全球視野的存款保險(xiǎn)變革趨勢

金融危機(jī)促成國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)通過《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》

金融危機(jī)的發(fā)生再次凸顯了建立存款保險(xiǎn)制度的必要性和重要性，而如何建立一套國際通行的存款保險(xiǎn)制度準(zhǔn)則也被存款保險(xiǎn)相關(guān)國際組織所關(guān)注。2009年6月，國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)共同發(fā)布了《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》(下稱《核心原則》)。在借鑒各國現(xiàn)行存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《核心原則》強(qiáng)調(diào)要建立一個(gè)普適性強(qiáng)的、能夠在更多國家運(yùn)用的存款保險(xiǎn)架構(gòu)，并特別研究了存款保險(xiǎn)制度建立的先決條件和存款保險(xiǎn)制度的具體設(shè)計(jì)。強(qiáng)調(diào)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與安全網(wǎng)其他部門之間的信息共享及協(xié)調(diào)是此次《核心原則》最為突出的地方之一。

《核心準(zhǔn)則》反映了未來需要更加重視存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的跨部門協(xié)調(diào)

《核心準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)應(yīng)有一個(gè)框架機(jī)制，來確保存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與金融安全網(wǎng)其他成員之間建立日常的緊密協(xié)作和信息共享，使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與安全網(wǎng)其他部門之間的信息共享及協(xié)調(diào)成為未來存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間關(guān)系，以及掌握的信息基礎(chǔ)看，除了銀行自身以外，其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往掌握了解銀行的主要信息，這些信息可能是在賠付存款人時(shí)所必須的。而中央銀行擁有大量關(guān)于整個(gè)金融體系的信息，對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也有直接影響。為了保證存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲得它所需要的信息，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)、中央銀行需要協(xié)作開展信息收集和共享。另外，盡管信息共享的非正式安排有時(shí)也運(yùn)作得不錯(cuò)，但《核心準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)信息共享最好還是通過立法、備忘錄、法律協(xié)議或這些方法的聯(lián)合而成為一種比較正式的安排。跨部門協(xié)調(diào)更加重要的另外一個(gè)原因是存款保險(xiǎn)制度不能夠單獨(dú)解決系統(tǒng)性大面積的銀行破產(chǎn)或者金融體系的“系統(tǒng)性危機(jī)”，系統(tǒng)性危機(jī)需要整個(gè)金融體系安全網(wǎng)成員共同協(xié)作應(yīng)對。此外，處置系統(tǒng)性危機(jī)的成本也不應(yīng)該只由存款保險(xiǎn)體系來承擔(dān)。

《核心準(zhǔn)則》反映了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的跨國協(xié)調(diào)更加重要

從次貸危機(jī)在美國爆發(fā)并惡化成為全球性金融危機(jī)的歷程看，存款保險(xiǎn)跨國協(xié)作非常重要?！逗诵脑瓌t》指出，只要能夠保證保密，在需要的情況下，不同國家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間、各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和其他國家金融安全網(wǎng)成員之間應(yīng)該能夠交換所有相關(guān)信息。實(shí)際上，國際協(xié)調(diào)也是此次《核心原則》發(fā)布的體現(xiàn):與以往各國際機(jī)構(gòu)單獨(dú)發(fā)布指引不同，此次《核心原則》是國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)共同發(fā)布。國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)第八屆全球年會(huì)也是由國際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、金融穩(wěn)定協(xié)會(huì)及巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)共同主辦，會(huì)議核心議題之一也是存款保險(xiǎn)制度在金融穩(wěn)定方面的作用。另外，從金融危機(jī)的發(fā)展軌跡看，這次金融危機(jī)雖然起源于美國，但世界各國金融體系都受到了不同程度影響，換言之，在缺乏一個(gè)全球性的金融穩(wěn)定體系的背景下，金融危機(jī)本身就具有全球化的特征，《核心原則》強(qiáng)調(diào)了跨境保險(xiǎn)問題，并希望以此引導(dǎo)各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的國際合作。

國別層面的存款保險(xiǎn)制度變革特點(diǎn)

從國別情況看，已經(jīng)建立存款保險(xiǎn)制度的國家紛紛擴(kuò)大存款保險(xiǎn)職責(zé)范圍、提高存款保險(xiǎn)的保險(xiǎn)限額，并將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為處置倒閉銀行的平臺(tái)，最大限度維護(hù)存款人的利益并維護(hù)金融體系的穩(wěn)定?？偟膩砜?，有五個(gè)非常顯著的特點(diǎn)。

