如一:促進(jìn)國(guó)際貨幣合作;便利國(guó)際貿(mào)易的擴(kuò)大與平衡發(fā)展;促進(jìn)國(guó)際匯兌(匯率)的穩(wěn)定;協(xié)助會(huì)員國(guó)建立經(jīng)常交易的多邊支付制度，取消妨礙國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的外匯限制;通過(guò)向會(huì)員國(guó)提供臨時(shí)性資金以解決其收支失衡問(wèn)題;縮短會(huì)員國(guó)解決國(guó)際收支問(wèn)題的時(shí)間，減輕由此帶來(lái)的負(fù)擔(dān)?；谏鲜鲎谥己湍康?，IMF的職能主要是穩(wěn)定幣值和匯率的穩(wěn)定，并充當(dāng)最后貸款人的角色。至于WB，其宗旨和目的非常清晰和明確，即通過(guò)提供貸款和投資，協(xié)助會(huì)員國(guó)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)興和發(fā)展。在成立之初，WB的職能主要是為歐洲國(guó)家的戰(zhàn)后重建提供資金。1948年“馬歇爾計(jì)劃”實(shí)施后，其職能開始轉(zhuǎn)向開發(fā)，即主要向亞非拉國(guó)家提供中長(zhǎng)期開發(fā)性貸款[10]?？梢?，IMF和WB并無(wú)直接的金融監(jiān)管職能。

IMF和WB均為政府間國(guó)際金融組織，都具有國(guó)際法律人格和法人資格，這一點(diǎn)與政治性的國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)并無(wú)二致，但是，IMF和WB為了實(shí)現(xiàn)其目的和宗旨，必須經(jīng)營(yíng)融資業(yè)務(wù)，既要吸收資金，又要提供貸款，所以其活動(dòng)得符合金融運(yùn)行的規(guī)律。正因如此，IMF和WB在某種意義上屬于金融機(jī)構(gòu)，具有企業(yè)屬性[10]371。也正因如此，兩者的組織機(jī)構(gòu)與表決機(jī)制也如出一轍:組織機(jī)構(gòu)都由理事會(huì)、執(zhí)行董事會(huì)和總裁組成，分別作為其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主席和其職員的行政首腦;表決機(jī)制都是以股票數(shù)為基礎(chǔ)的加權(quán)投票制，即每個(gè)成員國(guó)均有250票的基本投票權(quán)，另外每增加10萬(wàn)美元(后來(lái)以特別提款權(quán)計(jì)算)認(rèn)股權(quán)即增加1票。同時(shí)，不單是理事會(huì)的表決采取的是加權(quán)投票制，執(zhí)行董事會(huì)的表決也是加權(quán)表決制?？梢?，這是一種近似于企業(yè)的資本表決制，在這種投票機(jī)制下，自然是以美國(guó)為首的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的西方發(fā)達(dá)國(guó)家占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，我們注意到，盡管IMF和WB的股東(即成員國(guó))無(wú)論大小均沒有法律上的否決權(quán)，更沒有聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)那樣的一票否決權(quán)，但是由于IMF協(xié)定和WB協(xié)定均規(guī)定重要事項(xiàng)，需要特別多數(shù)票(注:這種需要特別多數(shù)票通過(guò)的事項(xiàng)有越來(lái)越多的趨勢(shì):IMF協(xié)定原始協(xié)定中規(guī)定了9類事項(xiàng)，第一次修訂案增加到21類，第二次修訂案更增加到53類，其中有29類事項(xiàng)需要85%的贊成票。)

通過(guò)，從而使少數(shù)幾個(gè)國(guó)家獲得了事實(shí)上的否決權(quán)。特別是美國(guó)，在IMF和WB很多事項(xiàng)的表決中，擁有了事實(shí)上相當(dāng)于安理會(huì)常任理事國(guó)的否決權(quán)。比如，目前，美國(guó)在IMF的投票權(quán)比例為16.77%(注:數(shù)據(jù)來(lái)源:[2009-05-21]http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.htm.)，這就意味著，對(duì)于IMF需要85%的贊成票的29類事項(xiàng)，美國(guó)擁有絕對(duì)的否決權(quán)，也就是美國(guó)一國(guó)可以抵制其他所有成員國(guó)的權(quán)力。另外，由于歐盟成員國(guó)中的德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和意大利四國(guó)的投票權(quán)就達(dá)到了18.79%(注:其中德國(guó)5.88%，英國(guó)與法國(guó)均為4.86%，意大利3.19%。)，所以歐盟作為一個(gè)整體也有絕對(duì)的否決權(quán)。這樣一種表決制度使IMF和WB極易被西方大國(guó)尤其是美國(guó)所控制，而且這種基于IMF和WB準(zhǔn)金融企業(yè)性質(zhì)基礎(chǔ)上的資本表決機(jī)制似乎又具有一定的合理因素。更為重要的是，根據(jù)上述兩個(gè)組織的協(xié)定，除非國(guó)際社會(huì)的力量對(duì)比發(fā)生根本性的變化，

