后危機(jī)時(shí)代錯(cuò)綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢(shì)對(duì)我國銀行業(yè)審慎監(jiān)管理念和制度也產(chǎn)生了諸多的沖擊并帶來了一定的挑戰(zhàn)。在此背景下，從2009年下半年開始，銀監(jiān)會(huì)陸續(xù)發(fā)布了《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》、《個(gè)人貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》(以下簡(jiǎn)稱“三個(gè)辦法一個(gè)指引”)。本文試圖從后危機(jī)時(shí)代審慎監(jiān)管的視角來分析“三個(gè)辦法一個(gè)指引”的基本功效，以期進(jìn)一步提高銀行業(yè)和監(jiān)管部門貫徹執(zhí)行的自覺性。

金融危機(jī)推動(dòng)審慎監(jiān)管理論發(fā)展

傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管在本質(zhì)上為微觀審慎監(jiān)管，監(jiān)管當(dāng)局從微觀的角度設(shè)定相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求，通過一系列審慎性監(jiān)管措施避免個(gè)體銀行的失敗，進(jìn)而保證銀行體系的健康。微觀審慎監(jiān)管的背后體現(xiàn)了傳統(tǒng)的監(jiān)管哲學(xué):只要確保單個(gè)金融機(jī)構(gòu)是安全穩(wěn)健的，那么，作為所有金融機(jī)構(gòu)集合體的金融體系也就實(shí)現(xiàn)了安全穩(wěn)定。然而，美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)，促使監(jiān)管者和學(xué)術(shù)界開始對(duì)傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管理念進(jìn)行反思:危機(jī)的爆發(fā)和放大不僅僅是因?yàn)閱渭毅y行過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或管理不慎的結(jié)果，更重要的是宏觀層面的失衡以及金融機(jī)構(gòu)之間各種形式風(fēng)險(xiǎn)傳遞的結(jié)果;單家銀行穩(wěn)定只是銀行體系穩(wěn)定的必要條件，而不是充分條件;銀行監(jiān)管不能只見樹木，不見森林，必須同時(shí)關(guān)注個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！昂暧^審慎監(jiān)管”因此逐漸受到重視。宏觀審慎監(jiān)管認(rèn)為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是由單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的行為累積引起的，是金融體系內(nèi)生的，是金融機(jī)構(gòu)“集體行動(dòng)”的結(jié)果。

與微觀審慎監(jiān)管相比，宏觀審慎監(jiān)管具有以下特點(diǎn):

監(jiān)管目標(biāo)。宏觀審慎監(jiān)管將整個(gè)銀行體系看作是一個(gè)完整的系統(tǒng)進(jìn)行研究，其目標(biāo)是要確保整個(gè)銀行體系的安全穩(wěn)定。宏觀審慎監(jiān)管的最終目標(biāo)是減少金融危機(jī)帶來的宏觀經(jīng)濟(jì)損失，將金融危機(jī)的宏觀經(jīng)濟(jì)成本最小化。

關(guān)注對(duì)象。宏觀審慎監(jiān)管不過分關(guān)注單一的金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健情況，而是更加關(guān)注包括銀行體系在內(nèi)的整個(gè)金融體系的整體穩(wěn)定性，重點(diǎn)關(guān)注那些對(duì)金融穩(wěn)定具有系統(tǒng)性重要影響的機(jī)構(gòu)和部門，并在監(jiān)管資源配置方面適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行傾斜。

風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)。宏觀審慎監(jiān)管認(rèn)為，金融體系的風(fēng)險(xiǎn)具有內(nèi)生的性質(zhì)。金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)生性，使得單個(gè)銀行的行為，對(duì)其個(gè)體而言，可能是有助于其安全和穩(wěn)健的，但當(dāng)這些個(gè)體的行為疊加時(shí)，就會(huì)對(duì)整個(gè)銀行體系造成不穩(wěn)定的影響，形成“合成謬誤”。

