隨著義務(wù)教育的發(fā)展，我國(guó)教育重點(diǎn)從數(shù)量上的普及轉(zhuǎn)向了質(zhì)量上的提高，而提高教育質(zhì)量關(guān)鍵在于提高教師素質(zhì)。在這一背景下，農(nóng)村中小學(xué)代課教師問(wèn)題越來(lái)越受到人們關(guān)注，社會(huì)各界及教育主管部門從不同側(cè)面、不同視角就代課教師問(wèn)題提出了各種各樣的說(shuō)法。最近一個(gè)時(shí)期呼聲頗高的就是要清退代課教師。那么，農(nóng)村中小學(xué)代課教師可否清退、如何清退?這需要我們從農(nóng)村教育的實(shí)際出發(fā)，歷史地、客觀地思考。

一、農(nóng)村代課教師歷史緣起

農(nóng)村代課教師，是為了解決農(nóng)村教育發(fā)展與師資匱乏之間的矛盾而產(chǎn)生的。在上個(gè)世紀(jì)80年代以前，農(nóng)村學(xué)校主

要是計(jì)劃內(nèi)民辦教師，代課教師還不是很多。到了80年代以后，吸收新的民辦教師的大門被關(guān)死，公辦教師又一時(shí)補(bǔ)充不到位，鄉(xiāng)村學(xué)校只好聘用代課教師來(lái)應(yīng)對(duì)學(xué)校擴(kuò)大的班額、增加的學(xué)生。于是，代課教師開始大量出現(xiàn)。1991年，全國(guó)中小學(xué)代課教師有59.6萬(wàn)人，1996年上升到91.8萬(wàn)人，1997年則突破百萬(wàn)大關(guān)，達(dá)到100.5萬(wàn)人，其中農(nóng)村有82.9萬(wàn)人。此后，因教師隊(duì)伍整頓，加之農(nóng)村小學(xué)新生入學(xué)人數(shù)逐年減少，一些地方對(duì)代課教師進(jìn)行裁減。到2003年，全國(guó)中小學(xué)代課教師下降到54.2萬(wàn)人，其中農(nóng)村有41.6萬(wàn)人。2005年為44.8萬(wàn)人，其中農(nóng)村有30萬(wàn)人。2006年為42.8萬(wàn)人，2007年為37.9萬(wàn)人，2008年年底為31.1萬(wàn)人。全國(guó)各地農(nóng)村都有代課教師，在中西部貧困地區(qū)尤為突出。

對(duì)代課教師，國(guó)家自始至終十分關(guān)注，但相關(guān)政策不穩(wěn)定，有一個(gè)演變過(guò)程。從上個(gè)世紀(jì)60年代到80年代這一時(shí)期，國(guó)家關(guān)于代課教師的政策和民辦教師是一樣的。1962年9月19日教育部、商業(yè)部、全國(guó)供銷合作總社聯(lián)合下達(dá)的《關(guān)于解決中小學(xué)民辦教師和代課教師的副食品和生活日用品供應(yīng)問(wèn)題的通知》規(guī)定:“經(jīng)過(guò)縣(市)級(jí)以上教育行政部門批準(zhǔn)的中小學(xué)代課教師，在其代課期間，副食品和生活日用品的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)和公辦教師相同?！?980年8月教育部頒發(fā)的《關(guān)于辦好中等師范教育的意見》提出:“中等師范學(xué)校也可以招收民辦(或代課)教師。招收的條件必須是教小學(xué)的民辦(或代課)教師，年齡可適當(dāng)放寬?！?981年10月7日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了教育部《關(guān)于調(diào)整中小學(xué)教職工工資的通知》，其第7條指出:“長(zhǎng)期代課教師，可參照國(guó)家固定教職工增加工資的精神，適當(dāng)增加代課酬金。具體辦法由各省、市、自治區(qū)人民政府研究制定?！?985年8月30日，國(guó)務(wù)院工資制度改革小組、勞動(dòng)人事部《關(guān)于高等學(xué)校、中等專業(yè)學(xué)校、中小學(xué)教職工工資制度改革問(wèn)題的通知》第3條第3項(xiàng)規(guī)定:“民辦教師或長(zhǎng)期頂編代課教師轉(zhuǎn)為上述學(xué)校公辦教師后的教齡計(jì)算，應(yīng)按其工齡計(jì)算的有關(guān)規(guī)定辦理?！蓖ㄟ^(guò)上述文件可以看出，這一時(shí)期國(guó)家對(duì)代課教師和民辦教師基本上是同等對(duì)待的。

