[摘 要]隨著失地農(nóng)民規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市化的急速推進(jìn)，城郊失地農(nóng)民問題越來越嚴(yán)重，盡管各地市在建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上進(jìn)行了一定的探索，但是存在層次低、覆蓋低、待遇少諸多問題，因此有必要探索建立省級(jí)統(tǒng)籌的城郊失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，成為保障失地農(nóng)民的基本生存與發(fā)展的保障，為農(nóng)民市民化提供基本保障，適應(yīng)新型工業(yè)化、城市化的客觀要求，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。

[關(guān)鍵詞]省級(jí)統(tǒng)籌 城郊失地農(nóng)民 養(yǎng)老保險(xiǎn) 社會(huì)保障 必要性

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有有4000多萬成為“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、創(chuàng)業(yè)無資金和政策優(yōu)惠、社保無份、發(fā)展無資源”的“無產(chǎn)化農(nóng)民”，并且現(xiàn)在仍以每年200萬至400萬人的速度在激增，預(yù)計(jì)至2030年，更有人計(jì)算失地農(nóng)民將達(dá)到1.8億人，城郊失地農(nóng)民將超過1.2億人，其中將有8000多萬人處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)。至今沒有建立完善的安置政策和社會(huì)保障體系，積累了大量的失地農(nóng)民問題，成為“三農(nóng)”新問題和城市化的障礙。

一、現(xiàn)行城郊失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀

盡管各地都在探索城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但是存在缺少整體考慮和長遠(yuǎn)打算、政策措施均不配套、方法途徑各不相同、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置互不統(tǒng)一等諸多問題，給今后的制度銜接和政策過度帶來了許多困難。表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一是“土地?fù)Q保障”沒讓土地征用補(bǔ)償與安置政策的實(shí)質(zhì)性變化?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償制度缺乏科學(xué)的、合理的依據(jù)。目前“土地?fù)Q保障”，基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中由土地安置費(fèi)中扣除形成的基礎(chǔ)部分，水平較低，甚至有的地方用提供基本社會(huì)保障的辦法代替經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，名為社會(huì)保障，實(shí)為自我保障，對(duì)農(nóng)民的利益造成更大的侵害。各種各樣的城郊失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，在范圍對(duì)象、資金籌集和管理、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇支付、政府與集體的責(zé)任、具有很大的隨意性，相互矛盾與沖突。政府，尤其是地方政府本身存在尋租行為和擁有巨大的土地經(jīng)濟(jì)利益，因而缺乏改革現(xiàn)行征地制度的動(dòng)力。

二是社會(huì)統(tǒng)籌層次低，政府責(zé)任不夠，基金缺口比較大，省級(jí)各市縣之間互助互濟(jì)性不強(qiáng)。政府、集體和個(gè)人三方繳費(fèi)原則，政府僅限與市縣政府，財(cái)政能力自然有限，無法保障資金的財(cái)政供應(yīng)，但是土地收益卻主要在省市縣三級(jí)政府之間分配;集體往往只包括村集體，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道卻參與了土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。各縣市城郊失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，盡管大多數(shù)地方強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，基本沒有政府財(cái)政“兜底”的硬性規(guī)定;政府出資的不多，統(tǒng)籌賬戶資金到賬率低;而政府資金的本質(zhì)是土地價(jià)值款的一部分。各地的社會(huì)保障以解決眼前困難為重，減少征地的阻力和穩(wěn)定失地農(nóng)民的情緒，具有明顯的臨時(shí)性和應(yīng)急性。

三是社會(huì)立法嚴(yán)重滯后，政府對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)存在矛盾心里。失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要由各級(jí)地方政府部門的規(guī)定和業(yè)務(wù)型文件指導(dǎo)，要靠領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)和喜好來推動(dòng)，不具有法律的強(qiáng)制性，各地法規(guī)中均列出失地農(nóng)民自愿參保。政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參保的僅占8.3%。政府沒有在政策的價(jià)值上給于失地農(nóng)民以市民的認(rèn)同和待遇，拒斥他們的市民權(quán)利。探索建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐進(jìn)展極其緩慢，即使東部沿海地區(qū)在征地一二十年了，也還只是停留在探索階段。

