摘 要:行政訴訟目的是國家基于行政訴訟性質(zhì)所確立的制度目標(biāo)，它具有可預(yù)期性、人為設(shè)計性等特點。而行政訴訟性質(zhì)由行政訴訟結(jié)構(gòu)所決定。在行政訴訟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中，作為行政訴訟主體結(jié)構(gòu)部分的原告和法院以及被告、行政主體通過身份轉(zhuǎn)換，對行政訴訟目的的構(gòu)建產(chǎn)生根本性的功能意義。通過對四重關(guān)系的考察和行政訴訟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的闡述，本文論述了行政訴訟的根本目的應(yīng)該是保障行政相對人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞: 行政訴訟目的;行政訴訟結(jié)構(gòu);四重關(guān)系;身份轉(zhuǎn)換

中圖分類號:DF74

文獻標(biāo)識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.05

《行政訴訟法》頒布實施20年以來，成績可圈可點，但問題仍然十分突出。為什么一部包含了維護和監(jiān)督行政權(quán)、保障行政相對人合法權(quán)益的行政訴訟法典并沒有達到預(yù)期的效果呢?其制度設(shè)計的問題出在哪里?對于這些問題的回答，需要從行政訴訟目的中尋找答案。因為，目的論可以為法官的法律解釋提供方向性的指導(dǎo)，而在成文法不甚完善的國家，這種指導(dǎo)在某些時候顯得更為重要[1]。那么，何為行政訴訟目的?在中國語境下我們究竟需要什么樣的行政訴訟目的去為行政訴訟的制度構(gòu)建提供支撐性基礎(chǔ)?筆者從行政訴訟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的維度對行政訴訟目的進行界定。

一、行政訴訟目的與行政訴訟結(jié)構(gòu)之緊密關(guān)聯(lián)

康德有言:人乃是世界上獨一無二的存在者能夠形成目的概念。而耶林曾說過，“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實際的動機”[2]。所謂行政訴訟目的，是指“以現(xiàn)實形式表達的國家進行行政訴訟所期望達到的目標(biāo)，是國家基于對行政訴訟固有屬性的認識預(yù)先設(shè)計的關(guān)于行政訴訟結(jié)果的理想模式……這種目的的設(shè)定源于國家自覺的，有意識的對訴訟結(jié)果的價值評判和選擇?！盵3]從這個定義中，我們可以推導(dǎo)出行政訴訟目的具有可預(yù)期性、人為設(shè)計性，并且行政訴訟目的與行政訴訟的價值具有相關(guān)性。“目的論研究的意義主要在于它可以為行政訴訟制度設(shè)計提供一種基本理念。目的論觀點不同，就會創(chuàng)造出不同的行政訴訟制度設(shè)計。”[4]

從行政訴訟目的的涵義可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟目的是國家基于對行政訴訟固有屬性的認識而預(yù)先設(shè)計的理想模式，因此國家設(shè)計行政訴訟目的的基本依據(jù)是行政訴訟的固有屬性，即行政訴訟的內(nèi)在性質(zhì)。所以行政訴訟目的并不是由行政訴訟價值所決定[5](注:行政訴訟目的作為國家立法機構(gòu)在行政訴訟法中直接或者間接確立的行政訴訟活動的理想結(jié)果，具有主觀性;行政訴訟價值就其存在方式而言具有很大客觀性和公認性，體現(xiàn)的是行政訴訟制度對國家和社會需要的滿足程度。二者是不同的概念范疇。);行政訴訟目的的設(shè)計和定位，根源于行政訴訟的性質(zhì)，即行政訴訟的性質(zhì)決定行政訴訟的目的。行政訴訟的性質(zhì)是行政訴訟的本質(zhì)屬性和內(nèi)在特質(zhì)，是區(qū)別于民事訴訟、刑事訴訟的重要根據(jù)和基本標(biāo)志。系統(tǒng)論認為:“部分與整體(系統(tǒng))存在相互制約的關(guān)系，部分的不同排列組合，能夠形成不同的整體(系統(tǒng))特性和功能?！庇纱耍姓V訟內(nèi)部結(jié)構(gòu)不同要素的排序整合會產(chǎn)生行政訴訟不同的性質(zhì)和特點。所以，從本質(zhì)上來講，行政訴訟的性質(zhì)是由行政訴訟的結(jié)構(gòu)決定的，并且行政訴訟的主要結(jié)構(gòu)決定著行政訴訟的基本性質(zhì)。因此，要研究行政訴訟目的，首先要研究行政訴訟的結(jié)構(gòu)[5]4(注:只有理解行政訴訟的基本結(jié)構(gòu)才能真正懂得行政訴訟制度的真諦，從而提出針對中國行政訴訟現(xiàn)狀的制度設(shè)計。)。