但進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后國(guó)家關(guān)于代課教師的政策發(fā)生了變化，不再和民辦教師一視同仁。這一時(shí)期，國(guó)家集中力量解決民辦教師問(wèn)題，而對(duì)代課教師的待遇標(biāo)準(zhǔn)和轉(zhuǎn)正問(wèn)題則只字未提。1992年8月6日，國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委、人事部、財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問(wèn)題的意見》，以及1998年8月10日，教育部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前加強(qiáng)教師隊(duì)伍管理的通知》，只是硬性規(guī)定了代課教師的聘用權(quán)限和對(duì)不合格代課教師的清退，至于如何解決代課教師身份問(wèn)題，并沒有像民辦教師那樣有明晰的政策。這樣，到2000年民辦教師基本上全部轉(zhuǎn)為公辦教師，但代課教師問(wèn)題卻遺留了下來(lái)。

二、“清退代課教師”意向的出現(xiàn)

近期“清退代課教師”意向凸現(xiàn)，與提高義務(wù)教育質(zhì)量有關(guān)。經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的努力，我國(guó)義務(wù)教育終于得以普及，解決了適齡兒童“上學(xué)難”的問(wèn)題。然而，在解決了“有學(xué)上”的問(wèn)題之后，“上好學(xué)”的問(wèn)題隨即成為家長(zhǎng)和學(xué)生的主要訴求點(diǎn)，教育質(zhì)量問(wèn)題也就迫切地?cái)[在了教育部門面前。而代課教師的存在與教育質(zhì)量的提高有明顯抵觸，因?yàn)榇n教師的素質(zhì)普遍較差，他們當(dāng)中絕大部分沒有受過(guò)專門訓(xùn)練，缺乏教育學(xué)專業(yè)知識(shí)。同時(shí)，代課教師流動(dòng)性大，職業(yè)性不穩(wěn)定，加之常年低報(bào)酬，帶著怨氣干工作，影響了教學(xué)效果。這樣，在一般人看來(lái)，代課教師的存在嚴(yán)重制約了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高，應(yīng)當(dāng)予以清退。

清退代課教師意向，從希冀改善我國(guó)義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)性來(lái)看，有著一定的合理性。正由于此，近幾年來(lái)教育主管部門頻頻發(fā)出“清退”導(dǎo)向。

2005年12月，教育部舉行新聞發(fā)布會(huì)曾表示，我國(guó)將逐步取消代課教師，全面推行農(nóng)村的教師聘任制。2006年3月27日，教育部新聞發(fā)布會(huì)再次指出，各地將通過(guò)優(yōu)化教師資源配置，確保農(nóng)村學(xué)校合格教師需求，進(jìn)一步加快清退中小學(xué)代課人員。2010年1月6日，教育部新聞發(fā)言人表示，對(duì)現(xiàn)有的代課人員，地方政府要加大統(tǒng)籌力度，從本地實(shí)際和提高農(nóng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)出發(fā)，通過(guò)多種途徑、采取多種辦法妥善加以解決。2010年1月21日，教育部人事司有關(guān)人士表示，不能長(zhǎng)期使用不具備教師資格的代課人員，地方各級(jí)政府可以考慮“擇優(yōu)招聘、辭退補(bǔ)償、納入社?！眮?lái)清退中小學(xué)代課人員。

與此同時(shí)，一些地方也積極行動(dòng)，著力清退代課教師。比如，甘肅省蘭州市于2007年9月專門研究制定了《蘭州市解決農(nóng)村代課教師問(wèn)題工作方案》，決定2008年、2009年兩個(gè)年度完成代課教師清退工作。2009年11月22日，蘭州市教育局召開了新聞發(fā)布會(huì)，稱蘭州市已經(jīng)有償辭退代課教師750人。2009年8月，廣州市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好解決中小學(xué)代課教師問(wèn)題工作的意見》，決定在當(dāng)年教師節(jié)前要解決在廣州市小學(xué)代課教師“代轉(zhuǎn)公”統(tǒng)一考試中考試合格的798名代課教師的入編問(wèn)題。當(dāng)時(shí)廣州市中小學(xué)共有1925名代課教師，余下的1100多名代課教師要離開教師崗位，另謀出路。

