[摘要]土地流轉(zhuǎn)制度的推行使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，從制度需求以及經(jīng)濟(jì)供給兩方面分析農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障面，臨的機(jī)遇機(jī)制;并從我國(guó)西部農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀，以及對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的制約機(jī)制進(jìn)行分析。在這兩個(gè)相輔相成的制度中，建立一種替代機(jī)制，首先建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，弱化農(nóng)村土地保障功能，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn) 西部地區(qū) 農(nóng)村社會(huì)保障

黨的十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，要依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利:賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變;做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障。

同時(shí)，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者也從不同角度對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行分析，如黨國(guó)英(2004)認(rèn)為應(yīng)建立“國(guó)家失地農(nóng)民賬戶”和“國(guó)家失地農(nóng)民保障基金”，將土地流轉(zhuǎn)收益陸續(xù)發(fā)給農(nóng)民，長(zhǎng)期保障農(nóng)民生活，避免農(nóng)民短期行為。唐愛(ài)玲(2008)認(rèn)為政府應(yīng)將“土地?fù)Q保障”政策落實(shí)到位，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。崔智敏(2007)認(rèn)為城市化過(guò)程中的土地流轉(zhuǎn)制度造成大量的農(nóng)民失去土地，易造成社會(huì)不穩(wěn)定，建議通過(guò)“土地?fù)Q保障”建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，社會(huì)保障機(jī)制等，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。大多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)制度的不完善帶來(lái)農(nóng)民社會(huì)保障的問(wèn)題，但未能分析其問(wèn)題產(chǎn)生的根源。土地流轉(zhuǎn)不僅僅是帶來(lái)了農(nóng)民社會(huì)保障的問(wèn)題，同時(shí)也帶來(lái)了機(jī)遇，農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失也為土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了問(wèn)題，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)村社會(huì)保障制度帶來(lái)的機(jī)遇和問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)來(lái)看，建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不僅能夠有效改善土地資源配置效率，同時(shí)可以拓寬城鄉(xiāng)一體化的路徑，逐步激活農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，也有利于解決農(nóng)村人地矛盾和耕地撂荒的問(wèn)題，由于比較利益的驅(qū)使，農(nóng)民選擇進(jìn)城打工，但又不愿意放棄土地，導(dǎo)致土地?zé)o人耕種，而勞動(dòng)力多又不愿進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶卻面臨著有人無(wú)地種，土地流轉(zhuǎn)很好的解決了這一問(wèn)題。由于農(nóng)村居住分散，土地?zé)o法集中耕種，導(dǎo)致土地的浪費(fèi)，土地流轉(zhuǎn)可以將土地集中起來(lái)，有利于實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而提高土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)?？v觀國(guó)內(nèi)外的農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐，可以看出要想提高我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的最主要因素就是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，為建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，提供了良好的物質(zhì)條件。從根本上解決了建立我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度所面臨的難點(diǎn)，既農(nóng)民窮，農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后的老面貌。

土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施為我國(guó)農(nóng)村帶來(lái)了機(jī)遇，但也面臨著一定的問(wèn)題，如集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰，法律不健全，信息不流暢以及農(nóng)村社會(huì)保障的缺失等問(wèn)題導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困難。其中主要的就是農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺位。2009年，我國(guó)受金融危機(jī)影響，大量的農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)，由于農(nóng)村社會(huì)保障缺失，農(nóng)民再就業(yè)能力低，由于土地流轉(zhuǎn)失去了傳統(tǒng)的依靠土地生存的方式。種種原因造成農(nóng)民工面臨著嚴(yán)重的生存問(wèn)題。同時(shí)也打擊了農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的積極性，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難以進(jìn)行。因此必須盡快建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)激活了土地生產(chǎn)發(fā)展功能，弱化了土地保障功能，我國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的保障主要是土地保障和家庭保障。而現(xiàn)如今土地流轉(zhuǎn)弱化了土地保障功能，家庭保障在我國(guó)人口老齡化的大背景下遭到了嚴(yán)重的破壞，傳統(tǒng)的家庭保障只能提供精神慰藉，而對(duì)物質(zhì)經(jīng)濟(jì)支助無(wú)能為力。因此建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障已是迫在眉睫。土地流轉(zhuǎn)不僅為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了機(jī)遇，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)也迫切需要農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度這一配套機(jī)制。

二、我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)土地流轉(zhuǎn)的制約

隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了很大的起色，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平顯著提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，是農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)方式有了很大的轉(zhuǎn)變，土地流轉(zhuǎn)也逐步的開(kāi)展起來(lái)。土地流轉(zhuǎn)激活了土地生產(chǎn)要素功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展緩慢，還存在諸多制約因素，如農(nóng)戶的土地保障觀念根深蒂固，對(duì)流轉(zhuǎn)心存顧慮、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，土地利用效率低下、土地分散難以集中，土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，機(jī)制不完善、非農(nóng)收入水平低，農(nóng)村社保嚴(yán)重缺位等。這之中最為主要的制約因素是農(nóng)村社保機(jī)制不健全。

首先，由于近幾年的金融危機(jī)和市場(chǎng)需求的影響，各地農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展速度和效益緩慢甚至出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)上的收入及其不穩(wěn)定。尤其是在西部地區(qū)，農(nóng)民的非農(nóng)收入不但不穩(wěn)定而且很低，而其農(nóng)業(yè)收入只能支付其生活必需品，剩余極少。(表)同時(shí)城市的就業(yè)壓力正不斷的加大，很多農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)，農(nóng)村勞動(dòng)力增加。而農(nóng)民再就業(yè)能力低下，因此一旦找不到工作，仍要以種地為生，因此農(nóng)民寧愿將土地拋荒也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