由美國(guó)單獨(dú)或者G10(注:即由美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、日本、荷蘭、加拿大、比利時(shí)、瑞典10大工業(yè)國(guó)組成的十國(guó)集團(tuán)，是國(guó)際金融領(lǐng)域主要規(guī)則的制定者，是BIS、IMF和OECD的實(shí)際控制者。)共同控制IMF和WB的局面也就難以撼動(dòng)。事實(shí)也是如此，盡管IMF和WB的表決機(jī)制不斷受到廣大發(fā)展中國(guó)家的詬病和挑戰(zhàn)，即便是全球金融危機(jī)使以IMF和WB主導(dǎo)的國(guó)際金融體系的弊端暴露無(wú)遺的當(dāng)下，以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家要求增加表決權(quán)的努力至今沒有任何實(shí)際的結(jié)果。(注:對(duì)此，G20匹茲堡峰會(huì)發(fā)表的《領(lǐng)導(dǎo)人宣言》達(dá)成的共識(shí)是，將新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際貨幣基金組織的份額至少增加5%，將發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體在世界銀行的投票權(quán)至少增加3%。即便這一共識(shí)能夠成為現(xiàn)實(shí)，IMF與WB由美國(guó)單獨(dú)或者G10共同控制的局面也不會(huì)受到根本性的挑戰(zhàn)。)

鑒于IMF和WB的宗旨并沒有直接涉及金融監(jiān)管的國(guó)際合作，更為關(guān)鍵的是，IMF和WB的表決機(jī)制具有明顯的企業(yè)屬性。而未來(lái)的國(guó)際金融監(jiān)管組織的職能源于成員國(guó)金融監(jiān)管主權(quán)權(quán)利的讓渡，顯然，國(guó)際金融監(jiān)管組織的監(jiān)管權(quán)力在本質(zhì)上屬于國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的集合。應(yīng)該說(shuō)，這種國(guó)家金融監(jiān)管權(quán)力的集中行使與IMF、WB向成員國(guó)提供貸款支持有著本質(zhì)的區(qū)別。所以，IMF和WB的表決機(jī)制顯然不能用來(lái)作為國(guó)際金融監(jiān)管組織的表決機(jī)制。撇開其他因素，單就表決機(jī)制來(lái)說(shuō)，IMF和WB就不宜承擔(dān)金融監(jiān)管國(guó)際合作的職能。

(二)國(guó)際清算銀行與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)

將BIS與BCBS一并討論，也在于這兩者之間的緊密關(guān)系:1975年2月，根據(jù)英格蘭銀行總裁的建議，在BIS的主持下，G10，加上瑞士、盧森堡共12個(gè)國(guó)家的中央銀行在巴塞爾成立了BCBS，而BCBS秘書處則由BIS提供。正因如此，BIS常常被誤認(rèn)為是BIS的一個(gè)下設(shè)機(jī)構(gòu)，其實(shí)，兩者均為獨(dú)立的國(guó)際金融組織。

根據(jù)英國(guó)、法國(guó)、意大利、德國(guó)、比利時(shí)、日本六國(guó)中央銀行以及美國(guó)摩根銀行、紐約花旗銀行、芝加哥花旗銀行于1930年1月簽訂的海牙國(guó)際協(xié)定，建立BIS的目的是處理一戰(zhàn)后德國(guó)的賠償支付及其有關(guān)清算等業(yè)務(wù)問(wèn)題。鑒于BIS成員以及目的的特殊性，BIS表現(xiàn)為一個(gè)特殊的股份制形式的國(guó)際金融組織，組織機(jī)構(gòu)由股東大會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理部組成。股東大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，由認(rèn)繳股份的各國(guó)中央銀行代表組成，股東投票權(quán)的多少自然取決于其持有的股份?？梢?，BIS不是政府間的金融決策機(jī)構(gòu)，亦非發(fā)展援助機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是西方中央銀行的銀行[11]。更有人指出，BIS其實(shí)是由被稱為“核心俱樂(lè)部”的六七個(gè)中央銀行家組成，其中有美聯(lián)儲(chǔ)、瑞士國(guó)家銀行、德意志聯(lián)邦銀行、意大利銀行、日本銀行、英格蘭銀行的董事們，法國(guó)銀行和其他國(guó)家中央銀行被排除在核心圈子之外[12]。而值得注意的是，上述六家中央銀行均具有相對(duì)于其所在國(guó)政府的高度獨(dú)立性，而法國(guó)銀行則被認(rèn)為是政府的傀儡。可見，在某種意義上，BIS確實(shí)成為了中央銀行的俱樂(lè)部，而不是政府之間的組織。