三、硬性清退代課教師與農(nóng)村教育實(shí)際不相符

為提高教育質(zhì)量而清退代課教師，教育主管部門有此精神，地方政府有所行動(dòng)，看來(lái)代課教師真的要被掃地出門了。那么，真的不需要代課教師了嗎?其實(shí)問(wèn)題遠(yuǎn)非那么簡(jiǎn)單。

如前文所述，代課教師是農(nóng)村義務(wù)教育師資供求不平衡的產(chǎn)物。在偏遠(yuǎn)、落后的山區(qū)，工作條件、生活環(huán)境異常艱難，公辦教師調(diào)不進(jìn)、穩(wěn)不住，這里的基礎(chǔ)教育主要是靠代課教師承擔(dān)的。代課教師雖然為頂編教師，沒有正式的職業(yè)身份，但他們?cè)谶@些特定區(qū)域內(nèi)發(fā)揮著重要作用。

豫南山區(qū)泌陽(yáng)縣馬谷田鎮(zhèn)馬莊教學(xué)點(diǎn)代課教師徐云玲，自1986年開始，這個(gè)教學(xué)點(diǎn)一直由她支撐。原因就是這里地處深山，交通不便。1983年設(shè)立該教學(xué)點(diǎn)后，3年中先后有6位教師到此任教，但每個(gè)教師堅(jiān)持不到一個(gè)學(xué)期就申請(qǐng)調(diào)離。學(xué)校只好由代課教師堅(jiān)守。

河南省魯山縣趙村鄉(xiāng)堂溝村小學(xué)，路遠(yuǎn)山深，距縣城50多公里，公辦教師望之卻步，代課教師任宗毓堅(jiān)守這里27載。當(dāng)?shù)卮迕駛冋f(shuō):“要不是任老師堅(jiān)持在這個(gè)小山村教學(xué)，小學(xué)生們要跑到4公里外的地方去上學(xué)?！?/p>

河南省武陟縣詹店鎮(zhèn)陳莊村小學(xué)，同樣是因?yàn)楣k教師不足，代課教師趙新旺自1995年走上講臺(tái)，在沒有“名分”(不在編制)、收入極低的情況下，堅(jiān)持至今。

由此可見，代課教師是教育資源投入不均衡無(wú)奈狀況下的一種不得已的選擇。代課教師如果離開其教學(xué)崗位，誰(shuí)來(lái)填補(bǔ)這些空缺?實(shí)際上，近幾年來(lái)對(duì)代課教師欲清退而不能的狀況就說(shuō)明了其存在的客觀必要性，一旦被硬性清退，這里的教學(xué)將會(huì)癱瘓。對(duì)此，不少有識(shí)之士、教育管理人員及輿論界都表現(xiàn)出了一定的憂慮。

全國(guó)政協(xié)委員、民進(jìn)云南省主委羅黎輝，曾對(duì)農(nóng)村教師問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研。2008年3月，他向全國(guó)政協(xié)提交了聯(lián)名提案《關(guān)于積極穩(wěn)妥地解決我國(guó)農(nóng)村代課教師問(wèn)題建議》，他認(rèn)為，代課教師不可能立馬全部用“一刀切”的辦法清退掉，因?yàn)橛泻芏嗟男｜c(diǎn)或者是有的偏遠(yuǎn)學(xué)校它就是一師一校。這位老師一旦被清退了，你又補(bǔ)充不進(jìn)去新教師，那只有一條路，就是關(guān)門。

2009年11月22日，蘭州市教育局召開的新聞發(fā)布會(huì)，也有人顧慮到清退代課教師之后新教師如何及時(shí)補(bǔ)充上來(lái)。蘭州市政府教育督導(dǎo)人士就指出:“(代課教師)主要集中在七里河區(qū)更多一些，七里河區(qū)有它的特殊情況，山大溝深，邊遠(yuǎn)的農(nóng)村的小學(xué)分散一些，而且更艱苦一些，這些地區(qū)我們的公辦教師派上去比較困難?！?/p>

甘肅省宕昌縣教育局領(lǐng)導(dǎo)人講得更清楚:“代課老師是清退不掉的。代課教師的離去，并不等于公辦教師的補(bǔ)入。如果硬性清退，我們縣三分之一的教育就垮了。”

2009年9月10日，中央電視臺(tái)《新聞1+1》欄目對(duì)此評(píng)論道:“西部更多的是這種歷史的遺留問(wèn)題，它要想招公辦的教師難得很。另外麻雀學(xué)校非常多，那里交通非常閉塞，條件非常艱苦，你真讓很多師范院校的大學(xué)生、中專生畢業(yè)到那兒去當(dāng)老師，即使給他正式的編制他也未必去。”