“行政訴訟結(jié)構(gòu)是指原告、被告、法院三方在行政訴訟過程中的相互關(guān)系。它是行政訴訟活動的基本框架，反映了行政訴訟中原告、被告、法院三方的不同地位以及國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與個人權(quán)利之間的關(guān)系，決定了行政訴訟制度的基本構(gòu)架和整個行政訴訟程序的基本運行樣態(tài)，反映社會結(jié)構(gòu)和行政訴訟目的對行政訴訟結(jié)構(gòu)的深刻影響。”[6]筆者認為，“行政訴訟結(jié)構(gòu)內(nèi)部包含了主體結(jié)構(gòu)、行為結(jié)構(gòu)和規(guī)范(則)結(jié)構(gòu)三個子結(jié)構(gòu)或子系統(tǒng)?！盵6]由于行政訴訟結(jié)構(gòu)的成立和轉(zhuǎn)換，來源于訴訟主體的有意行為、訴訟過程以及角色選擇，而行為結(jié)構(gòu)以及規(guī)范結(jié)構(gòu)都是圍繞著主體結(jié)構(gòu)進行和變革的;如果行為結(jié)構(gòu)和規(guī)范結(jié)構(gòu)失去了主體結(jié)構(gòu)的支撐和構(gòu)架，行政訴訟結(jié)構(gòu)就沒有存在的意義和功能。因此主體結(jié)構(gòu)是行政訴訟結(jié)構(gòu)中最為重要的部分，是支撐行政訴訟結(jié)構(gòu)的基本力量。按照這一邏輯，分析行政訴訟的目的，需要明晰行政訴訟結(jié)構(gòu)中的主體結(jié)構(gòu)及其轉(zhuǎn)換的基本規(guī)律，從而發(fā)現(xiàn)它們之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。筆者認為，目的與主體的社會意識、社會理念的選擇以及行為角色的判斷相關(guān)。行政訴訟主體結(jié)構(gòu)中不同主體之間的相互關(guān)系及其影響，特別是不同主體在行政訴訟結(jié)構(gòu)生成前的身份與地位以及結(jié)構(gòu)生成后的互動角色的不同轉(zhuǎn)換，尤其是身份轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)意義，是構(gòu)建行政訴訟目的立論的基本理據(jù)和主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。