BCBS是西方工業(yè)國(guó)家反思應(yīng)對(duì)1974 年德國(guó)赫斯塔特銀行危機(jī)的產(chǎn)物，由12個(gè)成員國(guó)的中央銀行以及銀行監(jiān)管當(dāng)局(注:如果成員國(guó)銀行監(jiān)管的職能由中央銀行單獨(dú)行使，那么代表機(jī)構(gòu)就是中央銀行，比如意大利。如果成員國(guó)銀行監(jiān)管體制屬于多頭監(jiān)管，那么代表機(jī)構(gòu)包括中央銀行和所有的其他銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。比如，美國(guó)的代表機(jī)構(gòu)就包括美聯(lián)儲(chǔ)、紐約聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。)組成。BCBS 的建立，使金融監(jiān)管的國(guó)際合作實(shí)現(xiàn)了從理論到實(shí)踐的轉(zhuǎn)變，并因此具有了里程碑式的意義。BCBS將“封閉監(jiān)管網(wǎng)缺口、增加全球監(jiān)管的諒解及提高全球銀行業(yè)的監(jiān)管質(zhì)量”作為目標(biāo)[13]，并在這一目標(biāo)指引下做了大量的卓有成效的工作(注:這些工作主要集中在以下幾個(gè)方面:第一，堵塞銀行業(yè)國(guó)際監(jiān)管漏洞;第二，確定統(tǒng)一的國(guó)際銀行資本充足率監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn);第三，強(qiáng)化對(duì)銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管;第四，推動(dòng)與其他國(guó)際金融監(jiān)管組織的合作(詳見劉毅.金融監(jiān)管問(wèn)題研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006:178-188.)。)。由于BIBS的成員國(guó)并未賦予其跨國(guó)監(jiān)管權(quán)力，所以它以制定一系列統(tǒng)一“標(biāo)準(zhǔn)”、“準(zhǔn)則”及“原則”的方式對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管法律制度進(jìn)行協(xié)調(diào)[14]。這些“標(biāo)準(zhǔn)”、“準(zhǔn)則”和“原則”通稱為《巴塞爾協(xié)議》。關(guān)于《巴塞爾協(xié)議》的法律屬性，存在爭(zhēng)議。但通說(shuō)認(rèn)為，《巴塞爾協(xié)議》并非國(guó)際條約，更非國(guó)際習(xí)慣法，屬于“軟法”性質(zhì)。實(shí)踐也表明，即便是對(duì)于成員國(guó)，《巴塞爾協(xié)議》也不具備國(guó)際法上的約束力，只是一種“建議”。盡管如此，這種“建議”的實(shí)質(zhì)性的效力卻有目共睹:《巴塞爾協(xié)議》得到了包括非成員國(guó)在內(nèi)的廣泛認(rèn)可與遵循，許多國(guó)家都在檢討自己的銀行法律、法規(guī)與《巴塞爾協(xié)議》之間的差距[11]122。也許，正是由于《巴塞爾協(xié)議》的軟法性質(zhì)，使得BCBS在制定各種“標(biāo)準(zhǔn)”和“原則”的過(guò)程中更加注重對(duì)國(guó)際銀行監(jiān)管本質(zhì)規(guī)律的體現(xiàn)，從而使這種“軟法”能夠在市場(chǎng)中得到檢驗(yàn)和確認(rèn)。實(shí)際上，正是依靠市場(chǎng)力量，《巴塞爾協(xié)議》盡管沒有國(guó)際法上約束力，但卻又是國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管的“神圣公約”[14]?？梢哉f(shuō)，在很大程度上，《巴塞爾協(xié)議》已成為國(guó)際銀行監(jiān)管合作的“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”，而BCBS也已被國(guó)際社會(huì)視為全球性的國(guó)際銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)[15]。

在一次涉及金融監(jiān)管國(guó)際合作的研討會(huì)上，日本法政大學(xué)副教授平田英明認(rèn)為，如果要選擇一個(gè)現(xiàn)有國(guó)際金融機(jī)構(gòu)去從事國(guó)際監(jiān)管工作，那么這個(gè)機(jī)構(gòu)可能是BIS[16]。其實(shí)，從平田英明教授講話的原意看，他所指的BIS顯然包含了BCBS。(注:在他的講話中，提到了銀行監(jiān)管，也提到了巴塞爾協(xié)議。可見，在他看來(lái)，BCBS是BIS的一個(gè)機(jī)構(gòu)而已。)如果只能從現(xiàn)有國(guó)際金融機(jī)構(gòu)來(lái)選擇，那么，平田英明的觀點(diǎn)是可以接受的，因?yàn)橄鄬?duì)于IMF和WB來(lái)說(shuō)，BCBS在國(guó)際金融監(jiān)管合作方面更有成效，也更有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，另一方面，也應(yīng)該看到，BCBS的在國(guó)際金融監(jiān)管方面的局限性也是明顯的:第一，成員國(guó)的核心是G10，缺乏作為全球性組織的代表性(注:有人認(rèn)為，成員的有限和穩(wěn)定是過(guò)去一個(gè)時(shí)期BCBS力量的來(lái)源和成功的保障，不過(guò)在將來(lái)也可能成為其弱點(diǎn)(參見孟龍.金融監(jiān)管國(guó)際化[M].北京:中國(guó)金融出版社，1999:80.)。)，BCBS制定的“標(biāo)準(zhǔn)”和“原則”能否適用于發(fā)展中國(guó)家的銀行監(jiān)管，一直存有疑問(wèn)。第二，BCBS沒有跨國(guó)監(jiān)管的權(quán)力，《巴塞爾協(xié)議》也沒有國(guó)際法上的拘束力，這就決定了BCBS某種程度上的行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)，以及《巴塞爾協(xié)議》的“軟法”性質(zhì)。盡管這確實(shí)能夠保證各國(guó)的金融監(jiān)管主權(quán)不受任何侵害[17]，但是這同時(shí)也決定了BCBS不可能從根本上解決金融日益全球化與金融監(jiān)管國(guó)別化的矛盾。第三，BCBS的職能局限于銀行監(jiān)管國(guó)際合作。事實(shí)上，BCBS也并沒有能夠有效防范國(guó)際銀行業(yè)危機(jī)的頻繁發(fā)生。