這就是說(shuō)，清退代課教師，我們必須首先正視幾個(gè)問(wèn)題:第一，在貧困的邊遠(yuǎn)山村學(xué)校，招聘正式的公辦教師很難;第二，即使招聘來(lái)了公辦教師，但因條件苦也留不住;第三，代課教師在這些地方工作生活時(shí)間長(zhǎng)、適應(yīng)性強(qiáng)、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富，是一般的教師替代不了的。這些問(wèn)題表明我們現(xiàn)在硬性全部清退代課教師，與農(nóng)村教育實(shí)際是不相符的。

四、代課教師問(wèn)題要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，多渠道解決

通過(guò)上述分析，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，提高農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量，出路不在于硬性地清退代課教師，相反，是要愛護(hù)他們，關(guān)心他們，建設(shè)好這支隊(duì)伍，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟逃陌l(fā)展。

(一)擇優(yōu)轉(zhuǎn)正，解決代課教師身份問(wèn)題

代課教師問(wèn)題說(shuō)到底是一個(gè)身份問(wèn)題，他們進(jìn)不了國(guó)家教育職業(yè)體系，總是游離于正式教師隊(duì)伍之外，生活待遇、專業(yè)知識(shí)均無(wú)法提高，教學(xué)質(zhì)量大受限制。實(shí)際上，不少代課教師有豐富的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些教師應(yīng)像當(dāng)年對(duì)待民辦教師那樣將他們轉(zhuǎn)為公辦教師。這對(duì)穩(wěn)定教學(xué)、解決貧困鄉(xiāng)村長(zhǎng)期沒有新的公辦教師的困境有重大意義。貧困地區(qū)自然條件惡劣，在這里工作的教師首先要具備適應(yīng)環(huán)境的良好心理素質(zhì)和工作能力。而代課教師土生土長(zhǎng)，既適應(yīng)環(huán)境，又能獨(dú)立承擔(dān)教學(xué)任務(wù)。所以，要想使貧困落后地區(qū)有合格的、穩(wěn)定的公辦教師，最好的辦法是將這里的優(yōu)秀代課教師轉(zhuǎn)為公辦。在這方面有些地區(qū)已做得很成功。

2007年，重慶市有1萬(wàn)余名代課教師，其中80%分布在三峽庫(kù)區(qū)、武陵山區(qū)等邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)。這些代課教師普遍面臨工作環(huán)境差、任務(wù)重、待遇低的窘境，成為長(zhǎng)期困擾重慶農(nóng)村教育發(fā)展的一大難題。為破解這道難題，重慶市政府在2007年8月出臺(tái)了《重慶市在農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校代課教師中招聘公辦教師實(shí)施方案》，通過(guò)公開招考的方式，將全市1萬(wàn)余名代課教師中的8000名轉(zhuǎn)為公辦教師。2009年年初，廣東省在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)中小學(xué)代課教師進(jìn)行招錄公辦教師的考試，當(dāng)時(shí)報(bào)考人數(shù)為11145人，最后錄取6970人，占了六成多。上述這些舉措有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展。

(二)國(guó)家要制定代課教師擇優(yōu)錄用明晰政策，促進(jìn)地方代課教師問(wèn)題的解決

關(guān)于代課教師擇優(yōu)錄用，國(guó)家雖多次提倡，但始終沒有拿出一個(gè)具體的政策方案。如2008年年初，教育部例行新聞發(fā)布會(huì)講道:“代課人員很敏感，而且社會(huì)關(guān)注度很高，政策性非常強(qiáng)。”2010年1月21日，教育部有關(guān)人士提出:“要允許那些具備教師資格、符合教師任職條件、素質(zhì)較好、有一定教學(xué)經(jīng)驗(yàn)的代課人員參加公開招聘，擇優(yōu)進(jìn)入到教師隊(duì)伍，最好還能夠有一定的政策傾斜?！钡裁凑?，怎么做，都沒有講。這就使不少地方在解決代課教師問(wèn)題時(shí)缺乏依據(jù)，無(wú)所適從。例如，2007年9月蘭州市制定的《蘭州市解決農(nóng)村代課教師問(wèn)題工作方案》，其中提出了一個(gè)“擇優(yōu)考錄”的解決辦法，但到2009年年底清退代課教師計(jì)劃要結(jié)束時(shí)，“擇優(yōu)考錄”一次也沒有舉行。對(duì)此甘肅省教育廳有關(guān)人士解釋說(shuō):“代課教師如何清退、補(bǔ)償和‘擇優(yōu)考錄’，從國(guó)家到省，至今沒有具體的指導(dǎo)意見，缺乏政策依據(jù)，因此‘擇優(yōu)考錄’的計(jì)劃無(wú)法實(shí)施?！碧m州市教育部門領(lǐng)導(dǎo)也講道:“我們盡管做了積極努力，但國(guó)家一直沒有出臺(tái)擇優(yōu)考錄的政策，也沒有相關(guān)的政策。在這樣的情況下，我們現(xiàn)在難以解決這一問(wèn)題?！笨梢姡贫▏?guó)家層面上的代課教師擇優(yōu)錄用的明晰政策是十分必要的。