監(jiān)管視野。面對(duì)影響金融穩(wěn)定的諸多風(fēng)險(xiǎn)因素，僅僅依靠微觀層面的審慎監(jiān)管無能為力。只有囊括宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的監(jiān)管視野，才能找出對(duì)金融體系產(chǎn)生潛在重大不利影響的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)因素。

國際銀行業(yè)發(fā)展實(shí)踐證明，無論微觀審慎監(jiān)管還是宏觀審慎監(jiān)管，離開任何一方都難以確保實(shí)現(xiàn)金融體系穩(wěn)定。在清晰明確的分工基礎(chǔ)上把宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管結(jié)合起來，才能實(shí)現(xiàn)兩者的充分對(duì)接、有效配合、相互滲透和有機(jī)統(tǒng)一，從而為實(shí)現(xiàn)銀行體系的安全穩(wěn)健提供充分必要條件。

新形勢(shì)下審慎監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

面對(duì)后危機(jī)時(shí)代復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，銀監(jiān)會(huì)未雨綢繆，積極應(yīng)對(duì)，引領(lǐng)我國銀行業(yè)整體抗住了危機(jī)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升，但后危機(jī)時(shí)代錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，也給我國銀行業(yè)的審慎監(jiān)管帶來了諸多問題，使其面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

風(fēng)險(xiǎn)管理基本面動(dòng)搖，壓力驟增

信貸管理脫離基礎(chǔ)、背離基本。美國次貸危機(jī)的深刻教訓(xùn)告訴我們，信貸管理要堅(jiān)守基本底線，一定要把貸款放給有償還能力的借款人。后危機(jī)時(shí)代，我國銀行業(yè)機(jī)構(gòu)緊跟國家經(jīng)濟(jì)刺激政策的步伐，信貸投放天量增長(zhǎng)。在此過程中，很多銀行放松了貸款調(diào)查、審查和貸后資金管理的基本制度和要求，違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，背離了過去銀行業(yè)信貸管理的一些基本做法，動(dòng)搖了信貸管理的基礎(chǔ)。

內(nèi)控基礎(chǔ)薄弱，缺乏有效制衡。大中型銀行內(nèi)控不健全，法人治理水平較低。由于內(nèi)部缺乏有效的制衡機(jī)制，導(dǎo)致操作風(fēng)險(xiǎn)較高。尤其是有些銀行忽視科學(xué)決策，片面追求市場(chǎng)份額、規(guī)模效益，信貸管理上的內(nèi)控機(jī)制存在漏洞、缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)約束和制衡機(jī)制，案件風(fēng)險(xiǎn)陡增，給銀行審慎監(jiān)管增加了難度。

信用風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張，資本監(jiān)管壓力加大。2009年銀行業(yè)新增人民幣貸款9.59萬億元，增速達(dá)31.7%，新增貸款呈現(xiàn)行業(yè)集中、客戶集中和中長(zhǎng)期化趨勢(shì)，銀行信貸資產(chǎn)集中度風(fēng)險(xiǎn)凸顯。據(jù)銀監(jiān)會(huì)調(diào)查顯示，貸款未使用部分約占2009年新增貸款17.4%，大量信貸資金閑置在大企業(yè)賬上，同時(shí)一些銀行違規(guī)發(fā)放貸款。據(jù)國家審計(jì)署2009年對(duì)國內(nèi)6家銀行進(jìn)行審計(jì)和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些基層銀行機(jī)構(gòu)向不符合條件的房地產(chǎn)企業(yè)提供貸款215億元，向不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或未經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)的投資項(xiàng)目發(fā)放貸款106.9億元，因貸后監(jiān)管不嚴(yán)有43.6億元信貸資金違背貸款用途。在2009年銀行信貸激增的背后，銀行的貸款質(zhì)量總體呈現(xiàn)向下遷徙的趨勢(shì)，貸款質(zhì)量令人擔(dān)憂。同時(shí)，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的急速擴(kuò)張，各行資本充足率下降明顯，個(gè)別銀行接近監(jiān)管底線。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，泡沫滋生

