[摘 要] 近年來(lái)，我國(guó)電信業(yè)發(fā)展迅速，前景良好。與其配套的法律規(guī)制也日益完善。本文從我國(guó)電信法律規(guī)制的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合德國(guó)電信法律規(guī)制的改革歷程，比較兩者間的異同，進(jìn)而提出我國(guó)完善電信法律機(jī)制的幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞]中德 電信管理法律 電信管理機(jī)制 反壟斷

隨著我國(guó)科技水平的飛速進(jìn)步，作為人們相互聯(lián)系獲取信息主渠道的電信行業(yè)不論在自身技術(shù)還是在運(yùn)營(yíng)規(guī)模上均獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料顯示，2009年我國(guó)電信行業(yè)總產(chǎn)值超過(guò)了23336億元人民幣，已成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。電信行業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大必然對(duì)作為維護(hù)行業(yè)運(yùn)營(yíng)秩序重要手段的法律規(guī)制提出了更高的要求。本文擬就中德兩國(guó)電信行業(yè)的法律規(guī)制做一比較，以期對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)電信法律規(guī)制有所裨益。

一、我國(guó)電信法律規(guī)制概況

電信法律規(guī)制包涵了兩個(gè)方面的內(nèi)容，一為管理法規(guī)，二為管理機(jī)制。如果把電信法律規(guī)制比喻成一把管理電信行業(yè)的手槍，管理法規(guī)就是其中的子彈，管理機(jī)制則是其中的扳機(jī)。兩者相輔相成，缺一不可。

就管理法規(guī)而言，我國(guó)早在上世紀(jì)80年代初便開(kāi)始著手《電信法》的起草工作。1988年國(guó)務(wù)院正式將《電信法》列入年度立法計(jì)劃。1993年八屆全國(guó)人大開(kāi)始將《電信法》起草工作列入其工作規(guī)劃，1998年和2003年《電信法》連續(xù)兩次作為第一類立法項(xiàng)目被列入第九屆和第十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，但是由于種種原因的制約，電信法遲遲不能出臺(tái)。

在這種情況下，我國(guó)政府在2000年9月25日補(bǔ)充性地制定了《中華人民共和國(guó)電信條例》。作為目前我國(guó)唯一一部專門(mén)針對(duì)電信行業(yè)的專項(xiàng)性管理法規(guī)，它從電信資源有償使用制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、電信經(jīng)營(yíng)許可制度等八個(gè)方面對(duì)我國(guó)的電信行業(yè)進(jìn)行了調(diào)整，在一定程度上起到了維護(hù)我國(guó)電信行業(yè)正常運(yùn)營(yíng)秩序的作用。因此它也被我國(guó)業(yè)內(nèi)人士稱之為“小電信法”。

關(guān)于日益突出的電信行業(yè)壟斷問(wèn)題，我國(guó)政府在2007年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(2008年8月1日起正式施行)。該法吸收借鑒了國(guó)際上公認(rèn)的較為成熟的《反壟斷法》基本原理和內(nèi)容，反映了各國(guó)在反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等重大問(wèn)題上的共識(shí)，順應(yīng)了世界各國(guó)在反壟斷領(lǐng)域的立法潮流。它的頒布為我國(guó)電信重組提供了政策依據(jù)，同時(shí)對(duì)于我國(guó)政府通過(guò)遏制電信業(yè)的行政壟斷，提高監(jiān)管透明度，限制基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商的壟斷行為，促進(jìn)互聯(lián)互通最終實(shí)現(xiàn)電信資源優(yōu)化配置，保障電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平和有效，提升消費(fèi)者福利這一終極目標(biāo)意義巨大。

二、德國(guó)電信法律規(guī)制的改革

德國(guó)的電信法律機(jī)制改革起始于上世紀(jì)80年代末。改革前德國(guó)電信業(yè)與中國(guó)相似處于一種政府高度壟斷的局面。國(guó)家往往通過(guò)行政手段來(lái)調(diào)節(jié)電信行業(yè)秩序。對(duì)于行業(yè)內(nèi)部的矛盾缺乏專項(xiàng)性的法律武器。這一局面與德國(guó)電信業(yè)飛速發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)極不相符。1989年，德國(guó)政府順應(yīng)形勢(shì)的要求開(kāi)始對(duì)德國(guó)電信行業(yè)進(jìn)行改革，制定了《聯(lián)邦郵電管理局法》、《郵電企業(yè)改革法》、《郵電管制法》等電信業(yè)專項(xiàng)法規(guī)。這些法規(guī)奠定了德國(guó)電信法律體系的基礎(chǔ)。