(三)政府協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，加大解決代課教師問(wèn)題的力度

解決代課人員涉及多個(gè)部門，并不是由教育行政部門一家可包辦的，需要由地方政府統(tǒng)籌安排。比如，要由地方編制部門給編制指標(biāo)，要由地方財(cái)政支付教師基本工資等。2009年9月廣州市政府之所以一下子解決800名左右代課教師的身份問(wèn)題，原因就是廣州市委市政府明確把解決代課教師問(wèn)題的工作作為各區(qū)縣級(jí)人民政府、市各有關(guān)職能部門的政治任務(wù)和一把手工程，并與財(cái)政、人事、編制、勞動(dòng)等部門，共同采取必要措施，加大工作力度，才得以確保在當(dāng)年10月底以前，整體解決全市中小學(xué)代課教師的問(wèn)題。

(四)對(duì)尚且不能解決身份的代課教師要提高待遇、加強(qiáng)培訓(xùn)

代課教師在短期內(nèi)無(wú)法完全消除，而我們還要提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量，這一現(xiàn)實(shí)要求我們必須搞好代課教師隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)繼續(xù)留用的代課教師要增加他們的物質(zhì)待遇，提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，使他們安居樂業(yè)。我們要按照《勞動(dòng)法》的相關(guān)要求，逐步做到代課教師同當(dāng)?shù)毓k教師同工同酬。同時(shí)考慮將長(zhǎng)期代課教師的醫(yī)療、養(yǎng)老等問(wèn)題逐步納入社會(huì)統(tǒng)籌。另外，許多代課教師在學(xué)歷上稍顯不足，業(yè)務(wù)水平需要提高，地方財(cái)政要支持代課教師進(jìn)行學(xué)歷再培訓(xùn)。這種培訓(xùn)應(yīng)采取免費(fèi)方式進(jìn)行。

(五)對(duì)不能留用的代課教師，要妥善解決好其出路

代課教師由于資質(zhì)不同，不可能全部繼續(xù)從事教師工作，一部分人是要辭退的。對(duì)這部分人，要根據(jù)其貢獻(xiàn)大小，給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，必要時(shí)還應(yīng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門安排其再就業(yè)，實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)崗。蘭州市2007年9月在解決農(nóng)村代課教師問(wèn)題時(shí)，對(duì)被清退者按每滿1年教齡1000元/人的標(biāo)準(zhǔn)，給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)由市縣(區(qū))兩級(jí)財(cái)政分擔(dān)。廣州市政府2009年9月在解決代課教師問(wèn)題時(shí)，對(duì)不符合入編條件的代課教師進(jìn)行妥善安置，一是通過(guò)專門的培訓(xùn)，把部分代課教師吸收為學(xué)校工勤人員;二是教育部門聯(lián)合勞動(dòng)人事部門，共同進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，努力實(shí)現(xiàn)代課教師的再就業(yè)。這些經(jīng)驗(yàn)都值得我們借鑒。

總之，清退代課教師不同于清退違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不能簡(jiǎn)單地一“清”了之。清退代課教師是為了規(guī)范教學(xué)和提高教學(xué)質(zhì)量，一定要從農(nóng)村教育實(shí)際出發(fā)，做到合情、合理，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，多渠道解決。

(本文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參考《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒(1991～1992)》《中國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒(1996)》《中國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒(1997)》《中國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒(2003)》等文獻(xiàn)資料，特此說(shuō)明并向作者表示感謝!)

(責(zé) 編 流 水)