二、行政訴訟結(jié)構(gòu)中的主體轉(zhuǎn)換

一般研究認為，原告的訴權(quán)及其起訴行為把法院、公民、行政機關(guān)這三個主體匯聚到行政訴訟的訴訟程序當(dāng)中，也即原告訴權(quán)的行使是行政訴訟程序啟動的主要動因，亦是行政訴訟結(jié)構(gòu)生成的基本力量。在這一點上，行政訴訟結(jié)構(gòu)與民事訴訟結(jié)構(gòu)和刑事訴訟結(jié)構(gòu)沒有差異性。關(guān)于主體身份上的構(gòu)造，行政訴訟主體結(jié)構(gòu)由原告、被告以及法院三方組成，與民事訴訟主體結(jié)構(gòu)和刑事訴訟主體結(jié)構(gòu)也沒有差異性。但是，稍加思考就不難發(fā)現(xiàn)，行政訴訟主體結(jié)構(gòu)雖然與其它訴訟主體結(jié)構(gòu)在表象上具有高度相似性，在被告身份上卻有著重大的區(qū)別，在性質(zhì)上也存在根本差異，而身份區(qū)別和性質(zhì)差異的根源來自于被告曾經(jīng)擁有而在行政訴訟中卻失去的行政公權(quán)力。筆者認為，在行政訴訟的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中，“引導(dǎo)法院、公民、行政機關(guān)三方匯集到行政訴訟程序中的，除了原告外，還有一個主體，那就是行政主體?！盵6]187也就是說，雖然原告的訴訟行為啟動了行政訴訟程序，但卻不是生成行政訴訟結(jié)構(gòu)的惟一因素，作出行政行為的行政主體的存在，是行政訴訟結(jié)構(gòu)生成的另外一個因素，并且是更為重要的因素。正是因為行政主體作出的行政行為引起公民不滿，才使得公民向法院起訴以期獲得救濟，也正是公民的起訴，才使得法院有了裁判行政主體與公民在行政程序中產(chǎn)生的行政糾紛的權(quán)力。由此看來，整個行政訴訟法的邏輯結(jié)構(gòu)并不是以訴權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系為基礎(chǔ)展開，而是由原告的起訴行為勾連的行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系為邏輯起點展開的。

(一)行政訴訟結(jié)構(gòu)中四重關(guān)系及其轉(zhuǎn)換[6]186-188

行政訴訟的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與相關(guān)主體在行政程序和行政訴訟程序這兩個階段的行為密切相關(guān)，并因此形成四組基本關(guān)系。一是法院缺位狀態(tài)下的行政程序中的公民與行政主體之間的管理與被管理關(guān)系;二是公民(此時為原告)不服行政行為向法院起訴，將行政主體轉(zhuǎn)換為被告的訴訟關(guān)系;三是在訴訟程序中的被告與法院之間發(fā)生的基于行政主體身份與法院作為裁判者身份發(fā)生的權(quán)限沖突關(guān)系;四是在訴訟程序中作為原告的公民與作為被告的行政主體對峙而發(fā)生的權(quán)利沖突關(guān)系。

對上述關(guān)系，可做如下結(jié)構(gòu)意義上的闡釋:

第一，公民身份轉(zhuǎn)換沒有結(jié)構(gòu)意義。公民身份從相對人(陳述申辯權(quán)的行使者)向原告(起訴權(quán)、訴權(quán)的行使者)轉(zhuǎn)變。其中，陳述權(quán)與起訴權(quán)、訴權(quán)二者本質(zhì)上都是以保障自己的權(quán)益為目的的。行政相對人起訴行為雖然是從行政活動階段向行政訴訟階段轉(zhuǎn)變的直接原因，但并不是行政相對人的起訴行為決定了前后兩個階段各個主體和內(nèi)容轉(zhuǎn)換的不同特征。就自身權(quán)益保障而言，前后兩階段相對人的權(quán)利屬性實質(zhì)相同，而請求對象不同。相對人在行政行為階段是為保護自身權(quán)益，在行政訴訟階段也是為保護自身權(quán)益，因此，其結(jié)構(gòu)角色轉(zhuǎn)換對研究行政訴訟目的而言并無意義。相對人身份在前后兩個階段具有同一性，在行政訴訟結(jié)構(gòu)的真實形態(tài)表達中可以占有同一地位。

第二，法院身份從行政活動階段到行政訴訟階段是從“無”到“有”的過程。在行政程序中，法院是缺位的，法院不會也不能夠直接參與行政程序。法院與作為被告的行政機關(guān)是審查與被審查的關(guān)系，在特定具體行政行為的合法性上，法院行使司法審查權(quán)審查行政機關(guān)行使的行政權(quán)。