綜上所述，BIS并非嚴(yán)格意義上的政府間組織，其職能也并非金融監(jiān)管合作。而BCBS又近乎行業(yè)協(xié)會(huì)，缺失金融監(jiān)管合作所必須的跨國(guó)監(jiān)管權(quán)力。所以，BIS和BCBS也不適宜承擔(dān)國(guó)際金融監(jiān)管的重任。

(三)國(guó)際證券監(jiān)管委員會(huì)組織和國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管者協(xié)會(huì)

IOSCO 成立于1983年，總部設(shè)在蒙特利爾，前身是創(chuàng)立于1974年的旨在促進(jìn)美洲證券市場(chǎng)發(fā)展的美洲國(guó)家間地區(qū)協(xié)會(huì)(Inter-American Regional Association)。目前，IOSCO有183 個(gè)成員，其中正式成員(Ordinary Member)109個(gè)，準(zhǔn)成員(Associate Member)11個(gè)，附屬成員(Affiliate Member)63個(gè)。(注:資料來(lái)源:[2009-06-17] https://www.iosco.org/lists/index.cfm?section=general.)其成員組成的明顯特點(diǎn)是，既包括國(guó)家和地區(qū)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又包括行業(yè)自律性組織、證券交易所以及國(guó)際組織。IOSCO 的宗旨包括以下4個(gè)方面:第一，通過(guò)合作提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以維持公正、有效和健全的市場(chǎng);第二，通過(guò)信息和(監(jiān)管)經(jīng)驗(yàn)的交流，促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的發(fā)展;第三，通過(guò)共同努力建立起國(guó)際證券交易的標(biāo)準(zhǔn)和有效監(jiān)管;第四，通過(guò)相互協(xié)助，嚴(yán)格采用和執(zhí)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以確保市場(chǎng)的一體化。(注:參見IOSCO官方網(wǎng)址，[2009-06-17] https://www.iosco.org/about/.)

IAIS 成立于1994 年，協(xié)會(huì)秘書處原來(lái)設(shè)在美國(guó)全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管者委員會(huì)，1998年遷往BIS。目前，IAIS的會(huì)員已經(jīng)超過(guò)180 個(gè)，包括120 多個(gè)國(guó)家的保險(xiǎn)監(jiān)管當(dāng)局。(注:美國(guó)17個(gè)州的保險(xiǎn)監(jiān)管局也是IAIS的創(chuàng)始會(huì)員。)從1999年起，IAIS開始接受觀察員會(huì)員，包括保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)公司、國(guó)際組織等。IAIS的宗旨主要有兩個(gè):第一，通過(guò)合作改進(jìn)國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際層面的保險(xiǎn)監(jiān)管，以促進(jìn)保險(xiǎn)市場(chǎng)的效率、公平、安全和穩(wěn)定，保障投資者利益。第二，通過(guò)各方努力，制定供各成員國(guó)選擇遵守的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

IOSCO和IAIS都是在BCBS 對(duì)國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管合作取得成功的激勵(lì)下建立的，因此，它們的組織形態(tài)和合作方式都以BCBS作為藍(lán)本。比如，它們均沒有追求成為一個(gè)嚴(yán)格意義上的具有跨國(guó)金融監(jiān)管權(quán)力的政府間組織，它們發(fā)布的各種“標(biāo)準(zhǔn)”、“原則”都像《巴塞爾協(xié)議》一樣不具有國(guó)際法上的約束力。所以，在相當(dāng)程度上，它們與BCBS一樣，具有行業(yè)協(xié)會(huì)的屬性。我們注意到，ISOCO的官方網(wǎng)站在對(duì)其歷史沿革的自我介紹中，就將其自身描述為“當(dāng)今世界最重要的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)國(guó)際合作論壇?！?注:參見IOSCO官方網(wǎng)址，[2009-06-17] https://www.iosco.org/about/ index.cfm?section=history. )對(duì)于IAIS來(lái)說(shuō)，原初也只是一個(gè)世界范圍內(nèi)的保險(xiǎn)監(jiān)管者交流的論壇，后來(lái)才開始強(qiáng)調(diào)監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)的制定和推廣。

總之，盡管ISOCO和IAIS在國(guó)際證券、保險(xiǎn)監(jiān)管合作方面發(fā)揮了重要作用，但囿于其并非嚴(yán)格意義上的政府間組織，同BCBS一樣難以擔(dān)當(dāng)起國(guó)際金融監(jiān)管合作的歷史使命。