經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡。一是投資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。2009年，在政府刺激計(jì)劃的拉動(dòng)下，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資全年增幅達(dá)35.2%;房地產(chǎn)開發(fā)投資增幅37.5%，增速較快。二是產(chǎn)業(yè)過剩突出。一些行業(yè)產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)問題愈演愈烈。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2009年末鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩超過1億噸，水泥行業(yè)產(chǎn)能過剩3億噸，而在建水泥生產(chǎn)線超過200條。三是資金流向結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。一方面，新增貸款大部分流向了地方政府融資平臺(tái)，金融風(fēng)險(xiǎn)加劇;另一方面，新增信貸資金直接或間接流入房市，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)正在快速集聚。

資產(chǎn)泡沫滋生。由于短時(shí)間里投資和貸款的快速增長(zhǎng)，帶來了流動(dòng)性過剩，投機(jī)活動(dòng)也開始活躍，并不斷推動(dòng)股市、房市以及初級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格暴漲，進(jìn)一步加劇資產(chǎn)泡沫化。從我國股市來看，上證指數(shù)從2008年底1664點(diǎn)，漲到了2009年末3277點(diǎn)，漲幅高達(dá)96.94%;從我國房市看，房地產(chǎn)價(jià)格在2009年初經(jīng)過微幅調(diào)整后，于2009年下半年開始持續(xù)大幅上漲，70個(gè)大中城市房?jī)r(jià)比年初漲幅達(dá)20%#12316;50%。泡沫的滋生嚴(yán)重干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序，危及銀行資產(chǎn)的安全。

法律體系待修復(fù)，法規(guī)執(zhí)行需強(qiáng)化

貸款管理法規(guī)嚴(yán)重缺位。自銀監(jiān)會(huì)成立以來貸款管理僅有一部較為系統(tǒng)的貸款管理規(guī)章——《貸款通則》，但過于陳舊，很多條款已經(jīng)在實(shí)踐中被突破，一般不主張適用。而其他法規(guī)過于籠統(tǒng)和零亂，無法覆蓋貸款管理的方方面面。《商業(yè)銀行法》、《金融違法行為處罰辦法》以及其他一些規(guī)章和規(guī)范性文件，對(duì)貸款管理作了一些籠統(tǒng)和零星的規(guī)定，但不成系統(tǒng)、不夠全面。隨著2009年上半年信貸投放的天量激增，催生了風(fēng)險(xiǎn)，而貸款管理法規(guī)的缺位對(duì)我國銀行業(yè)審慎監(jiān)管造成了較大影響。

監(jiān)管法規(guī)的執(zhí)行力有待加強(qiáng)。隨著我國金融業(yè)的發(fā)展，初步形成了一套對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)體系，但法規(guī)的執(zhí)行力有待加強(qiáng)。其中一個(gè)非常突出的問題是大量的規(guī)章和規(guī)范性文件中指導(dǎo)性的條款多、處罰性規(guī)定少，具體執(zhí)法過程中處罰能援引的條款有限，缺乏操作性和執(zhí)行力，監(jiān)管法規(guī)執(zhí)行力不足導(dǎo)致審慎監(jiān)管的捉襟見肘。

踐行新規(guī)的重要性

貸款新規(guī)充分吸取了國際先進(jìn)銀行貸款管理經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)規(guī)范和整理了我國銀行業(yè)長(zhǎng)期以來貸款管理方面的做法，對(duì)后危機(jī)時(shí)代加強(qiáng)和完善我國銀行業(yè)審慎監(jiān)管具有多重功效。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)，引導(dǎo)貸款管理回歸基本