為了順應(yīng)歐盟的要求進(jìn)一步解決德國(guó)電信服務(wù)行業(yè)的壟斷局面，德國(guó)政府提出了一部新的電信管理法案初稿。經(jīng)過(guò)層層審議，德國(guó)電信法(TKG)于1996年正式施行。該法批準(zhǔn)了德國(guó)在1998年1月1日前結(jié)束電信壟斷，開(kāi)放市場(chǎng)，不再限制電話市場(chǎng)準(zhǔn)入，同時(shí)制定了新的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的電信市場(chǎng)規(guī)則。此法取代了《聯(lián)邦郵電管理局法》、《郵電企業(yè)改革法》、《郵電管制法》等法規(guī)成為德國(guó)政府維護(hù)電信行業(yè)正常秩序的重要手段。2003年歐盟頒布電信管制指令框架，這標(biāo)志著歐盟各國(guó)電信管制進(jìn)入新的階段，在這一指令的指導(dǎo)下，德國(guó)政府對(duì)《電信法》進(jìn)行了重大修改，新的《電信法》于2004年頒布實(shí)施。此法對(duì)電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)各方達(dá)成利益制衡意義深遠(yuǎn)。

針對(duì)產(chǎn)業(yè)壟斷問(wèn)題，除了《電信法》之外，德國(guó)政府還對(duì)原有的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》(GWB)進(jìn)行了大量的修改，2005年頒布實(shí)施了新《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》。該法法對(duì)于電信業(yè)的壟斷問(wèn)題同樣適用。在兩部法律的關(guān)系上，《電信法》被認(rèn)為是“專門(mén)適用于電信領(lǐng)域的特別反限制競(jìng)爭(zhēng)法》。但是其內(nèi)容并非都具有反限制競(jìng)爭(zhēng)法的性質(zhì)，他還對(duì)電信業(yè)專業(yè)領(lǐng)域的事務(wù)作了大量的規(guī)定，比如《電信法》中有關(guān)許可證、基礎(chǔ)設(shè)施以及電信發(fā)射設(shè)備等方面的規(guī)定，就與反限制競(jìng)爭(zhēng)法無(wú)任何關(guān)系?！峨娦欧ā凡⒉皇且徊糠聪拗聘?jìng)爭(zhēng)法，她僅僅在費(fèi)率管制和公共網(wǎng)絡(luò)接入以及互聯(lián)互通方面體現(xiàn)出反限制競(jìng)爭(zhēng)法的特征。

三、中德電信法律規(guī)制的比較

1.相同點(diǎn)

縱觀中德兩國(guó)在電信法律規(guī)制建設(shè)的歷程，不難發(fā)現(xiàn)，兩者在許多方面還是具有共同點(diǎn)的。

(1)電信管理法規(guī)方面

中德兩國(guó)的立法者不約而同地以電信業(yè)特有的行業(yè)問(wèn)題和電信行業(yè)普遍存在的壟斷問(wèn)題為基本框架構(gòu)各自構(gòu)建了本國(guó)的電信法律體系。

針對(duì)電信業(yè)特有的互聯(lián)互通、行業(yè)許可證制度等行業(yè)性問(wèn)題，我國(guó)政府在《中華人民共和國(guó)電信條例》第十七條中規(guī)定:“電信網(wǎng)之間應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、公平公正、相互配合的原則，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。主導(dǎo)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者不得拒絕其他電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和專用網(wǎng)運(yùn)營(yíng)單位提出的互聯(lián)互通要求?！钡谄邨l:“國(guó)家對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)按照電信業(yè)務(wù)分類，實(shí)行許可制度。經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)，必須依照本條例的規(guī)定取得國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證。未取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，任何組織或者個(gè)人不得從事電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”