從公民身份轉(zhuǎn)換以及法院身份轉(zhuǎn)換的過程中不難發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)換前與轉(zhuǎn)換后的過程與民事訴訟結(jié)構(gòu)和刑事訴訟結(jié)構(gòu)并沒有實質(zhì)上的差異性，對行政訴訟性質(zhì)沒有決定性的影響，也沒有產(chǎn)生使行政訴訟結(jié)構(gòu)區(qū)別于其他訴訟結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)意義。因此，可以判斷，行政訴訟目的的立論難以從公民身份轉(zhuǎn)換以及法院身份轉(zhuǎn)換中找到答案。探討行政主體與行政訴訟被告的轉(zhuǎn)換原理，就成為確立行政訴訟目的的理據(jù)的重要路徑。

(二)行政訴訟結(jié)構(gòu)中的行政主體轉(zhuǎn)換

1.行政主體轉(zhuǎn)換基本原理。由于原告訴權(quán)的啟動，行政機關(guān)從行政活動階段向行政訴訟階段的身份轉(zhuǎn)換，即行政機關(guān)從行政主體身份(行政權(quán)的行使者)向行政訴訟被告身份變革。一方面，法院審查的是行政機關(guān)作為行政主體行使行政權(quán)時的行為，而被訴行政行為是行政機關(guān)成為被告以前作為行政主體實施的。雖然行政機關(guān)與法院之間是行政權(quán)接受司法權(quán)審查的關(guān)系，但在立案后，行政機關(guān)并不再就被訴具體行為行使任何行政權(quán)(注:被告在訴訟中暫停被訴具體行政行為的執(zhí)行、撤銷或者變更被訴具體行政行為的權(quán)力與其在行政程序中享有的行政權(quán)力是一樣的，但其已經(jīng)不能改變法院對該被訴行為的審查權(quán)。)，即由有權(quán)的行政主體變成了失(行政)權(quán)的被告。因此，其身份必須轉(zhuǎn)換為只提交事實根據(jù)和法律依據(jù)(證據(jù)和依據(jù))，并且參與法庭陳述辯論等活動的當(dāng)事人。另一方面，在行政訴訟階段前，相對人起訴行為決定于行政機關(guān)的行政行為，而此時行政機關(guān)的身份是行政主體，二者關(guān)系是行政權(quán)的實施與承受關(guān)系，在地位上具有某種程度的不對等性。在行政訴訟階段進行后，二者是起訴權(quán)與應(yīng)訴權(quán)的關(guān)系，以及訴訟活動中各種相對應(yīng)的平等訴權(quán)關(guān)系。(注:也有學(xué)者指出，行政訴訟的理念是權(quán)利挑戰(zhàn)權(quán)力，并由此恢復(fù)權(quán)利的本體價值。由于訴訟雙方的不平等性，行政訴訟出現(xiàn)權(quán)利主體與權(quán)力主體的不平等性。(宋功德行政法哲學(xué)[M]北京:法律出版社，2000:118))把行政機關(guān)的前后兩個身份階段都納入到行政訴訟結(jié)構(gòu)形態(tài)中考慮，是正確理解行政訴訟目的的重要基礎(chǔ)。