三、需要一個(gè)什么樣的國(guó)際金融監(jiān)管組織

既然既存的國(guó)際金融組織都難以擔(dān)當(dāng)起國(guó)際金融監(jiān)管合作的重任，那么，國(guó)際社會(huì)應(yīng)該謀求創(chuàng)建一個(gè)全新的國(guó)際金融監(jiān)管組織。在確定需要一個(gè)什么樣的國(guó)際金融監(jiān)管組織之前，首先得清楚地知道，在當(dāng)下以及未來(lái)一段時(shí)期，國(guó)際社會(huì)需要一個(gè)什么樣的國(guó)際金融監(jiān)管合作機(jī)制。為了回答上述問(wèn)題，有必要討論國(guó)際社會(huì)為什么需要金融監(jiān)管的國(guó)際合作。對(duì)此，我們的觀點(diǎn)是:第一，金融監(jiān)管國(guó)際合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在于金融的全球化，以及與金融全球化相伴而生的金融風(fēng)險(xiǎn)的全球化。第二，金融監(jiān)管國(guó)際合作的最根本原因在于金融監(jiān)管對(duì)象的全球化與金融監(jiān)管主體的國(guó)別化之間的矛盾[15]。這一矛盾包含兩個(gè)層面:一是原本屬于主權(quán)國(guó)家管轄權(quán)范圍內(nèi)的金融監(jiān)管事務(wù)隨著金融全球化而溢出國(guó)界，需要其他國(guó)家的合作;二是由于金融監(jiān)管乃主權(quán)國(guó)家的內(nèi)政，各國(guó)有權(quán)自主決定各自的監(jiān)管體制和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)(注:所謂監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，是指在金融全球化的條件下，各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局為了吸引全球金融資源而競(jìng)相放松金融管制的現(xiàn)象。)和監(jiān)管套利。第三，防范和化解全球金融風(fēng)險(xiǎn)是金融監(jiān)管國(guó)際合作的最直接的動(dòng)因。正如美國(guó)白宮于2009年6月17日公布的金融監(jiān)管改革方案(即《金融監(jiān)管改革:新的基石》)第5部分(注:該改革方案第5部分的主題就是金融監(jiān)管的國(guó)際合作，標(biāo)題為“提升國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)國(guó)際合作?！?所指出的那樣，“在這次金融危機(jī)中，我們已經(jīng)見證，金融危機(jī)能夠輕易而迅速地跨國(guó)傳遞。然而，監(jiān)管依然基本上著眼于一個(gè)國(guó)家。如果缺失協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管和管制，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)趨向于將其金融業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移至監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)較為寬松的國(guó)家或地區(qū)，從而最終導(dǎo)致監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)并加劇全球金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。”(注:See Financial Regulatory Reform: A New Foundation [EB/ OL] 原文為:“As we have witnessed during this crisis， financial stress can spread easily and quickly across national boundaries. Yet， regulation is still set largely in a national context. Without consistent supervision and regulation， financial institutions will tend to move their activities to jurisdictions with looser standards， creating a race to the bottom and intensifying systemic risk for the entire global financial system.” [2009-06-18]http://www.financialstability.gov/docs/regs/FinalReport_web.pdf.)由此可見，美國(guó)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，在處理國(guó)際金融關(guān)系方面，單邊主義是行不通的，全球合作才是惟一的出路。

我們注意到，經(jīng)過(guò)這次全球金融危機(jī)的洗禮，從G20倫敦首腦峰會(huì)宣言，到美國(guó)新近出臺(tái)的金融監(jiān)管改革方案，一個(gè)關(guān)于全球金融安全的全新理念已經(jīng)浮出水面。借用聯(lián)合國(guó)集體安全的概念(注: 聯(lián)合國(guó)體制下的集體安全“指以國(guó)際和平及安全為宗旨，以“天下一家”的整體安全觀念為理論基礎(chǔ)，以對(duì)使用武力實(shí)行國(guó)際法律管制為核心，以集體強(qiáng)制力為后盾、以普遍性國(guó)際安全組織為存在形式的安全保障體制?！?參見黃惠康.國(guó)際法上的集體安全制度[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，1990:9.))，我們姑且將這一全新理念稱之為“金融集體安全”，其含義主要包括兩個(gè)方面:第一，該理念的理論基礎(chǔ)是金融全球化背景下的金融整體安全觀念，即國(guó)際金融安全是不可分割的;第二，該理念的制度基礎(chǔ)是對(duì)全球化的金融實(shí)行國(guó)際法律管制，這就需要一個(gè)全球性的國(guó)際金融監(jiān)管組織來(lái)凝結(jié)集體的強(qiáng)制力，并作為金融集體安全機(jī)制的存在形式。

綜合以上幾個(gè)方面，我們認(rèn)為，國(guó)際社會(huì)需要的國(guó)際金融監(jiān)管合作機(jī)制就是能夠維持全球金融整體安全的機(jī)制，這一機(jī)制必須建立在國(guó)際條約和國(guó)際金融監(jiān)管組織的憲章基礎(chǔ)之上，從而構(gòu)成新的國(guó)際金融安全制度。這一制度的宗旨和目的在于維持國(guó)際金融穩(wěn)定和安全，以避免國(guó)際社會(huì)陷入全球金融危機(jī)所帶來(lái)的長(zhǎng)期痛苦;而不是在于助推國(guó)際金融的繁榮和昌盛，從而使國(guó)際社會(huì)享受金融繁榮所帶來(lái)的短暫歡愉。因此，我們認(rèn)為，作為國(guó)際金融監(jiān)管合作的法律存在形式，國(guó)際金融監(jiān)管組織應(yīng)該具有以下組織形態(tài)特征:

(一)它應(yīng)該是一個(gè)全球性的、開放性的、專門性的、政府間的金融監(jiān)管組織

基于整體金融安全觀念，國(guó)際金融監(jiān)管組織要想承擔(dān)起確保全球金融穩(wěn)定和安全的重任，那么它就必須是向國(guó)際社會(huì)所有國(guó)家開放的組織，而不是只向某一地區(qū)的國(guó)家開放的區(qū)域性組織。同時(shí)，它也必須是向一切國(guó)家開放的組織，而不是只對(duì)特定類型的國(guó)家開放的封閉性組織。另外，考慮到國(guó)際金融監(jiān)管組織的宗旨和目的在于維持國(guó)際金融穩(wěn)定和安全，因而具有一定的金融專業(yè)技術(shù)性，它顯然不同于像聯(lián)合國(guó)這樣的政治性的國(guó)際組織，而是類似于世界衛(wèi)生組織這樣的專業(yè)性國(guó)際組織。另一方面，由于金融監(jiān)管權(quán)力乃主權(quán)國(guó)家的行政權(quán)力，而國(guó)際金融監(jiān)管組織行使的跨國(guó)監(jiān)管的權(quán)力屬于主權(quán)國(guó)家金融監(jiān)管主權(quán)的部分讓渡，所以國(guó)際金融監(jiān)管組織必須是政府間的組織，而不應(yīng)該是具有行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的民間組織(比如國(guó)際足聯(lián))。綜合來(lái)看，在很大程度上，國(guó)際金融監(jiān)管組織可以說(shuō)是專司金融安全和穩(wěn)定職能的“聯(lián)合國(guó)”。正是在這一意義上，國(guó)際金融監(jiān)管組織的成員就應(yīng)該涵蓋具有廣泛代表性的主權(quán)國(guó)家，其創(chuàng)始會(huì)員國(guó)至少應(yīng)該包括目前金融穩(wěn)定委員會(huì)(Financial Stability Board ，簡(jiǎn)稱為FSB)的成員和G20的成員國(guó)。

值得特別指出的是，考慮到國(guó)際金融監(jiān)管組織的專業(yè)技術(shù)性，同時(shí)考慮到有些國(guó)家有著不止一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的金融監(jiān)管區(qū)域(注:比如中國(guó)，目前就存在中國(guó)內(nèi)地、臺(tái)灣、香港和澳門4個(gè)相對(duì)獨(dú)立的金融監(jiān)管區(qū)域。)，還考慮到一些區(qū)域性國(guó)際組織和全球性國(guó)際組織(注:前者如歐盟，后者如WTO。)也擁有一定的金融監(jiān)管權(quán)力或者具有維持國(guó)際金融穩(wěn)定的職責(zé)，為了使國(guó)際金融監(jiān)管合作建立在最廣泛以及最有效的基礎(chǔ)之上，國(guó)際金融監(jiān)管組織的成員似不宜以獨(dú)立國(guó)家為限，還應(yīng)包括有獨(dú)立金融監(jiān)管權(quán)力的地區(qū)(如中國(guó)香港地區(qū))、對(duì)國(guó)際金融穩(wěn)定和安全負(fù)有一定職責(zé)的區(qū)域性國(guó)際組織(如歐盟)和全球性國(guó)際組織(如IMF、WTO)。不過(guò)，獨(dú)立國(guó)家仍然是國(guó)際金融監(jiān)管組織主要成員，其成員的多樣化并不改變其政府間組織的性質(zhì)。