德國(guó)政府在1996年頒布的《電信法》中就上述行業(yè)性問(wèn)題也做了明確的規(guī)定。就電信業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證而言，德國(guó)《電信法》規(guī)定:“德意志聯(lián)邦對(duì)電信行業(yè)實(shí)行許可證制度，許可證的發(fā)放是收費(fèi)的，具體標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部確定。許可證可分為四級(jí)，分別為:1級(jí)， 運(yùn)營(yíng)公眾移動(dòng)無(wú)線的傳輸; 2級(jí)， 運(yùn)營(yíng)衛(wèi)星業(yè)務(wù)的傳輸; 3級(jí)， 運(yùn)營(yíng)上述兩個(gè)級(jí)別涉及的電信業(yè)務(wù)的傳輸; 4級(jí)， 在已有設(shè)施上運(yùn)營(yíng)話音電話，不包括運(yùn)營(yíng)傳輸權(quán)利?！倍槍?duì)互聯(lián)互通問(wèn)題，德國(guó)《電信法》規(guī)定:“任何主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)者都必須非歧視性地向競(jìng)爭(zhēng)者提供接入，競(jìng)爭(zhēng)者享受’主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)者提供給其下屬機(jī)構(gòu)’的同等互聯(lián)條件。與1990年6月28日的《歐盟指令90/387/EEC》一致，主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)者必須貫徹開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)條款(ONP)。任何運(yùn)營(yíng)者都有義務(wù)向其他運(yùn)營(yíng)者提供互聯(lián)， 沒(méi)有達(dá)成互聯(lián)協(xié)議的，RegTP將在互聯(lián)一方提出申請(qǐng)的六周內(nèi)公布仲裁后的互聯(lián)條款?！?/p>

對(duì)于電信業(yè)普遍存在的壟斷問(wèn)題，中德兩國(guó)立法者的認(rèn)識(shí)是一致的，即破除壟斷，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。為此，兩國(guó)政府都積極通過(guò)立法的方式來(lái)對(duì)應(yīng)這一行業(yè)痼疾。

我國(guó)雖然沒(méi)有就電信業(yè)壟斷問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)立法，但這并不意味著解決該問(wèn)題就無(wú)法可依。相反，我國(guó)政府在其他幾部法律的制定過(guò)程中都對(duì)行業(yè)壟斷問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)制，其都適用于電信行業(yè)。如1993年頒布施行的《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第六條規(guī)定:“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者，不得限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)。”《中華人民共和國(guó)電信條例》第四條:“電信監(jiān)督管理遵循政企分開(kāi)、破除壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)發(fā)展和公開(kāi)、公平、公正的原則?！?/p>

德國(guó)政府在解決電信業(yè)壟斷問(wèn)題上同樣制定了許多法律。具體而言，德國(guó)政府采取了專業(yè)性立法和反壟斷立法兩種模式。專業(yè)性立法方面，德國(guó)政府頒布了《德意志聯(lián)邦共和國(guó)電信法》。在該法總則部分說(shuō)明立法的目的:“ 通過(guò)對(duì)電信部門(mén)的管理，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，保證適宜的和足夠的服務(wù)遍及全國(guó)，提高頻率的管制。”該法所要達(dá)到的目標(biāo)是在農(nóng)村和城市地區(qū)確保電信市場(chǎng)的公平和有效競(jìng)爭(zhēng)。在反壟斷立法方面，德國(guó)政府頒布了《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》。正是在這兩部法律的作用下，德國(guó)電信業(yè)一躍成為世界上最開(kāi)放的電信市場(chǎng)。

(2)電信管理機(jī)制方面

中德兩國(guó)在電信業(yè)管理機(jī)制方面同樣具有諸多的相似之處。

兩國(guó)電信業(yè)在體制改革前都面臨著政企不分的困局。如前所述在1998年之前，我國(guó)電信業(yè)處于國(guó)家郵電部直接掌控之下。郵電部是國(guó)家電信政策的制定者、執(zhí)行者，又是電信行業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，體制上呈現(xiàn)出高度壟斷，政企不分的局面。德國(guó)電信業(yè)在80年代改革之前的體制與我國(guó)相似由聯(lián)邦郵政部進(jìn)行管轄。郵政部不僅進(jìn)行行政管理而且還負(fù)責(zé)電信業(yè)務(wù)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)，政企合一。

在破除“政企合一”格局的過(guò)程中，兩國(guó)都采取了市場(chǎng)化的形式。。98年后，我國(guó)政府在電信業(yè)實(shí)行公司制，先后成立了中國(guó)電信、中國(guó)聯(lián)通等公司，使得電信業(yè)與國(guó)家行政部門(mén)分離，獨(dú)辟市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了政企分離。80年代后德國(guó)電信業(yè)進(jìn)行了私有化改革，相繼成立了德國(guó)聯(lián)邦電信股份有限公司(Deutsche Bundes Telekom AG)，郵政服務(wù)公司(Mail Service)，電信業(yè)擺脫了行政化的局面，成為德國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。

2.不同點(diǎn)

由于國(guó)情的不同，中德兩國(guó)在電信法律規(guī)制的發(fā)展過(guò)程中不可避免地存在著差異。具體可以表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