全面引導(dǎo)貸款管理回歸基本。一方面，新規(guī)全面規(guī)定了貸款管理全流程各個(gè)環(huán)節(jié)的基本方面，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)全面夯實(shí)貸款管理的基礎(chǔ)，對(duì)過去的貸款管理制度進(jìn)行了全面的總結(jié)和升華;另一方面，我國銀行業(yè)近年來漸漸遠(yuǎn)離了過去貸款管理的一些優(yōu)良傳統(tǒng)和基本做法，比如上世紀(jì)90年代的許多駐廠信貸員對(duì)一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況了如指掌，新規(guī)很多規(guī)定又重申了這些傳統(tǒng)精華，處處閃爍著回歸基本的光輝。在新規(guī)合理引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在貸款管理方面堅(jiān)持基礎(chǔ)、回歸基本的有效規(guī)制下，我國銀行業(yè)審慎監(jiān)管必能再上臺(tái)階。

通過全流程、精細(xì)化管理，提高內(nèi)控管理和法人治理水平。新規(guī)著力打造貸款的全流程管理，從貸款的受理到貸后的管理處置，環(huán)環(huán)相扣，強(qiáng)調(diào)各部門和崗位之間的制衡，以立體化制約促精細(xì)化管理，深度契合法人治理的精要。這必將促進(jìn)我國銀行業(yè)機(jī)構(gòu)提高內(nèi)控管理、健全法人治理，有助于將各類操作風(fēng)險(xiǎn)隱患，尤其是案件風(fēng)險(xiǎn)“見之于未形，防之于未發(fā)”。

緩解貸款信用風(fēng)險(xiǎn)，提高貸款質(zhì)量。對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的有效控制是新規(guī)的立法根本。通過對(duì)貸款的全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，加強(qiáng)貸款管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是強(qiáng)調(diào)貸款資金的支付審核和貸后管理，強(qiáng)化對(duì)借款人的合同約束等一系列規(guī)定，防范和化解貸款信用風(fēng)險(xiǎn)。

減少壞賬損失，降低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的擴(kuò)張。通過對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，一方面可以全面提高貸款質(zhì)量，減少壞賬損失和撥備，從而增大資本充足率計(jì)算公式的分子;另一方面可以緩釋貸款風(fēng)險(xiǎn)，有效控制風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的擴(kuò)張，從而減小計(jì)算公式的分母。以此達(dá)到充實(shí)資本、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)的作用。

建立更為科學(xué)合理的考核激勵(lì)體制。新規(guī)要求建立各崗位的考核和問責(zé)機(jī)制，旨在進(jìn)一步按崗位的特點(diǎn)設(shè)計(jì)考核和問責(zé)機(jī)制，并講究激勵(lì)與問責(zé)的平衡，從而改變目前我國銀行業(yè)機(jī)構(gòu)存在的業(yè)務(wù)激勵(lì)“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”，風(fēng)險(xiǎn)管理“重眼前、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)”等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)更合理、更人性化的激勵(lì)約束。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，加強(qiáng)審慎監(jiān)管與相關(guān)政策銜接

與貨幣政策的銜接。確保信貸資金投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，防止貸款挪用于股市、房市。新規(guī)規(guī)定了兩種支付方式，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)放款和支付的管理，動(dòng)態(tài)監(jiān)控貸后資金使用，從而形成一道防止貸款資金被挪用的鐵閘。這必將有效扼制信貸資金挪用于股市、房市等，確保信貸資金的有效投入，從而防止資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫的滋生和風(fēng)險(xiǎn)的傳遞，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，為宏觀審慎監(jiān)管營造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。同時(shí)，通過實(shí)貸實(shí)付抑制貸款的過量上升，控制流動(dòng)性泛濫。新規(guī)以實(shí)貸實(shí)付代替過去的實(shí)貸實(shí)存，不僅可以保證同樣數(shù)量的貸款更多地投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而且可以有效抑制貸款數(shù)量的激增，對(duì)平息通脹壓力會(huì)有明顯的效果。