(二)它應(yīng)該是一個(gè)能夠凸顯國(guó)際關(guān)系民主化的金融監(jiān)管組織

目前，在國(guó)際金融合作領(lǐng)域，發(fā)揮主導(dǎo)作用是IMF、WB以及BIS。但是，這三個(gè)最重要的國(guó)際金融組織，無(wú)一例外都受制于西方大國(guó)，最明顯的體現(xiàn)就是它們的特殊組織結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的“加權(quán)表決機(jī)制”，對(duì)此，前文已有詳細(xì)分析。顯然，這些國(guó)際金融組織所架構(gòu)的國(guó)際金融合作機(jī)制具有明顯的西方主導(dǎo)性質(zhì)，這一機(jī)制下的國(guó)際金融關(guān)系也深深地烙上了西方霸權(quán)的痕跡。正因如此，上個(gè)世紀(jì)60年代后，隨著國(guó)際政治力量和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的深刻變化，發(fā)展中國(guó)家開始扛起建立新國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序的大旗，并取得了一定的成果。但是，由于西方大國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)以及制度等各方面的優(yōu)勢(shì)地位并沒有從根本上受到挑戰(zhàn)，舊的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序也就無(wú)從獲得根本性的改造。30年過(guò)去了，在國(guó)際金融領(lǐng)域，IMF、WB、BIS、BCBS等國(guó)際金融組織由G10控制的局面并沒有得到改變。不過(guò)，歷史告訴我們，從來(lái)就沒有永遠(yuǎn)的霸權(quán)，靠霸權(quán)維系的穩(wěn)定總歸是一種恐怖的穩(wěn)定。這次金融危機(jī)又一次深刻地說(shuō)明，西方主導(dǎo)的國(guó)際金融機(jī)制越來(lái)越不能有效防范和化解全球金融風(fēng)險(xiǎn)，憑借西方霸權(quán)來(lái)監(jiān)督和管理全球金融市場(chǎng)的體制注定失敗。與此同時(shí)，以“金磚四國(guó)”為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的政治經(jīng)濟(jì)影響力日增，已經(jīng)有能力承擔(dān)更大的國(guó)際責(zé)任和義務(wù)。所以，國(guó)際社會(huì)不僅應(yīng)該，也有可能建立一個(gè)更能體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)平等的國(guó)際金融監(jiān)管組織。為此，在設(shè)計(jì)國(guó)際金融監(jiān)管組織的組織結(jié)構(gòu)時(shí)應(yīng)該注意以下幾點(diǎn):

第一，國(guó)際金融監(jiān)管組織的組織結(jié)構(gòu)宜采用“四分結(jié)構(gòu)”，即由最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、秘書機(jī)構(gòu)以及爭(zhēng)端裁判機(jī)構(gòu)構(gòu)成，執(zhí)行機(jī)構(gòu)之下又可以設(shè)立若干專門委員會(huì)。這些機(jī)構(gòu)的名稱并不重要，重要的是必須通過(guò)國(guó)際金融監(jiān)管組織的憲章賦予最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立、執(zhí)行統(tǒng)一的金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)以及保障爭(zhēng)端裁判機(jī)構(gòu)的裁決得以切實(shí)執(zhí)行的強(qiáng)制性權(quán)力。同時(shí)，應(yīng)該明確秘書機(jī)構(gòu)人員國(guó)際公務(wù)員的身份，他們不再代表其國(guó)籍國(guó)，只對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管組織負(fù)責(zé)。更應(yīng)該明確爭(zhēng)端裁判機(jī)構(gòu)的法官以獨(dú)立的國(guó)際司法官的身份，不代表任何當(dāng)局，依法獨(dú)立公正裁斷爭(zhēng)端案件。 第二，國(guó)際組織的表決程序一方面集中反映了國(guó)際組織各成員方的關(guān)系，另一方面也在很大程度上決定了國(guó)際組織的工作效率和工作效果。因此，我們認(rèn)為，國(guó)際金融監(jiān)管組織的表決程序既要體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)平等原則，又要顧及國(guó)際金融監(jiān)管合作的效率和效果。具體來(lái)說(shuō)，在投票權(quán)分配方面，應(yīng)該拋棄“加權(quán)表決制”，堅(jiān)持“一國(guó)一票制”。在表決權(quán)的集中方面，應(yīng)該拋棄“全體通過(guò)制”，采用“協(xié)商一致制”(注: “協(xié)商一致”程序是近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)國(guó)際社會(huì)逐漸形成的一種表決機(jī)制，在聯(lián)合國(guó)的一些主要機(jī)關(guān)中比較流行，一些專門性國(guó)際組織也采用這一決策機(jī)制。如WTO在進(jìn)行決策時(shí)，繼續(xù)沿用關(guān)貿(mào)總協(xié)定所遵循的“經(jīng)協(xié)商一致作出決定”的習(xí)慣做法，只有在無(wú)法協(xié)商一致時(shí)才通過(guò)投票表決決定。李浩培先生在《多邊外交中的協(xié)商基本一致決定程序》(載黃炳坤主編《當(dāng)代國(guó)際法》)一文中將“協(xié)商一致”程序概括為四點(diǎn):第一，決定前，各方進(jìn)行廣泛協(xié)商;第二，如果各方對(duì)待決定的問(wèn)題的基本點(diǎn)均已同意，即可認(rèn)為協(xié)商已基本一致;第三，其要點(diǎn)是不經(jīng)過(guò)投票;第四，各方對(duì)非基本點(diǎn)的不同意見，可以用解釋或保留方式提出并予記錄。可見，“協(xié)商一致制”既能體現(xiàn)成員方的意志協(xié)調(diào)，又能克服“全體通過(guò)制”議而不決的弊端。)和“多數(shù)通過(guò)制”。 至于是根據(jù)待決事項(xiàng)的性質(zhì)和緊迫性分別采用“協(xié)商一致制”和“多數(shù)通過(guò)制”，還是所有待決事項(xiàng)均必須首先采用“協(xié)商一致制”，則需要根據(jù)國(guó)際金融監(jiān)管組織的職能進(jìn)行進(jìn)一步研究。