在電信管理法規(guī)方面，德國(guó)的電信法律體系較之我國(guó)相對(duì)完善。就數(shù)量而言，德國(guó)政府針對(duì)電信業(yè)現(xiàn)存的行業(yè)性問(wèn)題專門(mén)制定了《聯(lián)邦郵電管理局法》、《郵電企業(yè)改革法》、《郵電管制法》、《德國(guó)電信法》等數(shù)部法律。而我國(guó)僅僅制定了一部《中華人民共和國(guó)電信條例》以及其他的一些散見(jiàn)于《憲法》、《刑法》中的與電信業(yè)有關(guān)的法律條文。我國(guó)《電信法》的起草工作雖然早在上世紀(jì)80年代便已啟動(dòng)，但由于法治理念和國(guó)家經(jīng)濟(jì)上的原因始終不能出臺(tái)。對(duì)于破除電信業(yè)的壟斷局面，德國(guó)政府雙管齊下，除了在《電信法》中對(duì)壟斷行為做了大量的限制性規(guī)定，還專門(mén)制定了一部《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)電信行業(yè)的壟斷行為進(jìn)行約束。而我國(guó)政府針對(duì)電信業(yè)壟斷問(wèn)題可采用的法律武器僅僅只有一部《反壟斷法》。《電信條例》僅僅在總則中明確了我國(guó)破除電信業(yè)壟斷格局的大政方針。相比較而言，我國(guó)的法律規(guī)制稍顯單薄。

就質(zhì)量而言，德國(guó)政府所制定的幾部電信業(yè)法規(guī)，性質(zhì)上都是國(guó)家法律，其內(nèi)容涉及到了電信業(yè)的方方面面，細(xì)致入微，涵蓋了每一個(gè)細(xì)節(jié)，具有極強(qiáng)的可操作性。而我國(guó)的《電信條例》只規(guī)定了電信資源有償使用制度、電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度、電信經(jīng)營(yíng)許可制度等八個(gè)方面的內(nèi)容，不夠全面。而且這部“小電信法”從性質(zhì)上講歸根到底是部行政法規(guī)，他的缺陷十分明顯:行政色彩較濃，管理范圍寬泛;規(guī)定概括，缺乏可操作性;未對(duì)電信行業(yè)的壟斷問(wèn)題作出實(shí)質(zhì)性調(diào)整。

四、德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的啟示

通過(guò)上述比較，可以得出我國(guó)在電信法律規(guī)制建設(shè)方面的進(jìn)步與不足。進(jìn)步我們需要保持，不足之處，我們可以通過(guò)積極吸取德國(guó)電信法律規(guī)制改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行完善。

首先，我國(guó)政府必須加快《電信法》的制定步伐。在德國(guó)電信業(yè)的改革過(guò)程中，電信法是德國(guó)政府規(guī)范電信市場(chǎng)最重要的法律依據(jù)。他通過(guò)各種管制措施促進(jìn)了電信市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，確保了電信服務(wù)商在全國(guó)范圍內(nèi)提供高質(zhì)量的電信服務(wù)，同時(shí)他還提高了電信資源的利用效率。我國(guó)電信法至今仍停留在擬定過(guò)程中，沒(méi)有完善的法律為公平競(jìng)爭(zhēng)提供依據(jù)和保障，這直接導(dǎo)致了我國(guó)電信業(yè)缺乏健康、順利成長(zhǎng)的法律氛圍。此外經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)愈演愈烈，我國(guó)的電信業(yè)想要與國(guó)際市場(chǎng)接軌，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中分得一杯羹，就必須加速對(duì)電信法律規(guī)制的完善，而電信法的出臺(tái)則是其重要的步驟。

其次，針對(duì)電信業(yè)的壟斷問(wèn)題，我國(guó)政府除了在具體的法律管理制度方面要不斷加以完善外，還要在管理機(jī)制上做努力。建議我國(guó)政府可以借鑒德國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。建立反壟斷部門(mén)與行業(yè)監(jiān)管部門(mén)之間的合作機(jī)制。對(duì)于不正當(dāng)定價(jià)和瓜分市場(chǎng)協(xié)議之類的壟斷行為， 應(yīng)該由反壟斷部門(mén)處理;而對(duì)于發(fā)放許可， 確立行業(yè)運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)該收取的價(jià)格等問(wèn)題， 應(yīng)該由有關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)。此外， 在行業(yè)監(jiān)管部門(mén)與反壟斷部門(mén)之間還應(yīng)該構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局。通過(guò)這些措施不僅可以明確我國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的職權(quán)劃分，而且可以完善其整體調(diào)控機(jī)制，對(duì)于整頓電信業(yè)的壟斷局面意義深遠(yuǎn)。