在適度寬松的貨幣政策下，地方政府融資呈現(xiàn)“井噴”式爆發(fā)。

2009年以來(lái)，在國(guó)家刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇一系列政策牽引下，地方政府依托資源壟斷優(yōu)勢(shì)和政府信用，紛紛建立投融資平臺(tái)，進(jìn)行大量債務(wù)融資活動(dòng)，用以當(dāng)?shù)亟煌?、城建、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。接受記者采訪時(shí)，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚表示，截至2009年底，地方政府融資平臺(tái)達(dá)8000多家，其中75％左右為區(qū)縣融資平臺(tái)。雖然這些區(qū)縣投融資平臺(tái)為我國(guó)政府融資和促進(jìn)區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了積極作用，但普遍存在資產(chǎn)債務(wù)率攀升、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，導(dǎo)致政府信用缺失，投資范圍不明確，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域擠出民間投資。

梳理區(qū)縣政府融資平臺(tái)、規(guī)范其融資行為是健全區(qū)縣政府財(cái)政，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必要之舉。

尚存兩大風(fēng)險(xiǎn)

融資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其可承受能力。中國(guó)人民銀行的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年5月末，政府融資平臺(tái)管理了約8萬(wàn)億元的總資產(chǎn)，負(fù)債高達(dá)5.26萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率約為60％；中金公司研究報(bào)告稱，至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額約為7.2萬(wàn)億元，其中2009年凈新增約3萬(wàn)億元。世界銀行的分析報(bào)告認(rèn)為，至2009年底，地方政府債務(wù)的規(guī)模估計(jì)有9萬(wàn)億左右。按照較為保守的估計(jì)，2009年底地方政府融資平臺(tái)貸款至少約5萬(wàn)億元。其中，區(qū)縣政府融資平臺(tái)很可能在2萬(wàn)億上下。

可見(jiàn)，在在銀行貸款相對(duì)寬松的情況下，區(qū)縣政府融資平臺(tái)雨后春筍般的增長(zhǎng)，加大了政府信貸需求，推動(dòng)了地方政府性債務(wù)的擴(kuò)張。據(jù)記者調(diào)查，北京18個(gè)區(qū)縣的融資平臺(tái)中，普遍資產(chǎn)債務(wù)率明顯偏高，運(yùn)營(yíng)存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

趙全厚談到，從他們進(jìn)行的一些典型調(diào)查地區(qū)來(lái)看，一些縣級(jí)政府2009年通過(guò)融資平臺(tái)融資規(guī)模數(shù)倍于其當(dāng)年財(cái)政收入規(guī)模。就其債務(wù)存量來(lái)看，大多數(shù)區(qū)縣政府債務(wù)余額占其當(dāng)年財(cái)政收入規(guī)模的比重約在100％一500％之間。在我國(guó)基層財(cái)政還沒(méi)有從根本上擺脫困難局面的情況下，大量依賴政府融資雖然在短期內(nèi)可以解決一些問(wèn)題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，則無(wú)疑進(jìn)一步加劇了區(qū)縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，很容易引發(fā)財(cái)政危機(jī)。

投資回報(bào)率低和政府財(cái)政能力有限客觀上決定了清償?shù)碾y度。在公共財(cái)政體制下，區(qū)縣政府融資平臺(tái)所借貸的資金也大多用于公共性較強(qiáng)的領(lǐng)域，但這些項(xiàng)目普遍回收周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，甚至有些項(xiàng)目的年現(xiàn)金收入不能支付融資成本，最終結(jié)果還是由政府財(cái)政來(lái)買單。從財(cái)務(wù)角度來(lái)看，部分區(qū)縣融資平臺(tái)的負(fù)債率已經(jīng)高于其資產(chǎn)，造成了償債風(fēng)險(xiǎn)。

以北京為例：目前北京大多數(shù)區(qū)縣政府融資平臺(tái)的主要業(yè)務(wù)是經(jīng)營(yíng)政府公共項(xiàng)目，收益率比較低，或者基本上是純投入，因此大多數(shù)債務(wù)需要通過(guò)地區(qū)財(cái)政來(lái)償還；且由于平臺(tái)債務(wù)占區(qū)縣財(cái)政收入比例較高，容易造成財(cái)政的壓力。