四是城郊失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平太低，養(yǎng)老保險(xiǎn)給付額固定，沒有相應(yīng)的繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制，無法保障失地農(nóng)民的基本生存和彌補(bǔ)征地造成的利益損失。各縣市的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)中，60%的為220元左右，有的地區(qū)失地農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇低于100元。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及費(fèi)用的確定與計(jì)算缺乏科學(xué)性，大多按照最低生活保障金標(biāo)準(zhǔn)來確定，而不是按照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，也不是按照失地農(nóng)民市民化的生活水平需要設(shè)計(jì)。

五是城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有相關(guān)的基金保值與增值機(jī)制，管理難度較大，監(jiān)督機(jī)制缺乏。雖然大多數(shù)地方的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入財(cái)政專戶，?？顚Ｓ?。但其主要以銀行存款方式保值，既不購買國債，也不用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和其他投資，其保值都成為很大的問題，更無法增值。農(nóng)民的征地問題牽涉到農(nóng)業(yè)、國土資源、財(cái)政、民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障、城市規(guī)劃、金融等多個(gè)部門，在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的管理上也相應(yīng)會(huì)牽涉到上述相關(guān)部門。在具體實(shí)施中做好相關(guān)部門的整體聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)力合作工作較難。從監(jiān)督管理機(jī)制上看，普遍缺乏對(duì)資金運(yùn)營及監(jiān)督管理的明確而容易操作的規(guī)定;政府集管理、經(jīng)營、監(jiān)督等多種角色于一身;負(fù)責(zé)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理者的專業(yè)性不強(qiáng)。因此，管理成本較高，監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重缺乏，專項(xiàng)基金被擠占、挪用、貪污等事件時(shí)有發(fā)生。

六是參保對(duì)象確定不科學(xué)。大多數(shù)市縣是在2000年后才著手建立失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要對(duì)象是此后完全或絕大部分土地被征地的農(nóng)民，以村為單位參保。而部分征地的農(nóng)民，無法以戶為單位參保;往往擁有土地承包權(quán)的失地農(nóng)民才能參保;符合年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民才能參保，而最需要保障的“超轉(zhuǎn)”老年人只能享受最低生活保障;沒有做到征地后失地農(nóng)民即參保。各地已經(jīng)建立失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的，失地農(nóng)民參保比例只有20%~60%，目前總體上只有25.6%的失地農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn);有近60%的失地農(nóng)民對(duì)當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)不滿意(史先鋒，2007)。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式和方式過多，不利于體現(xiàn)社會(huì)公平和保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益。

七是城郊失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資困難，基金存在空賬隱患。首先是各地政府的財(cái)政投入普遍存在不到位，無法兌現(xiàn)的現(xiàn)象。其次集體繳費(fèi)難，征地補(bǔ)償款發(fā)放后難以再讓失地農(nóng)民繳納。第三，失地農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，每人5000元~20000元一次性補(bǔ)繳費(fèi)用讓農(nóng)民無法承擔(dān)，甚至土地安置補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不到位。對(duì)于未老年的失地農(nóng)民“續(xù)繳”更加困難，沒有穩(wěn)定、較高的收入。在現(xiàn)有土地補(bǔ)償制度及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況下僅靠數(shù)萬元的土地安置補(bǔ)償費(fèi)失地農(nóng)民連目前的生活都難以保障。讓失地農(nóng)民用其為將來的養(yǎng)老繳費(fèi)有失合理性。楊翠迎認(rèn)為，“失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)主體資金來源于土地價(jià)值款，而在對(duì)其進(jìn)行利益分配后，再由各利益主體上繳，不僅資金收繳效率低，”而且也會(huì)造成資金收繳困難。