提高存款保險(xiǎn)限額或臨時(shí)性采取全額存款擔(dān)保政策，成為各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)對金融危機(jī)的重要舉措

從次貸危機(jī)演變歷程看，提高存款保險(xiǎn)限額，以最大限度保護(hù)存款人利益，增強(qiáng)存款人信心成為多數(shù)國家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的普遍做法(表1)。2008年10月，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司宣布將存款保險(xiǎn)限額臨時(shí)從10萬美元提高到25萬美元。歐盟各國也在現(xiàn)有存款保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上，迅速推出存款擔(dān)保措施。另外，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司始終能夠做到在銀行倒閉后的第一時(shí)間對存款人的受保存款提供保障，以防止支付體系崩潰。對于未受保存款，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司還采取預(yù)先賠付50%的機(jī)制，最大限度地保護(hù)了存款人權(quán)益，較好地維護(hù)了金融穩(wěn)定，成為美國應(yīng)對金融危機(jī)的典型特色。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)限有所擴(kuò)大

次貸危機(jī)以來，各國都對其金融監(jiān)管體系以及金融監(jiān)管的國際合作進(jìn)行了深刻的反思，其中以美國和英國最為典型，兩國的金融監(jiān)管主管部門或者財(cái)政部都提出了各自的相關(guān)改革建議。

2008年3月，美國財(cái)政部發(fā)布了《現(xiàn)代金融監(jiān)管改革藍(lán)圖》，在分析了美國金融市場面臨的短期、中期及長期風(fēng)險(xiǎn)和美國金融監(jiān)管存在的諸多問題后，提出了短期、中期和長期的改革目標(biāo)，逐步構(gòu)建靈活而高效的現(xiàn)代金融監(jiān)管架構(gòu)，以便更好地應(yīng)對可能的危機(jī)、提高美國金融業(yè)的競爭力，而構(gòu)建靈活而高效的現(xiàn)代金融監(jiān)管架構(gòu)核心之一，就是進(jìn)一步充實(shí)美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)管權(quán)限。2009年3月，美國財(cái)政部在《現(xiàn)代金融監(jiān)管改革藍(lán)圖》基礎(chǔ)上又公布了《金融架構(gòu)框架改革:奠定新的基礎(chǔ)》。在維護(hù)金融安全網(wǎng)方面，《金融架構(gòu)框架改革》有兩大核心改革提議:成立消費(fèi)者金融保護(hù)署和針對金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管改革法案。成立消費(fèi)者金融保護(hù)署的提議在2009年11月初已經(jīng)通過美國國會(huì)眾議院審議，而針對金融業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管改革法案也已與眾議院金融服務(wù)委員會(huì)達(dá)成一致。從公布的材料看，美國很可能將成立一個(gè)由財(cái)政部牽頭、由美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成的金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)向國會(huì)提出銀行監(jiān)管建議，甄別出需要接受更多監(jiān)管的公司和金融活動(dòng)，對于那些可能會(huì)威脅公司或市場的金融活動(dòng)實(shí)施更嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。其中，《金融架構(gòu)框架改革》建議美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在得到美聯(lián)儲(chǔ)和財(cái)政部許可情況下，可以向有償付能力的公司發(fā)放貸款或者提供擔(dān)保，以防止后者因?yàn)轭A(yù)先參與的某種金融活動(dòng)出現(xiàn)問題而威脅到整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司因上述救助活動(dòng)發(fā)生的任何損失可先從財(cái)政部借錢支付，之后由經(jīng)評估資產(chǎn)規(guī)模超過100億美元的金融企業(yè)提供償付資金。如果這項(xiàng)建議能夠最終形成法律，將有助于把未來存款保險(xiǎn)援助行動(dòng)的成本轉(zhuǎn)向由金融業(yè)而非納稅人。

對于英國而言，2007年9月的北巖銀行危機(jī)也促使英國金融當(dāng)局痛定思痛。2007年10月，英國金融管理三方委員會(huì)公布了一份銀行改革討論文稿，向社會(huì)征求銀行改革與存款者保護(hù)建議。2008年1月，英國公布了關(guān)于金融穩(wěn)定與存款人保護(hù)的顧問文本。在此基礎(chǔ)上，2009年3月，英國金融服務(wù)局公布了金融監(jiān)管改革的《特納報(bào)告:通過監(jiān)管改革應(yīng)對全球性金融危機(jī)》。報(bào)告指出，全球金融監(jiān)管體系的漏洞、銀行表外業(yè)務(wù)資本要求不足、在險(xiǎn)價(jià)值(VAR)缺陷、市場自律不完善等問題是造成危機(jī)的突出原因。此外報(bào)告還提出了一系列改革建議，其中第二章第四節(jié)“存款保險(xiǎn)與銀行處置”專門討論存款保險(xiǎn)在金融安全網(wǎng)中的作用和未來存款保險(xiǎn)的方向，報(bào)告指出存款保險(xiǎn)制度應(yīng)能確保絕大部分零售存款人在銀行發(fā)生倒閉時(shí)受到保護(hù)、應(yīng)保證存款人理解存款保險(xiǎn)的覆蓋范圍、應(yīng)建立銀行有序倒閉的破產(chǎn)機(jī)制。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的功能不斷創(chuàng)新和拓展，并成為金融安全網(wǎng)的核心成員