第二，社會(huì)保障制度的缺失成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的瓶頸。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村土地一直承載著農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活保障的雙重功能，現(xiàn)有的社會(huì)保障水平較低。在既沒(méi)有足夠的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，又沒(méi)有健全的社會(huì)保障體系時(shí)，用土地維持最低生活水平這一土地保障功能凸顯出來(lái)。而農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)，使土地從作為生產(chǎn)資料的功能轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏谋Ｕ仙畹氖侄?，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益低下，土地保障功能又在逐步地弱化。這與充分發(fā)揮土地的保障功能形成了矛盾，制約了土地的加快流轉(zhuǎn)。這一現(xiàn)象在西部地區(qū)更為嚴(yán)重，西部地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的地區(qū)，也是我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)滯后的地區(qū)。因此，加快西部地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立有十分重要的理論和實(shí)踐意義。

第三，我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障范圍窄，社會(huì)保障資金征集難。2002年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)，西部地區(qū)和東部地區(qū)分別為748萬(wàn)人和2830萬(wàn)人，東部地區(qū)是西部地區(qū)的3.78倍，可見(jiàn)西部地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面極低，基本上處于社會(huì)保障制度的邊緣狀態(tài)。

三、完善土地流轉(zhuǎn)制度下農(nóng)民的社會(huì)保障

改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，工業(yè)化進(jìn)程邁進(jìn)中期階段，形成了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的局面。因此，要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，使實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民解除后顧之憂，必須建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系以取代農(nóng)民的土地保障。

1 首先建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂

農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式主要是家庭保障和土地保障，在土地流轉(zhuǎn)制度建立之前，由于我國(guó)提前進(jìn)八了老齡化社會(huì)，導(dǎo)致我國(guó)的家庭保障弱化，尤其是家庭保障的經(jīng)濟(jì)供給方面，更是嚴(yán)重不足，目前我國(guó)的家庭保障主要側(cè)重于精神慰藉。同時(shí)我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，大多數(shù)農(nóng)民的主要收入仍然是依靠土地的產(chǎn)出獲得經(jīng)濟(jì)收入，農(nóng)民不愿放棄土地并依靠土地經(jīng)營(yíng)作為生存發(fā)展的途徑，甚至外出務(wù)工將土地撂荒也不愿轉(zhuǎn)讓土地。因此，在把土地視為可資本化的農(nóng)業(yè)資源同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，排除農(nóng)民的心理障礙，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。用社會(huì)養(yǎng)老換土地保障，弱化土地保障功能的同時(shí)增強(qiáng)了土地生產(chǎn)發(fā)展功能，以土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，并為建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度，失業(yè)保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等提供了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2 積極開(kāi)拓農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的多元籌資渠道，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的資金來(lái)源問(wèn)題是制約農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建立的主要因素

尤其是西部地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)民貧困，沒(méi)有多余的資金交社會(huì)養(yǎng)老保障金。同時(shí)，西部農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較少或是規(guī)模小，并不足以負(fù)擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前的土地流轉(zhuǎn)為這一問(wèn)題提供了轉(zhuǎn)機(jī)，可以鼓勵(lì)農(nóng)民利用土地入股，集體經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)業(yè)，實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，拓寬農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資渠道。因此，應(yīng)建立我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶，統(tǒng)籌賬戶應(yīng)包括集體補(bǔ)助和國(guó)家補(bǔ)貼部分，由于我國(guó)西部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處于起步階段，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)本著低水平、廣覆蓋的原則，逐步落實(shí)集體補(bǔ)助部分后，再根據(jù)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

3 明確政府責(zé)任，將土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)良好的結(jié)合起來(lái)，完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

土地流轉(zhuǎn)可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府要建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立多樣化、多層次的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，將散戶通過(guò)中介服務(wù)組織與大戶相聯(lián)系的流轉(zhuǎn)模式，定期公開(kāi)可供流轉(zhuǎn)土地的地理位置，數(shù)量、價(jià)格等土地資源信息，完善土地流轉(zhuǎn)咨詢，土地價(jià)格評(píng)估等相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能。同時(shí)，要合理分配土地流轉(zhuǎn)的收益，讓農(nóng)民享有土地流轉(zhuǎn)的主要部分，緩解農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金不足問(wèn)題。同時(shí)將土地流轉(zhuǎn)收益一次性給付，改為逐月給付或是逐年給付，為農(nóng)民提供長(zhǎng)期的生活保障。這樣一來(lái)可以減輕農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的壓力，同時(shí)為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，可以將土地流轉(zhuǎn)制度看成是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的配套機(jī)制。

四、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)西部地區(qū)農(nóng)村因受其地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，農(nóng)村社會(huì)保障較為滯后，土地成為農(nóng)民長(zhǎng)期以來(lái)依賴的基本生存資源，土地的生產(chǎn)發(fā)展功能得不到全面發(fā)揮，土地流轉(zhuǎn)受到了制約，阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；陌l(fā)展，農(nóng)民收入增加緩慢。隨著國(guó)家鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)政策的出臺(tái)，在土地流轉(zhuǎn)制度下構(gòu)建新的農(nóng)村社會(huì)保障成為可能。隨著改革開(kāi)放的深入，農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將成為必然的趨勢(shì)。土地流轉(zhuǎn)避免了長(zhǎng)期撂荒，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題也極為重要，尤其是在我國(guó)西部地區(qū)，要建立與之相配套的專項(xiàng)社會(huì)保障體系，拓寬籌資渠道，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，把效益轉(zhuǎn)化為社會(huì)保障福利，將成為農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的新舉措。

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