2.行政主體轉(zhuǎn)換與法院訴訟活動實質(zhì)。行政機關(guān)的身份轉(zhuǎn)換對行政訴訟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了根本性的功能意義，此時法院審查的對象是原告起訴前所定格的行政主體以公權(quán)力主體身份做出的行政行為是否超越了合法的邊界與限度，是否對既有的行政法律秩序產(chǎn)生了某種程度的破壞和干擾，是否已經(jīng)進入了違法侵害行政相對人合法權(quán)益的狀態(tài)。但是，這是不是意味著法院只單獨地審查上述行政行為是否具有違法性以及獨立地判斷該行政行為背后的行政公權(quán)力是否超越了法定的邊界呢?對這一問題的回答，筆者認為是否定的。其實，可以追問下去的是，法院為什么需要審查行政行為以及產(chǎn)生行政行為的行政公權(quán)力呢?一方面，沒有行政主體一方對相對人合法權(quán)益的侵害，就不可能有行政訴訟的存在，進而不可能有法院的審查活動，相對人合法權(quán)益是否受侵害是法院審查活動的重要前提和基本條件。另一方面，行政主體是行政訴訟程序啟動和行政訴訟結(jié)構(gòu)生成的關(guān)鍵因素，而原告是行政訴訟程序啟動和行政訴訟結(jié)構(gòu)生成的基本因素。因此，法院不僅僅審查原告起訴前就已存在的行政行為是否違反法律以及行政背后的公權(quán)力運作是否符合權(quán)力運行規(guī)范，更重要的是審查該行政行為以及該公權(quán)力行使是否對行政相對人的合法權(quán)益造成了法律上和事實上的侵害。這也正是行政訴訟制度的真諦:進入行政訴訟程序前，因為一定的行政活動，相對人合法權(quán)益受到侵犯，行政主體的行政公權(quán)與相對人權(quán)利原本均衡的結(jié)構(gòu)態(tài)勢被破壞，處于失衡狀態(tài);進入行政訴訟程序后，原告可以借助強大的司法公權(quán)以對抗強勢的行政公權(quán)，通過賦予法院司法審查權(quán)，修正原告處于弱勢地位的權(quán)利結(jié)構(gòu)，在司法這一層面上創(chuàng)造出均衡的新的權(quán)利結(jié)構(gòu)狀態(tài)，從而使得相對人合法權(quán)益得到彌補和矯正。因此，法院通過行政訴訟程序?qū)彶樾姓袨榧捌湫姓?quán)力只是表面現(xiàn)象，審查該行為與相對人合法權(quán)益受到的侵害之間是否具有某種相關(guān)性才是行政訴訟活動的實質(zhì)。行政訴訟的制度設(shè)計就在于通過司法權(quán)對行政權(quán)的制約，來保護公民的權(quán)利[5]70。

三、行政訴訟的根本目的——保障相對人合法權(quán)益

(一)傳統(tǒng)觀點及其檢討

對行政訴訟目的的探討，傳統(tǒng)的研究進路主要是從《行政訴訟法》的第1條規(guī)定進行。通過對法條的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)行政訴訟法典的價值追求和目的定位主要是三個方面:一是保證人民法院正確、及時審理行政案件;二是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益;三是維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。而很多學(xué)者也是圍繞這三方面進行闡述的。有學(xué)者指出:“立法目的指導(dǎo)具體制度的設(shè)置，立法目的應(yīng)有主次之分，否則在具體制度的選擇上無法取舍，有時甚至出現(xiàn)矛盾的情況，使整部法律缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的指導(dǎo)思想?！盵7]而“行政訴訟具有三方面的性質(zhì):訴訟程序、監(jiān)督行政與救濟權(quán)利;相應(yīng)的行政訴訟也應(yīng)具有三方面的目的:解決糾紛、監(jiān)督行政與救濟權(quán)利，任何一個國家的行政訴訟制度只能在這三個立法目的之間變動，不可能超出這一范圍?！盵8]因此，學(xué)界根據(jù)行政訴訟法典以及行政訴訟法原理，結(jié)合這三方面對行政訴訟的目的進行不同形式的組合，并得出了以下三種主要觀點:

1.三重目的說 堅持三重目的說的學(xué)者[9]認為行政訴訟的目的就是為了保證行政訴訟活動的順利進行，維護和監(jiān)督行政權(quán)，保障行政相對人的合法權(quán)益。當(dāng)然，三重目的說分為兩種觀點:一是認為行政訴訟的三種目的都同等重要，三者之間不存在誰主誰從、誰優(yōu)誰劣的問題，三者是一種前因后果、緊密聯(lián)系的邏輯關(guān)系;二是認為三種目的之間具有一定的層次性?！皩⑿姓V訟的性質(zhì)分為三個層次:第一層次，解決行政糾紛的制度;第二層次，監(jiān)督和制約行政的制度;第三層次，行政救濟制度。正是由于上述三方面性質(zhì)所具有的不同層次，才決定了行政訴訟目的分為解決糾紛之初級目的、監(jiān)督行政之中級目的、救濟權(quán)利之最終目的?！盵10] 筆者認為，在三角型結(jié)構(gòu)形態(tài)下原告、被告、法院三者都有可能成為結(jié)構(gòu)的頂端，關(guān)鍵就是看制度設(shè)計者的價值追求。以保障公民的正當(dāng)權(quán)益為目的，原告就應(yīng)當(dāng)處于結(jié)構(gòu)的頂端，結(jié)構(gòu)的功能就應(yīng)當(dāng)滿足于保障原告的權(quán)益;以維護行政機關(guān)依法行使職權(quán)為目的，行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)是結(jié)構(gòu)的頂端，結(jié)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)按照滿足維護行政機關(guān)行使職權(quán)的功能進行設(shè)計;而為了保證人民法院正確及時審理行政案件，法院就是結(jié)構(gòu)的頂端，行政訴訟結(jié)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)以保障審判權(quán)順利實現(xiàn)為目的。由于每一類目標(biāo)價值都不能輕言放棄，所以我國《行政訴訟法》第1條的規(guī)定所表述的意義就有將三個頂端所代表的價值目標(biāo)都兼顧到的意思，其取多元目的學(xué)說是可以理解的。而學(xué)界的三重目的說主要也是從《行政訴訟法》第1條尋找立論根據(jù)的。其問題在于沒有正確理解行政訴訟目的與行政訴訟法目的的關(guān)系，從而把行政訴訟目的與行政訴訟法目的混為一談。實際上，這兩個概念是有差別的:“首先，行政訴訟的內(nèi)涵大于行政訴訟法，不僅包括靜態(tài)的成文法及由此確立的訴訟制度，還包括實施、適用、解釋及修改完善等動態(tài)的活動過程。因此雖然行政訴訟法目的要在根本上服從行政訴訟目的，二者存在交叉與聯(lián)系(注:有學(xué)者指出，首先，“行政訴訟法目的”從根本上來說要服從“行政訴訟目的”，兩者存在一定的交叉與聯(lián)系，但得不出“行政訴訟法目的”就等同于“行政訴訟目的”的結(jié)論。(胡卓然行政訴訟目的新論[J]南京:南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2009，(6)))，但并不可以說行政訴訟法的目的就等同于行政訴訟目的。其次，《行政訴訟法》作為一部司法機關(guān)行使國家司法權(quán)的程序法，為人民法院及時準(zhǔn)確審理案件提供程序保證本身就是訴訟法作為程序法的首要目的。訴訟法的這一目的在我國三大訴訟法中都是在條文首要位置體現(xiàn)，但是這種普遍適用的‘純應(yīng)用式’目的與行政訴訟本質(zhì)和價值取向、行政訴訟制度設(shè)計和解釋等并沒有什么內(nèi)在的關(guān)聯(lián)?！盵11]因此，二者是不能等同的，在考察行政訴訟目的時應(yīng)該注意有所區(qū)分。

2.二重目的說 二重目的說在不承認通過行政訴訟程序?qū)崿F(xiàn)解決糾紛作為行政訴訟目的的基礎(chǔ)上，著重考察行政權(quán)與相對人合法權(quán)益二者之間內(nèi)容及其關(guān)系問題，并指出行政訴訟的目的是為了維護和監(jiān)督行政權(quán)以及保障相對人合法權(quán)益。通過研究文獻可以發(fā)現(xiàn)，二重目的說也有兩種觀點[8]:一是維護和監(jiān)督行政權(quán)和保障相對人合法權(quán)益;二是保障相對人合法權(quán)益和維護監(jiān)督行政權(quán)，即是在文字表述上誰先誰后的問題。前一種觀點是按照行政訴訟的運作邏輯提出來的，后一種是為了凸顯對受到行政權(quán)侵害的行政相對人合法權(quán)益保障，即“并不完全否認其他要素也是行政訴訟的目的之一。但是這些要素都不能夠和保障人民權(quán)益這一要素等量齊觀?！盵12]二者都具有一定的合理性。但是，筆者仍然存在兩個疑惑:一是關(guān)于行政權(quán)作用下的行政行為的維護問題，合法的行政行為究竟需不需要法院的司法維護?根據(jù)行政行為效力一般原理，行政行為“具有公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力”[13] ，而且行政行為公定力理論也使公權(quán)力行為具有一種“推定合法”的效力[14]。因此，一個合法有效的行政行為并不需要作為司法機關(guān)的法院來維護(注:行政職權(quán)的特殊性決定了行政機關(guān)行政職權(quán)無須通過行政訴訟加以維護，行政機關(guān)有獨立的意志、強制的力量。(參見:馬懷德行政訴訟原理[M]北京:法律出版社，2003:71))