金融危機(jī)使美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)突破了傳統(tǒng)保障或支付職能，擴(kuò)展到金融救助、維護(hù)整個(gè)金融體系穩(wěn)定等。2008年9月，雷曼申請破產(chǎn)保護(hù)后，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司及時(shí)向雷曼控股的銀行實(shí)施“停止與禁止令”，規(guī)定未經(jīng)美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司同意，銀行不得向雷曼提供有擔(dān)保交易或其他形式的授信，不得進(jìn)行分紅或減少其資金頭寸。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的另外一個(gè)創(chuàng)新是對銀行債務(wù)和銀行間信用活動(dòng)進(jìn)行擔(dān)保，并成為美國政府為市場提供應(yīng)急流動(dòng)性的重要平臺(tái)。2008年10月，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司出臺(tái)臨時(shí)性擔(dān)保計(jì)劃，對2009年6月30日以前銀行發(fā)行的高級(jí)無擔(dān)保優(yōu)先債務(wù)提供為期3年的擔(dān)保。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的擔(dān)保超過了傳統(tǒng)意義上的存款人領(lǐng)域，有利于銀行間市場恢復(fù)流動(dòng)性。另外，2008年9月，愛爾蘭也宣布在前期提高存款人保險(xiǎn)限額的基礎(chǔ)上，對6家主要銀行的機(jī)構(gòu)存款和債務(wù)等提供保障。此外，2008年11月，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司與財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)共同制定了花旗銀行救助計(jì)劃，其中美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司將為花旗銀行3060億元不良資產(chǎn)池提供最高達(dá)100億美元的擔(dān)保，對不良資產(chǎn)提供擔(dān)保也是對傳統(tǒng)意義上存款保險(xiǎn)功能的突破，維護(hù)了整個(gè)金融市場和金融體系的穩(wěn)定。

金融危機(jī)導(dǎo)致存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)支付激增，修改費(fèi)率制度成為必然選擇

2008年10月，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司宣布修改費(fèi)率制度，新修訂的費(fèi)率制度在衡量受保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，更多考慮反映銀行風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)變化情況的客觀因素，如大額存單、銀行發(fā)行的有擔(dān)保和無擔(dān)保債務(wù)頭寸等，以引導(dǎo)各受保機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制和審慎經(jīng)營。根據(jù)美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的資料，2009年銀行倒閉已使該公司耗資約250億美元，預(yù)計(jì)到2013這一數(shù)字將增至1000億美元。大量中小銀行和社區(qū)銀行倒閉使得美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司面臨較大的支付壓力。此外修改費(fèi)率制度難以在短期內(nèi)籌集到適宜的保險(xiǎn)費(fèi)，因此，即便在2008年10月修訂之后，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司仍然面臨較大的資金壓力。

金融危機(jī)背景下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的國際協(xié)調(diào)有所發(fā)展

鑒于金融危機(jī)的全球性特征，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)必須國際合作才能夠最大可能減輕金融危機(jī)對本國金融體系產(chǎn)生不利影響。2008年10月，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司是通過為外資銀行分行提供臨時(shí)性擔(dān)保，成為政府防止國際金融風(fēng)險(xiǎn)對本國金融穩(wěn)定影響的平臺(tái)。在全球金融市場高度一體化的情況下，相較于外資法人銀行，外資銀行分行與境外有更加直接和緊密的業(yè)務(wù)聯(lián)系，其經(jīng)營出現(xiàn)問題直接威脅到本國存款人的利益，危及本國金融穩(wěn)定。為此，部分國家和地區(qū)，如澳大利亞、新西蘭和香港等將全額擔(dān)保的范圍擴(kuò)展到外資銀行分行。