八是與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系不明確，缺乏有效的銜接機(jī)制。目前已建的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上都是獨(dú)立運(yùn)行的，其參保對(duì)象、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、繳費(fèi)年限、享受水平、激勵(lì)機(jī)制、運(yùn)作管理體系、政府責(zé)任等都與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不一致。各縣市的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的方法都不一致，不同時(shí)期和不同地區(qū)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策都不一致，不利于城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障制度的實(shí)現(xiàn)，也導(dǎo)致其支付額較少和保障水平低，基金規(guī)模較小，運(yùn)行范圍有限，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。潘誠和張鴻雁從經(jīng)濟(jì)學(xué)、保險(xiǎn)學(xué)、城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障制度和城市化四個(gè)方面證明了為失地農(nóng)民建立一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)保障體系，在理論和實(shí)踐上都存在缺陷。失地農(nóng)民是城市化的產(chǎn)物，單純失去土地并不是真正的城市化，只有將他們納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，對(duì)失地農(nóng)民與城市市民一視同仁，才能增進(jìn)失地農(nóng)民對(duì)城市化的認(rèn)同。

二、建立省級(jí)統(tǒng)籌的城郊失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性

城郊失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問題是關(guān)系到工業(yè)化、城市化、市民化和社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵一環(huán)，處理不好會(huì)對(duì)整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響。

一是保障失地農(nóng)民的基本生存與發(fā)展的保障。土地是農(nóng)民的安身立命之本，是最基本的生活來源和穩(wěn)定的最低生存保障?，F(xiàn)有的土地替代物無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，一次性貨幣安置對(duì)失地農(nóng)民的未來生活保障缺乏長遠(yuǎn)考慮，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，較少，發(fā)放不到位，一般只能維持4~6年的基本生活開支;補(bǔ)償費(fèi)用的不合理使用，往往將土地補(bǔ)償費(fèi)花費(fèi)在住房、子女婚嫁和日常開支，無法用于創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，都使得貨幣安置無法起到基本養(yǎng)老保障的作用。失地就失去了兼業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就業(yè)培訓(xùn)的低效與無效、對(duì)象有限，失地農(nóng)民自身的文化素質(zhì)低和技術(shù)能力有限，就業(yè)困難、不穩(wěn)定，沒有社會(huì)保險(xiǎn)和福利，被排斥在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，得不到基本養(yǎng)老保障。村集體盡管從征地中獲得相當(dāng)大的一筆資金，但是往往被用于發(fā)放村干部工資和日常支出，投資收益低，發(fā)展不足，損失比較多，同時(shí)還會(huì)被貪污、挪用、擠占，集體和社區(qū)無法為失地農(nóng)民提供基本的養(yǎng)老保障。因此必須由政府強(qiáng)制建立高層次統(tǒng)籌的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，解決其基本生存與發(fā)展問題。

二是應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)和養(yǎng)老保險(xiǎn)需求迅速增長的要求。1990年~2007年，中國農(nóng)村60歲及以上的人口占8.17%，城郊失地農(nóng)民中老年人口達(dá)到570多萬人，到2030年將達(dá)到980多萬人。人口的平均壽命在延長，加快了城郊人口的進(jìn)一步老齡化。中西部地區(qū)約有60%的失地老年農(nóng)民生活十分困難。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近2億進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民和城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的加速，在一定程度上加劇了農(nóng)村人口的老齡化。計(jì)生政策的實(shí)行，家庭的小型化，傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的弱化，進(jìn)一步弱化了家庭的養(yǎng)老功能，失地農(nóng)民無法依靠最經(jīng)濟(jì)、有效的、安全的家庭養(yǎng)老模式。農(nóng)村不僅是中國老年人口最高的地區(qū)，也是老齡化程度的地區(qū)，而城郊失地農(nóng)民的養(yǎng)老面臨更為嚴(yán)重問題;同時(shí)城郊是失地農(nóng)民受市民和政府征地的影響，對(duì)政府主導(dǎo)的基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)意識(shí)和需求大大提高。如不建立城郊失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 將無法滿足城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的迫切需要，難以化解城郊人口老齡化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)的影響。但是我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設(shè)仍然沒有真正破題，成為社會(huì)保障制度改革創(chuàng)新的最大難題，而城郊土地征用為建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了難得的契機(jī)。