第三，國(guó)際金融監(jiān)管組織作為獨(dú)立的國(guó)際法律人格者，必須擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)和穩(wěn)定的收入來(lái)源。作為政府間組織，其收入來(lái)源一般是成員國(guó)按照法定攤派比例繳納的會(huì)費(fèi)。但是，這種單純依賴成員國(guó)繳納會(huì)費(fèi)的收入模式容易受到國(guó)際政治因素的制約，特別是容易受到會(huì)費(fèi)大國(guó)的制約，因而難以保障國(guó)際組織的效率和公正。鑒此，關(guān)于國(guó)際金融監(jiān)管組織的收入問(wèn)題，是否可以采取“兩條腿走路”模式:一是成員國(guó)的會(huì)費(fèi)，二是作為國(guó)際金融監(jiān)管合作直接受益者的被監(jiān)管的跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)所繳納的監(jiān)管服務(wù)費(fèi)。(注:很多國(guó)家金融監(jiān)管當(dāng)局的辦公費(fèi)用就是來(lái)自于被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的繳費(fèi)，比如中國(guó)。)

(三)它應(yīng)該是一個(gè)具有橫向綜合監(jiān)管職能的金融監(jiān)管組織

上個(gè)世紀(jì)末以來(lái)，金融全球化和金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)成為全球金融領(lǐng)域并行不悖的突出現(xiàn)象。(注:之所以稱之為“現(xiàn)象”而不是“潮流”、“趨勢(shì)”，是為了避免無(wú)謂的爭(zhēng)論。值得注意的是，美國(guó)的次貸危機(jī)不僅沒有改變，反而強(qiáng)化了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的局面:美國(guó)第五大投行貝爾斯登被摩根大通收購(gòu)，第四大投行雷曼兄弟的資產(chǎn)分別被日本野村證券、英國(guó)巴克萊銀行收購(gòu)，美國(guó)第三大投行美林則被美國(guó)銀行以500億美元全面收購(gòu);美國(guó)第一大投行高盛和第二大投行摩根士丹利主動(dòng)申請(qǐng)轉(zhuǎn)型為銀行控股公司。)為了適應(yīng)這一變化，近年來(lái)，以英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家為代表，金融法制出現(xiàn)了從縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢(shì)，出現(xiàn)了根據(jù)單一監(jiān)管者的功能性監(jiān)管模式來(lái)重新整理和改編原有的多部與金融市場(chǎng)、資本市場(chǎng)相關(guān)的法律而將傳統(tǒng)銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等金融投資業(yè)整合在一部法律中的趨勢(shì)[18]。在這一方面，日本的經(jīng)驗(yàn)尤為突出。2006年，日本制定了《金融商品交易法》，吸收合并了《金融期貨交易法》、《投資顧問(wèn)業(yè)法》等法律，并徹底修改了《證券交易法》，將“證券”的定義擴(kuò)展為“金融商品”的概念，最大限度地將具有投資性的金融商品、投資服務(wù)作為法的規(guī)制監(jiān)管對(duì)象，這種以保護(hù)投資者為目的的橫向金融法制的制度設(shè)計(jì)，較好地平衡協(xié)調(diào)了金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的關(guān)系[28](注:參見前引54。 )。在這次金融危機(jī)中，日本的金融體系未受太大影響，在很多程度上得益于它在2006年構(gòu)建的以保護(hù)投資者為核心的橫向綜合的金融法制和監(jiān)管體系。而作為金融危機(jī)始作俑者的美國(guó)，也開始認(rèn)識(shí)到“雙線多頭”金融監(jiān)管體制的弊端，美國(guó)政府公布的金融監(jiān)管改革方案盡管保留了多頭體制，但從該方案有關(guān)成立綜合性的金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)，賦予美聯(lián)儲(chǔ)作為超級(jí)監(jiān)管者的地位，強(qiáng)調(diào)建立對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的全方位監(jiān)管等改革內(nèi)容看，其試圖改良多頭分業(yè)監(jiān)管格局的意圖十分明顯。

總之，混業(yè)經(jīng)營(yíng)需要綜合監(jiān)管，國(guó)別金融監(jiān)管如此，國(guó)際金融監(jiān)管亦然。國(guó)際金融監(jiān)管組織必須擁有對(duì)整個(gè)國(guó)際金融市場(chǎng)、對(duì)所有跨國(guó)金融產(chǎn)品以及所有跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合橫向監(jiān)管的權(quán)力。

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On the Organizational Mechanism of International Financial Regulatory Cooperation Subsequent to Financial Crisis

LI Jian-nan

(Law School of Jinan University， Guangzhou 510632， China)

Abstract:Financial globalization calls for International cooperation of financial supervision， and that requires international financial regulatory organization. In view of the current structure of the international community， international financial regulatory organization can only be international organization rather than supernational organization. Because the existing international financial organizations are not sufficiently able to undertake the historical mission of the international cooperation of financial supervision， the international community needs to create a new international financial regulatory organization， which should have the following characteristics: Firstly， it should be a global， open， specialized， inter-governmental organization; Secondly， it should be an organization that highlights the democratization of international relations; Thirdly， it should be an organization that has horizontal comprehensive supervision functions.

Key Words:Financial supervision;International cooperation;Organizational mechanism

本文責(zé)任編輯:徐 泉