與產(chǎn)業(yè)政策銜接。有效防止集中度風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。針對(duì)當(dāng)前信貸集中度風(fēng)險(xiǎn)較為突出的情形，新規(guī)強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)一授信制度和風(fēng)險(xiǎn)限額管理制度，從而有力控制信貸資金偏向單一客戶，偏向某一類客戶如平臺(tái)公司，偏向某一行業(yè)如房地產(chǎn)行業(yè)。通過引導(dǎo)信貸結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡和可持續(xù)發(fā)展，奠定長(zhǎng)期宏觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)。

完善監(jiān)管法律框架，增強(qiáng)監(jiān)管法規(guī)執(zhí)行力

在規(guī)章層面系統(tǒng)規(guī)范了貸款管理。新規(guī)徹底改變了銀監(jiān)會(huì)成立以來在貸款管理上相關(guān)法規(guī)尤其是規(guī)章層面法規(guī)缺位，使銀監(jiān)會(huì)在監(jiān)管最重要的環(huán)節(jié)——貸款管理上更加有法可依，從而完善了銀行業(yè)審慎監(jiān)管的法律框架。

以嚴(yán)厲的處罰作為保障，增強(qiáng)監(jiān)管權(quán)威性。新規(guī)在法律責(zé)任章節(jié)，均援引了銀監(jiān)法最具執(zhí)行力和威懾力的法條，以嚴(yán)刑峻法保障新規(guī)的有效執(zhí)行。對(duì)比以往相關(guān)法規(guī)，新規(guī)對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定更加嚴(yán)厲，在審慎監(jiān)管的核心之

一——貸款管理方面增強(qiáng)了執(zhí)法的可操作性和執(zhí)行力度，從而大大提高了監(jiān)管的權(quán)威性。

帶動(dòng)社會(huì)信用水平提高，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

多方參與，提升全社會(huì)合規(guī)意識(shí)。社會(huì)信用水平的提高可以說是審慎監(jiān)管的長(zhǎng)遠(yuǎn)根本保障。新規(guī)的實(shí)施，不能僅靠監(jiān)管部門的推動(dòng)，關(guān)鍵在于銀行業(yè)機(jī)構(gòu)自我控制、自主執(zhí)行，還有賴于政府部門、客戶和廣大金融消費(fèi)者的廣泛參與。在新規(guī)的宣傳貫徹執(zhí)行過程中，伴隨著政府部門、銀行、金融消費(fèi)者多方的參與和執(zhí)行，廣大社會(huì)公眾金融意識(shí)和合規(guī)理念必能得到整體提高，從而帶動(dòng)社會(huì)信用水平的提高。

強(qiáng)調(diào)合同約束，增強(qiáng)參與者契約意識(shí)。強(qiáng)化合同管理是新規(guī)的一大亮點(diǎn)。貸款新規(guī)強(qiáng)調(diào)合同或協(xié)議的有效管理，強(qiáng)化貸款風(fēng)險(xiǎn)要點(diǎn)的控制，加強(qiáng)對(duì)借款人、擔(dān)保人等合同參與者的契約約束。在參與者之間設(shè)定牢固的契約約束條款，改變以往“重人情、輕合同”的理念和做法，有助于社會(huì)公眾契約意識(shí)的逐漸樹立和強(qiáng)化，從而提高社會(huì)信用水平。

遏制非正規(guī)金融畸形發(fā)展，維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序和社會(huì)穩(wěn)定。新規(guī)通過對(duì)貸款用途的管理，可以限制信貸資金流入非正規(guī)金融，從而遏制非正規(guī)金融急速膨脹，不僅有助于正規(guī)金融和非正規(guī)金融之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離，還能有效控制非正規(guī)金融無序發(fā)展帶來的諸多危害，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

(作者單位:安徽省銀監(jiān)局，本文系安徽銀監(jiān)局課題，課題組組長(zhǎng):施其武，成員:錢震寧、張愛民、楊梅、周建麗、鄭立)