三是破解“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略需要和農(nóng)民市民化基本保障?！叭r(nóng)”問題是中國現(xiàn)代化面臨的最大難題，而解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵就是減少農(nóng)民，即農(nóng)民的市民化。建立政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，成為破解“三農(nóng)”問題的重要政策選擇，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)城郊失地農(nóng)民群體的具體落實(shí)。只有真正使失地農(nóng)民享受市民的各種權(quán)利，解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的各種基本社會(huì)保險(xiǎn)，才能為農(nóng)民市民化提供基本的保障，避免成為“既被農(nóng)村遺棄又被城市排斥的‘雙邊緣’”群體。否則會(huì)增加農(nóng)民市民化的困難和風(fēng)險(xiǎn)，無法消除城郊失地農(nóng)民的被剝奪感和身份地位的不一致性，阻礙其市民化進(jìn)程，甚至?xí)?dǎo)致失地農(nóng)民城市化和市民化的倒退。

四是發(fā)展新型工業(yè)化、城市化的客觀要求。目前，我國正是經(jīng)濟(jì)和城市化快速發(fā)展的關(guān)鍵期，2004年我國城市化水平為41%，未來20年，我國城市化將以每年一個(gè)點(diǎn)的速度增長，這必然帶動(dòng)城市的擴(kuò)張。在實(shí)行嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，合理規(guī)劃利用土地的前提下，城市近郊農(nóng)民的土地納入城市總體規(guī)劃成為必然，城郊農(nóng)民終將失去土地融入城市。妥善解決失地農(nóng)民的生存與發(fā)展問題，為他們提供就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療基本保險(xiǎn)制度是推進(jìn)城市化健康發(fā)展的重要舉措，是緩解工業(yè)化和城市化進(jìn)程中社會(huì)矛盾的一種重要手段。只有通過建立省級(jí)統(tǒng)籌的城郊失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，才能更客觀反映出當(dāng)前以征地為主導(dǎo)的城市化經(jīng)濟(jì)成本與社會(huì)成本，能夠更大限度地抵御現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，解除了勞動(dòng)者的后顧之憂，極大地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮勞動(dòng)者的勞動(dòng)積極性，減少城市化的最廣大參與者對(duì)城市化的抗拒與阻力，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展;走上工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村發(fā)展新型工業(yè)化道路，而新型工業(yè)化要求改變過去靠犧牲農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)積累發(fā)展經(jīng)濟(jì)的道路;促進(jìn)人口合理流動(dòng)與優(yōu)化資源組合。

五是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和小康社會(huì)的需要?，F(xiàn)階段是我國全面建設(shè)小康社會(huì)與和諧社會(huì)，推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，必須加快建立健全基本社會(huì)保障制度。目前已經(jīng)建立起一套城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，而農(nóng)村基本沒有建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中失地農(nóng)民失去了賴以生存的土地，其養(yǎng)老等社會(huì)保障制度的建設(shè)顯得尤為重要和緊迫。沒有高層次、高水平的城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立健全，他們生活保障的長效機(jī)制無法形成，容易使其陷入貧困和形成被剝奪感，產(chǎn)生對(duì)政府和社會(huì)的不滿，加大潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，必將影響社會(huì)穩(wěn)定。建立省級(jí)統(tǒng)籌的城郊失地農(nóng)民的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于深化經(jīng)濟(jì)體制改革，建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，減少社會(huì)沖突和矛盾，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)秩序。這從西方發(fā)達(dá)資本主義國家實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)協(xié)調(diào)和緩解社會(huì)各方面矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐結(jié)果得到有力的證明。而我國的失地農(nóng)民問題日益嚴(yán)重，國土資源部的資料顯示:2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題，占信訪接待部門受理總量的73%，其中有87%反映的是征地補(bǔ)償安置問題。

六是縮小貧富差距，解決城鄉(xiāng)差距的基本途徑。城市化應(yīng)該有利于農(nóng)民富裕，有利于縮小貧富差距、城鄉(xiāng)差距，而不應(yīng)該產(chǎn)生新的社會(huì)不公。建立省級(jí)統(tǒng)籌的城郊失地農(nóng)民的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠防止城郊失地農(nóng)民的貧困，改善生活質(zhì)量，提高福利水平，防止他們?cè)诔鞘谢^程中被動(dòng)邊緣化，成為新的弱勢(shì)群體。這也是一些省份在取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度后，又一個(gè)迫切需要解決的問題。