啟示與建議

從各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在此次全球性金融危機(jī)中的作用與表現(xiàn)看，存款保險(xiǎn)制度即是應(yīng)對金融危機(jī)的必要措施，也是金融安全網(wǎng)的基礎(chǔ)性制度安排。在全球經(jīng)濟(jì)金融高度一體化的情況下，金融風(fēng)險(xiǎn)的形成、發(fā)展和演變都更為迅速和復(fù)雜。制度化的存款擔(dān)保機(jī)制是應(yīng)對金融危機(jī)的最佳手段，有利于通過較長時(shí)期保費(fèi)積累增加基金規(guī)模。

抓住當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)

從國家層面看，隨著我國以國有商業(yè)銀行市場化改革和上市等為主要內(nèi)容的金融體制改革逐步深化，我國基本上建立起了以市場約束和資本充足率監(jiān)管為基礎(chǔ)的監(jiān)管框架，國家信譽(yù)擔(dān)保逐步從金融機(jī)構(gòu)中退出是必然的選擇，需要建立與之相適應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制。從金融機(jī)構(gòu)看，我國金融機(jī)構(gòu)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)還是以資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)的信貸風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的金融安全網(wǎng)和存款保險(xiǎn)制度仍將在今后一段時(shí)期內(nèi)發(fā)揮主要的功能。應(yīng)該充分利用當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)，加快推進(jìn)我國存款保險(xiǎn)制度建設(shè)的進(jìn)程，將有利于增強(qiáng)公眾對金融體系信心，有利于盡快處置現(xiàn)有的和即將產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，并對經(jīng)濟(jì)下行時(shí)所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)做好應(yīng)對準(zhǔn)備。

中央銀行與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的分工與協(xié)調(diào)是維護(hù)金融體系穩(wěn)定的基礎(chǔ)

在金融危機(jī)中，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過對存款人增加賠付和對銀行間債務(wù)市場的擔(dān)保，進(jìn)而緩解了中央銀行保持銀行體系流動(dòng)性面臨的巨大壓力。但從美國的案例看，處置像花旗這樣具有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)時(shí)，僅僅依賴存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是不夠的，還需要美聯(lián)儲(chǔ)參與承擔(dān)相關(guān)問題資產(chǎn)的損失。存款保險(xiǎn)公司只能對投保存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和理賠，對非存款類金融機(jī)構(gòu)如貝爾斯登公司這樣大的投資銀行等機(jī)構(gòu)的危機(jī)救助顯得無能為力。而英國北巖銀行的案例則進(jìn)一步說明，從公共金融安全網(wǎng)的整體而言，英國三邊金融穩(wěn)定制度框架難以維護(hù)金融穩(wěn)定。盡管有維護(hù)金融穩(wěn)定的諒解備忘錄，然而備忘錄條款過于粗糙，其法律層次也偏低，使得三方實(shí)際上很難充分、及時(shí)、緊密地合作，甚至出現(xiàn)由于互相推諉而降低了有效處理金融危機(jī)事件能力等問題。實(shí)踐表明，中央銀行負(fù)責(zé)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，而存款保險(xiǎn)制度負(fù)責(zé)金融風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)化解，在處置金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定中，必須將兩種制度相結(jié)合。

積極參與存款保險(xiǎn)制度建設(shè)的國際合作

全球化是過去幾十年世界經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展最為顯著的特點(diǎn)。在全球化背景下，現(xiàn)代金融的一個(gè)發(fā)展趨勢是銀行或金融集團(tuán)通過兼并重組、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等方式向國際化方向做大做強(qiáng)，成為金融巨型航母。但是一旦這樣的金融“巨無霸”陷入困境，僅靠一國存款保險(xiǎn)體系救助是力不從心的，還需要國際上各監(jiān)管當(dāng)局間充分合作，這就要求各國在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管法規(guī)上進(jìn)行融合或妥協(xié)?，F(xiàn)代金融的另外一個(gè)發(fā)展趨勢是金融創(chuàng)新的全球化。在這次的金融危機(jī)中，金融機(jī)構(gòu)“從發(fā)起到分散”經(jīng)營模式的本意是分散風(fēng)險(xiǎn)，但是金融創(chuàng)新并沒有將風(fēng)險(xiǎn)分散給最終投資人，而是以一種更為復(fù)雜和不透明的方式依然留存在高杠桿的銀行或者類似銀行的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部，結(jié)果產(chǎn)生了一個(gè)復(fù)雜的金融網(wǎng)絡(luò)，增加了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這也急需要加強(qiáng)各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的合作。我國應(yīng)該積極參與存款保險(xiǎn)制度建設(shè)的國際合作，以應(yīng)對未來全球性金融波動(dòng)對我國金融體系的影響。

(作者單位:財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究生部，

中國人民銀行?？谥行闹?