“由于區(qū)縣政府是基層政府，區(qū)縣經(jīng)濟(jì)薄弱和財(cái)政能力不強(qiáng)，這決定了其融資平臺(tái)的脆弱性。不過(guò)，因區(qū)縣政府所處的地理位置不同，其融資平臺(tái)的脆弱性也有不同特征。”

一般來(lái)說(shuō)，區(qū)政府往往隸屬于市政府，因此區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要明顯好于一般的縣域，但由于區(qū)級(jí)政府無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃還是在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)中均要服從市政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和布局，因此相對(duì)缺乏獨(dú)立性和自主性。而且區(qū)政府的財(cái)政能力受市政府和區(qū)政府之間財(cái)政體制的明顯約束，從而使區(qū)政府的自有財(cái)政收入與其轄區(qū)內(nèi)全口徑財(cái)政收入之比明顯偏低。加之，很多城市的土地規(guī)劃和土地收益權(quán)限基本上集中在市級(jí)政府，留存給區(qū)政府的空間非常有限，所以大多數(shù)區(qū)級(jí)政府難以通過(guò)土地滾動(dòng)開(kāi)發(fā)有效積累發(fā)展資金，土地財(cái)政實(shí)際上是“彼岸花”。

與區(qū)政府不同，縣級(jí)政府相對(duì)于獨(dú)立于大中城市，因此在土地開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)規(guī)劃方面獨(dú)立性強(qiáng)，回旋余地要大，具有空間開(kāi)發(fā)的潛力，由于縣域經(jīng)濟(jì)總的來(lái)說(shuō)較為薄弱，工業(yè)化程度不高，農(nóng)業(yè)占比較高，因此即使其自有收入占轄區(qū)內(nèi)全口徑財(cái)政收入比例較高，但由于收人總量不足，財(cái)政能力也處于弱勢(shì)。并且，由于縣域內(nèi)工業(yè)化和城市化率不高，縣級(jí)政府即使具有相對(duì)獨(dú)立的空間開(kāi)發(fā)潛力，但在短期內(nèi)缺乏開(kāi)發(fā)潛力，土地財(cái)政也一樣不能有效形成。

規(guī)范和加強(qiáng)管理雙管齊下

“無(wú)論是區(qū)政府還是縣政府基本上都缺乏如期清償債務(wù)的實(shí)際能力?！壁w全厚表示，各級(jí)政府有必要在及時(shí)規(guī)范區(qū)縣政府債務(wù)平臺(tái)融資行為實(shí)行謹(jǐn)慎融資的同時(shí)，加強(qiáng)其債務(wù)的管理，控制債務(wù)余額的膨脹，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

一般來(lái)說(shuō)，可以從以下幾方面對(duì)區(qū)縣投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范和管理：

盡快對(duì)區(qū)縣融資情況進(jìn)行清查摸底，掌握可靠的債務(wù)信息。我國(guó)地方政府債務(wù)目前存在著“底不明，數(shù)不清”的狀況。有些債務(wù)，甚至當(dāng)?shù)卣膊荒芮逦髁?。這必然增加債務(wù)管理控制的難度。因此，應(yīng)該盡快要求地方政府特別是區(qū)縣政府徹底清查債務(wù)情況，并以此決定債務(wù)平臺(tái)的再融資行為。

統(tǒng)一和規(guī)范區(qū)縣融資平臺(tái)，加強(qiáng)區(qū)縣政府對(duì)融資行為的統(tǒng)籌管理。根據(jù)一些地方的調(diào)查，一些地方的區(qū)縣依然存在著若干個(gè)融資平臺(tái)，多頭舉債，而且脫離政府財(cái)政的監(jiān)管，不利于加強(qiáng)債務(wù)管理。為此，應(yīng)該首先把不同種類的政府融資平臺(tái)統(tǒng)一整合，其融資必須和政府的公共職責(zé)相吻合，有科學(xué)合理的規(guī)劃為指導(dǎo)，其未來(lái)年度債務(wù)償還規(guī)模必須和財(cái)政能力相協(xié)調(diào)，否則就不能開(kāi)工項(xiàng)目和盲目舉債。這樣，才能使區(qū)縣政府融資建立在財(cái)政可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)之上。