七是保障城郊失地農(nóng)民基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平、公正的基本要求。失地農(nóng)民雖然身份與戶籍上變成了市民，但是他們卻沒有獲得相應(yīng)的各種社會(huì)權(quán)利，保障他們享有市民同等的基本社會(huì)養(yǎng)老保障權(quán)就成為失地農(nóng)民享受市民權(quán)的重要形式之一。也是他們享受憲法賦予的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的表現(xiàn)，對(duì)土地?fù)碛?0年的使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)等土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民。而失地讓他們失去了基本的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、一定的參與權(quán)、必要的談判權(quán)、最后的反對(duì)權(quán)和必須的監(jiān)督權(quán)，甚至申訴權(quán)都受到各種限制，權(quán)利被極大的剝奪;也導(dǎo)致他們失去了基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)、就業(yè)權(quán)、基本生活保障權(quán)、發(fā)展權(quán)。只有為其建立包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的省級(jí)統(tǒng)籌的基本社會(huì)保障制度才能維護(hù)基本的公平與公正，才能維護(hù)失地農(nóng)民與非失地農(nóng)民之間、失地農(nóng)民與市民之間與城鄉(xiāng)之間等公平與公正。即使是出于公共利益目的征用土地，失地農(nóng)民除了提供土地的義務(wù)之外，不應(yīng)該承擔(dān)公平負(fù)擔(dān)原則之外的額外負(fù)擔(dān)。更不用要他們承擔(dān)工業(yè)發(fā)展和商業(yè)開發(fā)的成本。

八是政府提供基本人權(quán)的體現(xiàn)，是其義不容辭的責(zé)任。溫家寶認(rèn)為:“公平正義就是要尊重每一個(gè)人，維護(hù)每一個(gè)人的合法權(quán)益，在自由平等的條件下，為每一個(gè)人創(chuàng)造全面發(fā)展的機(jī)會(huì)。如果說發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生是政府的天職，那么推動(dòng)社會(huì)公平正義就是政府的良心?！背墙际У剞r(nóng)民的具有多重功能的土地是被政府強(qiáng)制征用的，利益受到嚴(yán)重的侵害。從土地受益初次分配看，政府應(yīng)該負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的一部分保險(xiǎn)費(fèi)用，因?yàn)樵谡饔猛恋氐倪^程中，政府從中獲利不菲。土地轉(zhuǎn)讓價(jià)值中，擁有集體土地使用權(quán)的農(nóng)民只得5%~10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%～30%，60%～70%為政府及各部門所得，其中省市政府獲得絕大部分。政府為因被動(dòng)失地而“無產(chǎn)化”的失地農(nóng)民建立基本的省級(jí)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)更是不可推卸的責(zé)任;是政府主導(dǎo)的城市化下，國家介入、干預(yù)社會(huì)生活的重要途徑和表現(xiàn);有利于國家的大政方針在農(nóng)村的落實(shí)和政府的信譽(yù)建設(shè)，能夠提高政府的合法性，是我黨的性質(zhì)、宗旨和根本任務(wù)和執(zhí)政興國的必然要求。

九是增強(qiáng)社會(huì)生活預(yù)期，降低社會(huì)沖突意識(shí)的有效手段。政府主導(dǎo)型城市化造成城郊農(nóng)民的被動(dòng)、非自愿失去土地，沒有足夠的儲(chǔ)蓄和財(cái)產(chǎn)，收入水平低，充分的心理準(zhǔn)備，對(duì)未來生活的預(yù)期不明確，甚至有很強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。建立省級(jí)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，解除失地農(nóng)民的后顧之憂，提高對(duì)未來生活的預(yù)期。替代土地的生產(chǎn)資料與發(fā)展功能，轉(zhuǎn)換土地價(jià)值;在極大升值前景的趨勢(shì)下，保障其基本生活，能減輕他們的相對(duì)被剝奪感，彌合其心理創(chuàng)傷，降低其社會(huì)沖突意識(shí)和行為的可能性。

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