，如果據(jù)此進行制度設(shè)計的話，往往容易產(chǎn)生法院以此為借口與行政主體(被告)進行串通為行政行為披上合法外衣的尷尬局面。疑惑之二是監(jiān)督行政行為問題:監(jiān)督行政行為究竟是作為行政訴訟的根本目的還是行政訴訟的表面目的，甚或是為了追求行政訴訟的真實目的而進行的訴訟手段和訴訟工具?筆者認為，根據(jù)行政訴訟的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，特別是主體結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換原理，對行政行為的審查以及對行政權(quán)的監(jiān)督，其實是行政訴訟活動中的目的表象，并非是行政訴訟所追求的根本目的。

3.惟一目的說 這一學(xué)說直接闡明行政訴訟的目的就是為了保障行政相對人的合法權(quán)益。如有學(xué)者指出，“中國行政訴訟的惟一目的是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”[5]70。筆者傾向于這種觀點，只有保障行政相對人的合法權(quán)益才是行政訴訟的真實追求，只有以此為目的進行相關(guān)的訴訟制度設(shè)計才能真正保障行政相對人的合法權(quán)益在受到行政機關(guān)的不法侵害后能夠得到應(yīng)有的法律救濟。

(二)行政訴訟之根本目的

《中華人民共和國憲法》第41條規(guī)定:中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員，有提出批評和建議的權(quán)力;對于任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責(zé)處理。憲法通過明文規(guī)定以保障公民在任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法失職行為產(chǎn)生后，有申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。這是法治國家的必然選擇，也是法治社會和文明社會的必然邏輯?！靶姓ㄊ菓椃ǖ木唧w化”[15]，在對公民權(quán)利的保障上，行政訴訟法何嘗不是如此!“行政訴訟制度通過一種合乎理性和道義的程序，使被違法和不當(dāng)?shù)男姓袨樗址傅睦娴玫窖a救。”[3] 一般認為，現(xiàn)代訴訟結(jié)構(gòu)的形態(tài)是一種形象的三角形。法官居于三角形的頂端，而兩造構(gòu)成三角形的底邊，這種三角形也是法庭表演時的經(jīng)典布局，直觀展示了訴訟活動的舞臺效果，位置居中卻又高高在上的法官凝聚了全場的目光。這個場景大家是再熟悉不過了，似乎所有的訴訟不過如此。這些具象給了我們很多啟示，舞臺上的三角形表現(xiàn)遮蔽了角色外的人生真相。實際上，行政機關(guān)、公民、法院，本不是一個戲劇里的角色，他們之間并沒有一種必然的關(guān)系，在社會生活中，他們都是社會的一個成員，按照自己的社會角色生活、工作，共同遵守國家法律和社會基本的道德準(zhǔn)則。公民與原告、行政機關(guān)與被告、司法機關(guān)與裁判者的角色轉(zhuǎn)換，實際是權(quán)力(利)行使的結(jié)果。導(dǎo)致這種轉(zhuǎn)換的原動力是行政機關(guān)行使權(quán)力對公民社會生活的干預(yù)，在行政訴訟制度形成之前，公民無法向法院表達對這種干預(yù)的不滿，甚至公民只有服從的義務(wù)而沒有異議的權(quán)利。正是民主憲政的制度給了公民自由生活的權(quán)利和對行政行為提出異議的資格，因此，當(dāng)公民向法院表達了自己的異議，三者的角色才開始轉(zhuǎn)換，而規(guī)定這種轉(zhuǎn)換的制度，就是訴訟結(jié)構(gòu)。由公民的訴權(quán)推動而成的形式上的三角型結(jié)構(gòu)的背后是被遮蔽了的由行政權(quán)決定的關(guān)系，這個由行政權(quán)決定的關(guān)系雖然不直接表現(xiàn)為行政訴訟關(guān)系，卻決定著行政訴訟結(jié)構(gòu)的規(guī)律，制約著結(jié)構(gòu)主體的相互地位和行為方式。行政訴訟結(jié)構(gòu)畢竟是為訴訟而構(gòu)造，訴訟傳統(tǒng)文化已然將法院(官)固化為了訴訟的主宰(主導(dǎo))，并將其先驗地描述為公正的化身，因此，訴訟結(jié)構(gòu)必須圍繞司法者進行構(gòu)造，為司法者履行職能創(chuàng)造條件。圍繞司法者構(gòu)造的行政訴訟制度卻不是為保障司法者的利益，在訴訟程序中的司法者并沒有自己的利益，那么，司法的意義是什么呢?這實際上是一個“為誰司法”的問題，司法者主持訴訟，所服從的是法律，所追求的是公平，這是基本的司法道德。