加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)區(qū)縣政府債務(wù)的監(jiān)管力度，必要時(shí)可以考慮以適當(dāng)?shù)姆绞浇o予支持。一般來(lái)說(shuō)，區(qū)政府的債務(wù)融資大多數(shù)也是為了完成市政府統(tǒng)一規(guī)劃下的區(qū)域責(zé)任，因此市政府需要為此承擔(dān)必要的督導(dǎo)和扶助職責(zé)，即擔(dān)負(fù)著轄區(qū)管理責(zé)任。因此，市政府有義務(wù)監(jiān)督和控制區(qū)政府的融資行為，促進(jìn)其陽(yáng)光融資。甚至，為了避免區(qū)政府債務(wù)違約，市政府或者通過(guò)直接給予資助，或者通過(guò)財(cái)政體制調(diào)整下放必要的財(cái)力給予支持。在那些實(shí)行“省直管縣”的地方，省級(jí)政府同樣負(fù)責(zé)縣政府的融資行為和財(cái)力支持。

進(jìn)行體制創(chuàng)新，梳理和提升區(qū)縣政府融資平臺(tái)?？梢钥紤]的是，在區(qū)縣政府自身融資平臺(tái)整合和統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，通過(guò)將市政府的融資平臺(tái)和區(qū)政府的融資平臺(tái)做進(jìn)一步的規(guī)范整合，以市政府融資平臺(tái)作為總部，采取母子公司方式，將區(qū)政府的融資平臺(tái)統(tǒng)合起來(lái)，加大融資平臺(tái)總體財(cái)務(wù)能力和從內(nèi)在機(jī)制上構(gòu)建市對(duì)區(qū)融資渠道的規(guī)范管理和控制。縣級(jí)政府融資平臺(tái)也可以考慮以省級(jí)政府牽頭進(jìn)行規(guī)范性整合，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成集團(tuán)化組合。這雖然是個(gè)辦法，但不能不看到，實(shí)施起來(lái)難度很大。

加強(qiáng)區(qū)縣政府及其融資平臺(tái)的信息公開(kāi)，讓民眾和社會(huì)來(lái)監(jiān)督政府。政府信息公開(kāi)是我國(guó)未來(lái)改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。結(jié)合政府信息公開(kāi)，可以考慮首先將政府財(cái)政信息、融資信息公開(kāi)。這一方面可以推進(jìn)政府信息公開(kāi)的的改革步伐，另一方面也借此引人民間監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督約束區(qū)縣政府的融資行為，使區(qū)縣政府舉債建立在廣泛的群眾基礎(chǔ)之上。

強(qiáng)化區(qū)縣政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和加快建立償債基金制度。要加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣政府及其融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的制度建設(shè)，并且針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別設(shè)定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。與此同時(shí)，根據(jù)警示程度的不同，相機(jī)設(shè)定級(jí)別不同的政府償債基金制度，多方籌集化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的渠道，確保區(qū)縣政府債務(wù)融資的可持續(xù)發(fā)展。

科學(xué)合理鑒別區(qū)縣政府融資平臺(tái)。將經(jīng)營(yíng)性融資平臺(tái)與公共性融資平臺(tái)分別對(duì)待。調(diào)研顯示，不少區(qū)縣政府既通過(guò)其直接控制的融資平臺(tái)融資，也通過(guò)其轄下的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)融資平臺(tái)融資，這容易造成“政企不分”和“政資不分”問(wèn)題。建議政府部門按照公共財(cái)政的公共性原則，逐步將從事公共業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)與從事盈利性業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)分離，為規(guī)范區(qū)縣政府融資平臺(tái)奠定前提。

再如，北京市的區(qū)縣融資平臺(tái)大多數(shù)隸屬于國(guó)資委，甚至是直接經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的運(yùn)作業(yè)務(wù)。這雖然能夠有效利用這些公司的固有優(yōu)勢(shì)，但卻可能造成為政府融資的公共平臺(tái)與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的變相混合，使政府公共投資資金混合于經(jīng)營(yíng)性資金，長(zhǎng)期看，容易影響“政企分離”、“政資分離”的改革成果。未來(lái)改革，或者單獨(dú)設(shè)立專屬于公共財(cái)政的公共融資平臺(tái)，區(qū)別于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)信用；或者注重在公司內(nèi)部的分帳設(shè)立管理。