我們都知道，平等對待是公平，不歧視也是公平，而對弱勢者的傾斜與照顧更是體現(xiàn)了公平與人道，是更高層次的公平。仔細考量行政訴訟的起因，行政案件的發(fā)生，絕大多數(shù)公民都是被動的。在行政程序之中，在行政法律關(guān)系之下，公民被動、弱勢的事實無須瑣論，而行政程序中的行政機關(guān)卻是強勢的，他無須求助于司法機關(guān)，借助司法之力去實現(xiàn)自己的行政目標(biāo)，國家已賦予其履行職責(zé)的全部手段，其強勢地位顯而易見。尤其需要指明的是，雖然行政機關(guān)與公民之間在行政領(lǐng)域的強弱已判，但在法律上他們卻不是這樣的不平等，有一個基本準(zhǔn)則制約著他們的行為底線，那就是雙方作為法律關(guān)系的主體，都有平等地遵守法律的義務(wù)。因而，當(dāng)公民認為自己的正當(dāng)利益受到行政機關(guān)侵害時，在沒有私力救濟的能力和條件下，他只有向法院尋求幫助，所以，原告主動起訴的背后是無奈的選擇，是弱勢者對強勢的法院的一種信賴和依靠。民主憲政的體制堅守主權(quán)在民的政治底線，制度設(shè)計者應(yīng)該穩(wěn)妥考慮公民的這種需求，行政訴訟的制度結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這樣的價值需求。因此，圍繞司法者所構(gòu)建的行政訴訟結(jié)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)賦予司法者保障公民權(quán)益不受行政權(quán)力非法侵害的能力。因此，筆者認為，行政訴訟的根本目的不在于通過行政訴訟制度解決糾紛，也不在于通過審查行政行為以維護和監(jiān)督行政公權(quán)力在法定軌道上運行，而在于充分保障行政相對人的合法權(quán)益。只有堅持這樣的目的論，才能真正把握司法為民的精神理念，從而構(gòu)建符合我國國情、化解官民矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定的長效的行政訴訟制度。

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New Ideas of the Object of Administrative Litigation: A Structural Change

TAN Zong-ze

(Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 400031， China)

Abstract:The object of administrative litigation is a sort of institutional object specified by the state in accordance with the nature of the litigation， which is characterized by expectancy， artificial-designation， etc.， while the nature of the litigation is determined by its structure. During the structural conversion of administrative litigation， there occurs a change of the status of the plaintiff， the court and the defendant (now the administrative agency)， which is of basic functional significance to the reconstruction of the object of the litigation. This paper， through an observation of the quadruple relations and a statement of the structural conversion of the litigation， tends to make a conclusion that the essential object of administrative litigation is to protect the rights of the person who is injured by inappropriate administrative acts.

Key Words:object of administrative litigation; structure of litigation; quadruple relations; change of status

本文責(zé)任編輯:汪太賢